日本新能源开发利用机制研究

日本新能源开发利用机制研究

0日本用电市场发展现状随着资源匮乏和气候变化的紧迫性，东道国政府加强了新能源的开发。对新能源的开发利用是一个系统工程,主要由三大环节构成,一是新能源开发环节(发电),二是绿色电能批发交易环节(流通),三是绿色电能认购环节(消费)。针对这三大环节,日本已基本建立相对应的新能源发展机制:政府出台了绿色配额制度与新能源优惠政策,民众自发建立了绿色电力基金和开展了绿色电能认购。为了进一步扩大对新能源的开发与利用,日本新推出了绿色电能批发交易机制,在日本电力批发交易所(JEPX)开展绿色电能交易;出台了面向太阳能剩余电力的“固定价格收购制度”[1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12]。1新能源推广机制的总结1.1日本能源税制为了促进新能源的开发与利用,日本中央政府与地方政府出台了一系列的鼓励政策。(1)税收优惠。(1)出台了《促进能源供应结构优化的税收制度》,安装运营太阳能、风能等新能源发电设备的企业,可从企业所得税与法人税中扣除7%~30%作折旧费用,由特别偿还机制偿还。(2)出台了《地方能源税制》,对太阳能、风能发电投资主体,3年内每年减收1/6固定资产税。(2)低息融资。日本的政策投资银行、中小企业金融公库可以为新能源设备的购置、安装提供低息融资。(3)政府补贴。截至2010年,面向太阳能发电、太阳热能利用、风力发电、废弃物发电、废弃物热利用、生物质能、地热等新能源,针对电力企业、民间团体、民营企业、各种法人、研究机构和普通居民等先后出台了80多种财政补贴政策,促进了新能源的开发与利用。1.2绿色产品的投入产出2002年,根据《针对电力企业的新能源利用特别措施法》(简称RPS法),日本面向电力企业开始实施带有一定强制性质的绿色配额(RPS)制度。1.2.1用电利用的控制该制度主要由如下内容组成:(1)绿色配额的义务主体。根据日本RPS法第2条第1款的规定,绿色配额的义务主体包括传统电力公司(一般电气事业者)、特定电气事业者与特定规模电气事业者(PPS)。(2)新能源的种类与范围。根据日本RPS法第2条第2款的规定,该法所说的新能源主要包括风能、太阳能、地热能、水能、生物质能,其中水能专指径流式1000kW以下的中小水力发电。(3)新能源电能利用目标值的设定。根据日本RPS法第3条的规定,经济产业省大臣根据“综合资源能源调查会”的意见,每4年确定将来8年全国范围内的新能源利用目标值。(4)配额设定。根据日本RPS法第4条的规定,供电企业于每年6月1日之前,根据经济产业省行政法规的规定和事先确定的“每年度的新能源电能利用目标率”,将当年4月1日至次年3月31日间的配额量算出,并上报经济产业省。经济产业省确定该企业配额标准时需要考虑如下因素:基础因素是该电力企业前一年度的供电量;辅助因素是下一年度新能源利用目标值、引入新能源发电所需的发电设备的普及情况及其他情况。(5)完成配额的途径。根据日本RPS法的规定,供电商完成配额可以选择如下2种途径:供电商自己通过新能源发电完成配额任务;向其他绿色配额义务主体购买绿色电能配额。1.2.2能源的利用范围绿色配额制度实施以来,日本逐年提高绿色电能利用目标,通过“强制”要求电力企业完成配额任务,并逐年扩大了新能源的利用范围。统计数据显示,2003年以来,电力企业不仅完成了该年度的配额任务,而且还往往超过该年度目标值,详见图1。2007年新能源年度配额目标为60.7亿kW·h,大约占2006年供电总量的0.65%,而2007年新能源实际发电量为74.3亿kW·h,约占2007年供电总量的0.79%。1.3以市场为导向,构建新能源企业基金,开展绿色电能认知教育以推动企业融资除了政府主导的新能源推进机制之外,在日本民间也形成了新能源利用推进机制,主要包括“绿色电力基金”与“绿色电力证书(绿色电能认购)制度”。(1)绿色电力基金。日本的绿色电力基金主要有捐助型与投资型2种。前者由市民、消费者的捐助设立基金,赞助新能源项目的建设运行。后者由投资人设立基金,可以优惠利率向新能源项目融资,投资人可以根据收益分红。(2)绿色电能认购制度。该制度实施于2000年,是电力消费者的一种自主行为。是指在普通电能交易的基础上,消费者额外支付新能源发电追加费(环境附加值)后,由中介机构针对所支付的额度颁发绿色电力证书。各电力消费者通过持有该证书,可以在对外宣传中表明自己对环保的态度及行动,有利于促进本单位产品的销售。因此,目前家庭用户认购绿色电力的比例较小,认购绿色电力的主要是重视社会责任的大型企业。由于绿色电能认购制度建立起的绿色电能认证第三方机构能公正客观开展认证工作,加上政府和行业协会加大绿色电能的宣传力度,进一步唤起国民或产业界认购绿色电能的意识,提高了消费者认购绿色电能的积极性与主动性,绿色电能的开发利用推进工作在日本取得了不少成绩。由消费者负担一部分新能源费用,与新能源基金相配合,部分解决了新能源发展资金问题。2公示招标文书所谓的绿色电能批发交易是指以JEPX为平台或中介,十大传统电力公司或其他新能源公司委托交易所公示招标文书,看到招标文书的买方在交易所的斡旋下与卖方达成购买合同,购入绿色电能。2.1电力报价与新能源用电交易日本电力企业CO2排放量约占该国温室气体排放总量的1/3以上,如何应对气候变暖成为日本电力企业面临的紧迫性难题。2007年主要电力企业自主制定了“碳减排行动计划”,并采取了减少单位电量CO2排放量的相关措施。根据RPS制度规定,政府(经济产业省)设定新能源利用年度目标,并按相关标准将一定数量的新能源供电义务(新能源配额)分配给电力企业(主要是电力零售商),供电商不能通过新能源发电完成配额任务时,可从其他发电企业或电力零售商购买新能源电量。相关合同由买卖双方直接完成。由于缺乏统一的监管,不利于确保交易的公平性与公正性,不利于新能源的进一步开发与利用。因此,2008年日本搭建了统一的新能源电量交易平台。2008年日本经济产业省出台的电力体制改革方案中明确规定,要在JEPX增加新的交易品种。为了响应改革要求,日本电力批发交易所出台了“绿色电能交易规程”、“绿色电能交易程序”、“绿色电能交易合同范本”、“绿色电能交易信息公示委托书”,细化了交易规则,于2009年11月17日开始了全国范围内的绿色电能批发交易。通过构建绿色电能交易的统一平台,为绿色配额义务主体完成绿色配额义务提供交易中介,推动绿色电能交易的大规模、正规化运作。因此,可以说绿色电能交易机制是绿色配额机制的配套与完善机制。2.2绿色能源采购和合同管理的分析2.2.1绿色电能交易日本公认的“绿色电能”是指利用风能、太阳能、地热能、水能、生物质能等资源产生的电能。根据日本经济产业省2008年11月11日发布的《关于在日本电力批发交易所开展绿色电能交易的规定》,绿色电能交易是指利用核能、风能、太阳能等作为资源产生的电能进行交易,主要包括核能发电交易与新能源发电交易。通过清洁发展机制(CDM)实现零排放的火力发电企业也能参加绿色电能交易,于2009年4月开始实施。买方仅限于JEPX的会员单位,对卖方并没有此硬性要求。截至2009年11月,共有40家电力企业成为电力批发交易所的会员,主要由十大传统电力公司与PPS构成。卖方可以是非会员的生产上述绿色电能的其他电力企业,如国营水利公司等新能源发电企业、独立发电企业(IPP)、自备电厂。2.2.2公示交易信息的投标在图2所示的交易方式示意中,十大传统电力公司或其他新能源公司以JEPX为平台或中介,委托JEPX公示招标文书,看到招标文书的买方在交易所的斡旋下与卖方达成购买合同,购入绿色电能。因此,日本的绿色电能交易是一种批发交易,交易的主体仅限于电力企业。十大传统电力公司卖出的新能源电能是完成配额义务后的剩余部分,与其他新能源发电企业无需承担配额有所不同。JEPX通过电子交易牌公示交易信息,买卖双方根据交易信息开展招投标活动,报价最高的投标方最终中标。具体流程包括:(1)JEPX接受来自电力企业公示交易信息的委托。卖方填写《绿色电能电力批发交易信息公示委托书》,盖章后邮寄到JEPX,JEPX通过电话向委托方确认“买卖内容”(委托内容),确认该交易标的是否符合规定。(2)JEPX信息公示及问题征询。因为委托方是匿名的,阅读公示内容的买方向JEPX提出相关询问。JEPX就所询问的问题向委托方(卖方)征询意见,然后答复问题的提出者。希望投标的企业向JEPX说明投标条件。(3)选定投标者。JEPX制作投标者条件一览表(投标者匿名),向委托方公示上述信息,委托方从中选出报价最高的投标者,然后告知JEPX。JEPX最终确认委托方与中标者的条件后,向两者告知对方的名称。(4)缔结买卖合同与交割清算。该流程主要由买卖双方自主进行。没能达成买卖合约或者是对交易合同存在疑议时,必须将问题通报JEPX。2.2.3jepx支付收款每个月末,JEPX会向绿色电能交易双方寄送交易手续费支付请求书,要求支付以下2项费用:投标者中标书送达日起,买卖双方根据所记载的买卖电量按0.01日元/(kW·h)(税后)的标准向JEPX支付手续费;买卖合同送达JEPX之日起,买卖双方根据买卖合同约定的售电量,以0.02日元/(kW·h)(税后)为标准向JEPX支付手续费。3固定发电企业为数控机公司培养非石化能源利用的能源再利用培养太阳能电力为了促进新能源发展,日本于2009年8月28日正式实施《关于促进能源供应企业扩大非化石能源利用及提高化石能源利用效率的法律》(简称《能源供应结构高度化法》),并以此为依据,2009年11月1日开始,十大传统电力公司用市场2倍的价格收购用户剩余的太阳能电力,即实施了所谓的固定价格制度(FIT制度)。3.1日本太阳能发电资源日本在实施绿色配额制度已取得较好成绩的情况下,针对太阳能发电实施专门的固定价格制度,是出于以下具体原因:(1)太阳能被认为是非常重要的国产能源,但发电成本还较高。日本内阁于2008年决议通过了《低碳社会行动计划》,其中提到,“日本可再生能源当中,太阳能的潜在利用量特别大,对能源自给率低的日本来说,是非常重要的国产能源”。(2)提出的太阳能利用高目标需要制度作支撑。《低碳社会行动计划》中规定,“2020年太阳能利用率是2008年的10倍,2030年是2008年的40倍,利用3~5年的时间,将太阳能发电成本降低一半”。(3)有利于日本经济与产业发展。发展太阳能发电有利于推动太阳能电池及相关产业的快速发展,有利于促进地方经济的发展,一定程度上有利于缓解日本的就业压力。因此,从构建低碳社会、促进经济与产业发展的角度出发,日本决定在“绿色配额制度”的基础上,针对太阳能发电实施专门的“固定价格制度”,以期创造出更多的太阳能电力需求,通过市场的扩大降低太阳能发电成本,形成良性循环,扩大对太阳能的开发利用范围。3.2太阳能电力的收购该制度对十大传统电力公司根据政府定价全额收购用户剩余的太阳能电力进行了明确规定。主要内容包括:(1)明确了收购主体。即剩余太阳能电力的收购主体是十大传统电力公司,不包括PPS、电力批发商等其他电力企业。(2)明确了收购对象。日本将剩余太阳能电力的回购对象分为“家庭用户”与“非家庭用户”,非家庭用户不包括以赢利为目的从事发电业务的电力批发商、PPS等电力企业。(3)明确了收购价格。向“家庭用户”与“非家庭用户”的收购价格分别是48日元/(kW·h)、24日元/(kW·h),是市场价格的2倍。(4)明确了收购时间。考虑到家庭用户10~15年可收回投资,将收购时间设置为10年。(5)明确了由电力用户而非全社会均摊收购费用的转嫁原则。在供用电合同条款中,将收购费用作为“促进太阳能发电的附加金”并作为电费的组成部分,由电力用户公平承担。4我国绿色经济发展的建议我国新能源开发与利用已取得可喜成绩。近年来我国风电装机容量以翻番的速度增长,政府和民众对绿色能源发展高度重视。中国政府在哥本哈根气候峰会上承诺在2020年前单位GDP碳强度减少40%~45%。为了兑现承诺,进一步加大新能源开发利用力度将是我国的必然选择。为了促进我国绿色能源产业的健康发展,需要健全新能源开发利用机制。4.1评估引领机制(1)新能源鼓励政策不健全。我国已经出台了部分新能源激励政策,但是针对不同类型新能源的税收优惠、低息融资、政府补贴政策还不配套,影响了投资者的积极性,对我国新能源的全面发展不利。(2)新能源开发利用机制不明确或不完善。目前,世界上通行的新能源促进机制主要是RPS制度与FIT制度,而我国目前还未在法律层面对上述机制做出明确规定。2009年修订、2010年4月开始实施的《中华人民共和国可再生能源法》(修订版),将原来的电网企业“全额收购”可再生能源发电改为“全额保障性收购”,确定并公布了电网企业应达到的全额保障性收购可再生能源发电量的最低限额指标。这种指标有点类似于RPS制度,也有点类似于FIT制度,但各利益主体的权利义务界限不清,操作的标准与程序并不明确。2009年7月20日,国家发改委公布了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》(发改价格1906号),该通知规定2008年8月1日之后新建的陆上风电项目,由电网企业按所在风能资源区的风电标杆电价收购,构建了风电领域的FIT制度。但是没有明确规定固定价格收购时间,没有细化风电场的类别,该规定有待进一步细化。4.2企业绿色电力机制从日本推进新能源开发利用的经验看,为了扩大新能源的开发利用,需要构建“综合性机制”。该机制由3个方面内容构成:(1)政府的强制措施,包括RPS制度与FIT制度;(2)激励政策,包括税收优惠、低息融资、政府补贴等;(3)民间的自主行为,包括绿色电力基金与绿色电能认购制度。日本的“综合性新能源推进机制”为我国提供如下启示。4.2.1政策法规体系日本面向不同的新能源类型,中央与地方政府出台了大量的低息融资、税收优惠、政府补贴的新能源开发激励政策法规,构建了相对健全的新能源政策法规体系。我国也需要健全自己的新能源激励政策法规体系,建议利用1~5年的时间,广泛开展国内外调研,积极开展法规政策的制定与修改工作,针对不同的新能源类型,针对不同的项目,在中央与地方2个层面,针对不同的新能源推进主体,着力推进新能源税收优惠、低息融资、政府补贴等法规政策体系的建设,减小社会公众投资新能源的顾虑。4.2.2创新推进机制,降低投资风险根据国外经验,不论是FIT制度还是RPS制度,都能引导企业和社会扩大对新能源的利用,关键在于制度的设计与制度执行过程中的动态调整。日本面向所有的新能源实施了RPS制度,也取得了一定成效。针对缺乏竞争力、发电成本过高的太阳能发电,引进FIT制度,降低投资者的投资风险,是为了更好地推动新能源发展。目前,已有个别国家针对不同类型新能源采用了FIT制度与RPS制度的双轨制。当然,制度的设计需要基于本国能源利用规划及现状。因此,我国需要尽早做出机制选择,一方面通过机制设计,克服可再生能源发展的“遍地开花,缺乏规划的难题”,另一方面可以最大限度调动各方主体发展可再生能源的积极性,促进我国可再生能源的可持续发展。但是需要在充分借鉴国外经验基础上,反复论证,选择适合我国国情的新能源发展推进机制。根据我国新能源利用实际,可以在发改委颁布的风电固定价格制度的基础上,根据《可再生能源法》,针对不同类型的新能源,全面实施FIT制度;或者全面实施RPS制度;或者面向部分新能源类型实施FIT制度,进一步完善我国目前的风电与太阳能发电的“固定价格制度”,面向部分新能源类型实施RPS制度。4.2.3建立健全能源交易化(1)实施FIT制度,需设计或健全实施细则。选择FIT制度,比如风电与太阳能发电领域,需要对电力公司以固定价格收购绿色电能做出科学设计,明确买卖主体、收购价格、收购费用的转嫁方法等,构建公平合理的收购制度,调动各方开发与利用新能源的积极性。(2)实施RPS制度,需做好开