浅谈新形势下用地管理制度的完善

浅谈新形势下用地管理制度的完善

近年来，随着经济和社会的发展，特别是工业化和城市化的加快发展，全市人口规模不断扩大，全国建设用地规模不断扩大。据统计，自20世纪90年代以来，中国城市建设用地和建设用地总面积从12856公里和11608公里增加到2005年的32821公里和32816公里，分别增长了1.5倍和1.8倍。与20世纪80年代初相比，分别增加了三倍和三十三倍。在建设用地规模不断增加的同时,一些土地利用问题也应引起关注。在土地利用结构方面,工业用地占22%左右,高于发达国家15%的平均水平。一些地区在地方政策引导下,用地方式不够集约和节约,粗放和乱批乱占的现象不同程度地存在,在片面强调GDP的考核制度推动下,往往只注重了土地资源投入的规模效益,从管理角度缺乏对各地现有城镇建设用地进行定期的利用效益评价工作。此外,面对经济结构调整和国土资源管理新形势的需要,一些用地管理制度也应跟随形势变化进行补充和完善。因此,为加强土地管理,实现土地集约、节约、高效的利用,我们就提高土地利用效益、完善相关建设用地管理制度等方面提出几点建议。1实施区域综合评价评价重点应从多角度出发,兼顾土地资源利用的经济效益、生态效益、社会效益,通过构建城镇土地综合利用效益的指标体系,依靠先进的评价方法和技术手段进行评价。建议评价工作以省(市、自治区)为单位进行,同时对计划单列市和沿海开放城市也同时进行针对性评价。评价结果主要用于分析各省(市、自治区)现阶段城镇建设用地利用效益的现状,分析不同地区影响土地利用效益的因素和存在的问题,指导新一轮土地利用总体规划的编制和指标分配,有针对性地解决区域土地利用问题。2规范企业土地出资工业用地项目和商业及住宅用地开发项目相比,存在不同程度的差别。在政府公布供地公告之后,商、住土地需求方可以按照相关部门的要求参与到土地招拍挂的竞争,因此,可以进行统一竞标。而工业项目具有很多限制性因素,产业性质不同,项目用地在面积、单位最小投资额度、容积率、绿地率等方面都不同。如:一个飞机组装厂要落户某个地区,其对土地面积的要求是很大的,限制条件也不同,一个地区在同一时间存在两个或两个以上的规模竞争者的可能性也不大。最后的结果往往会回到针对某个具体项目进行供地的局面。也就是说,容易造成不同产业对应的不同用地户在参与招标、拍卖时不能处于同一参与地位。因此,建议:(1)对于一些符合国家产业政策的重点项目和国际合作项目,并且是投资额巨大、占地面积较大、对地区经济具有重要影响的项目,保留原来按项目审批供地的制度“接口”,依然可以进行按项目供地的模式进行出让,只是通过地价管理和合同管理,使得土地出让金不低于最低出让标准(或者最低出让标准的若干倍)即可。(2)对于一般性的工业项目,建议建立工业用地专项储备制度,通过合理、准确的预测地区工业新增用地规模,统一划定即将出让的工业用地区,设定年度或者季度供地时间,进行招标、拍卖、挂牌供地。另外,有必要对开发区中闲置、低效利用的土地面积进行年度检查,控制新增建设用地中工业用地的规模。3关于土地管理的制定有以金融管理为基础的建议3.1提高土地的制度以地额度面对近些年来全国工业开发区增长速度过快,地区间存在重复建设现象等问题,建议按照国土资源部限制产业供地目录和国家发改委公布的禁止、鼓励、限制产业发展规划,由国土资源部、国家发改委、财政部、中国人民银行共同出台《工业项目以地贷款额度管理办法》,以宗地最低出让底价或出让金的一定比例设立高限,防止一些以获取土地贷款为目的的项目出现,降低银行信贷风险,将土地资源纳入国民经济宏观调控体系之中,并且直接服务于国家产业结构调整,促进产业结构升级。其中,应提高对我国具有自主知识产权和高技术附加值项目的以地贷款额度,进一步促进提升本国企业的技术竞争力,从土地融资角度促进民族企业的发展壮大。逐步摆脱目前工业经济发展较大程度地依赖国外技术,以土地资源投入吸引国外公司落户中国,从而带动GDP增长的现状。3.2国内外市场的竞争此项措施主要是针对我国近两年人民币持续升值,房地产市场价格持续走高,东南沿海一些地区出现了境外资金进入国内土地市场和房地产市场进行炒作和套息交易等问题。境外资金进入国内土地市场,主要是通过并购、收购、参股等手段,躲开现行的一些管理制度和措施,进行土地炒作。特别是目前我国的地产市场过热,引来不少欧美,甚至中东地区的资金进行炒作,利润非常丰厚。据相关资料显示,目前在欧美和中东地区,地产市场的平均利润率在5%—8%左右,而在我国东南沿海一些省份,以及北京、上海等大城市,地产市场的利润率最低为20%,也就出现了大量外来资金进入我国的地产市场,其中,存在相当规模的来历不明的境外资金。因此,建议国土资源部联合中国人民银行出台相关宏观调控和管理措施,遏制境外资金进入国内地产市场进行炒作。4采矿申请与矿山用地管理制度的衔接目前,从典型矿业城市所暴露出的矿山环境治理问题中可以发现,矿山企业土地利用问题应引起重视,特别是现阶段,地政工作和矿政工作虽然均属于国土资源管理系统范畴,但还没有进行有机结合,造成了矿山企业用地过程中出现了一系列问题。所以,应从制度角度规范矿山企业用地管理,按照不同矿种和不同开采方式进行用地制度配套建设,减少矿山企业由于进行矿产资源开发而引起的土地利用问题。建议建立“采矿权审批与矿山企业用地管理制度”,采矿权申请必须和相应的矿山企业用地制度进行配套,取得采矿权的先决条件之一是取得相应的矿山企业土地使用权。矿山企业用地审批工作除了严格按照地方的《土地利用总体规划》、《矿产资源总体规划》的要求进行管理外,还应重点从以下几方面进行考虑。4.1影响矿山生产质量的因素不同矿种的储量规模和开采方式是影响矿山企业开发矿产资源时间长短的主要因素之一,同时,也是影响矿山企业生产过程中对土地和环境产生负面影响程度高低的因素之一。一般情况下,采矿权往往发生在农村集体土地范围内,那么首先就要通过“采矿权审批与矿山企业用地管理制度”,确定该项采矿权所对应的矿山用地取得方式是征用还是征收。4.2地表上的土地使用权露天开采:与一般意义上的土地使用权差别不大,仅仅就地表的土地使用权进行确定;地下开采:应合理确定地下矿