公共行政学 人事行政

第五章

人事行政内蒙古科技大学经济与管理学院公共管理系授课教师：杨波E-mail:163bobo@163.com本章主要内容第一节

人事行政概述第二节

人事行政的历史发展第三节

人事行政的内容第四节

国家公务员制度概述第五节案例分析第一节

人事行政概述一、人事行政的含义人事、人事管理、人事行政，是三个既有联系又有区别的概念。人事行政源于人事管理，人事管理源于人事。“人事”一词，在我国是一个古老的词汇，曾被广泛使用，在日常生活中有多种不同的含义。有时它指人世间各种各样的事情；有时它指托人说情或送礼，如《后汉书》所说的“时权富子弟，多以人事得举”。现实中，每个人充当多种社会角色，产生多方面的关系，只有以业缘关系为主要内容的管理关系才属于人事管理范围。血亲地师朋党阶缘缘缘生友派级关关关关关关关系系系系系系系非人事关系非人事关系非人事关系非人事关系现代管理科学中所说的“人事”，则是指人事管理，它是指运用科学的手段与方法，在管理社会生产活动中形成的人与事、人与人之间的相互关系，以及为达到用人以治事、人事两相宜而进行的一系列管理活动。人事行政，也可称国家公共部门人力资源管理。它是指以国家行政组织为主要分析对象，研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程，包括宏观公共部门人事行政和微观人事行政两部分。二、人事行政的地位和作用人事行政在国家行政管理活动中居于核心地位。国家行政管理的内容很多，但无论哪种管理活动，都需要人去完成，因此能否选好人、用好人，则是各项行政管理活动成功与否的关键。它决定着全部“国家机器”运转的速度和功能。古今中外，一切掌握了国家政权的统治阶级，无不把“人事行政”视为立国之基、治国之本、富国之道，高度重视挑选、培养和使用优秀人才。(一)安邦兴国，保持政治稳定历史的经验告诉我们，任何一个民族、任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，除了要有正确的理论和实践外，无不是靠重用人才来实现的。建国五十余年的经验证明，哪一个时期、哪一个地方人事行政搞得好，那个时期、那个地方，就会取得瞩目的成就。否则，就会停滞不前，甚至会出现政局不稳、社会动荡的局面。(二)振兴经济，推动社会发展大力发展生产力，振兴经济，是政府管理的主要职能。政府这一职能的实现，一要靠人力，二要靠财力。两者相比，人力起主导作用。当代经济学者把人的智慧和才能看作一种最为贵重的资源，而加以开发利用。目前我国正在进行的社会主义现代化建设，要解决的问题很多，但最重要的还是解决人的问题。正如邓小平所说；“事情成败的关键就是能不能发现人才，能不能用人才”。因此，搞好人事行政管理，是振兴我国经济，推动社会主义发展的重要组织保证。(三)提高效率，实现政府管理职能提高行政效率，是政府一切行政行为追求的目标。因此，现代国家的政府都十分注重对行政效率的研究，着力寻找提高行政效率的方法和途径，而其中最重要、最关键的莫过于选好人、用好人。因为国家公务员是政府职能的实施者，政府的全部社会作用都是通过全体公务员体现出来的。这就需要有一套良好的人事管理制度，为政府管理配备优秀的行政人员，并调动其积极性和创造性。(四)开发人才，促进国际竞争当今世界国与国之间的竞争是综合国力的竞争，归根结底是人才的竞争。目前，我国正面临着世界新技术革命的机遇和挑战，能否充分利用这一时机，缩小我国与发达国家的差距，关键就在于能否充分地开发利用一切可以为我所用的人才，这正是国家人事行政管理工作的主要任务。在全社会都重视教育、尊重知识、尊重人才的环境下，在国家公务员制度的法律保障下，一个人才辈出、群星灿烂的局面必将会逐步形成，从而对我国的现代化建设产生巨大的推动作用。三、人事行政的原则所谓人事行政的原则，是指在整个人事行政过程中都应共同遵循的一些总的基本规则。这些基本规则是科学的人事行政内在发展规律的反映。在当代，我国人事行政应坚持适应我国特点的如下原则：(一)选贤任能、德才兼备原则“德”是指行政人员的政治素质和职业道德。“能”是指行政人员的业务能力。(二)扬长避短、人事两宜原则扬长避短，指在使用人才时，要用其所长，避其所短。人事两宜，指在使用人才时，要使其知识、能力、专长等方面的条件与其所从事的工作相称。(三)考试考核、晋升惟功原则考试考核，指国家录用行政机关工作人员时，要经过有关部门组织的公开考试，平等竞争，择优录用。晋升惟功，指国家行政人员的录用、提升、奖励等，均以他们的实际能力和在工作中的实际成绩作为基本标准。(四)智能互补、结构合理原则这一原则是指人事行政要根据各种组织的工作需要和职务的要求，对具有不同的年龄、性格、能力、品德、知识、专业、爱好的人员进行科学搭配，形成一个智能互补、结构合理的群体。(五)不断更新、合理流动原则这一原则是指为保证行政组织适应行政管理的需要，保持行政人员队伍富有生机和活力，行政人员队伍要进行不断的新老交替工作。(六)依法管理、用人治事一致原则依法管理指人事行政要通过制定一系列健全的法律、法规，对国家行政工作人员进行管理，使其纳入规范化、法制化的运作轨道。用人与治事一致指把一定的人事权力交给用人单位，使用人单位有相应的人事自主权。第二节

人事行政的历史发展一、我国的古代人事行政我国古代人事行政按其发展顺序，大致可以划分为三个阶段：萌芽阶段——从夏朝到先秦；发展阶段——从秦朝统一中国到南北朝；成熟阶段——从隋唐到清末。（一）萌芽阶段我国历史上第一个奴隶制国家——夏朝，约形成于公元前21世纪。在奴隶制社会中，中国的人事制度，基本上实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世禄制。西周的分封制，基本上也是在宗法制基础上按血缘关系的系统进行的。春秋时期，各国设有相、三公、六官，成为以后历代国家行政机构设置的基础。战国时期，逐步设立了中央和地方政府行政机构，地方行政官员由中央委派和任免。(二)发展阶段秦统一中国，创建了我国历史上第一个统一的中央集权的国家。第一，采用立功进仕、招聘等多种方式招揽人才、选拔官吏。第二，建立考核制度。两汉至南北朝期间，录用人才采取了新的作法，主要方式有：第一，察举，又称荐举或乡举。第二，征辟。第三，九品中正制。汉武帝时明确规定有三种课考方式：对官员实行普遍课考；“上计”；刺史视察郡国长官。(三)成熟阶段这一阶段人事行政的最大特点是实行了科举制度。隋朝建立后，隋文帝于开皇七年(公元587年)

下诏开设“志行修谨”与“清平干济”两科以取士，即用德才两科评定士人，选拔官员。隋炀帝时增设进士科。从此开创了我国历史上延续千年之久的科举制度。这一阶段在人才培养方面，依赖于官学和私学两种制度。在监督课考方面，唐、宋、明、清各朝都在前朝的基础上有所改进。综上所述，中国古代人事行政有诸多方面值得我们今天发掘和借鉴，特别是在官吏的选拔任免、考核奖惩、监督弹劾、离任退休等方面，都形成了一套比较完备的制度，这是一笔宝贵的历史遗产。中国古代人事行政有其长处，也有其短处。其主要表现为：①重人治、轻法制。②在选拔、使用人才方面，往往只重经史、政治、军事人才，轻科技人才。③重男轻女，埋没大批女姓人才。二、资本主义国家的文官制度所谓文官，指的是资本主义国家中所有不与内阁共进退的政府工作人员。他们一经录用，只要无重大过失，就可长期任职，所以又称为常任文官。1855年5月，英国政府颁布了第一个改革文官制度的命令——《关于录用王国政府文官的枢密院令》。加拿大、美国分别于1882年和1883年建立了文官制度。随后法国、日本相继建立各自的文官制度。目前不少发展中国家也正在采用这种制度。西方文官制度虽随形势的发展和变化在不断修改和调整，但是，作为西方国家的共同制度，又有其共同特征。这些特征是：❏公开考试，择优录用。❏严格考核，功绩晋升。❏终身任职，生活保障。❏政治“中立”，忠于职守。❏立法完备，依法管理。三、新中国人事行政体制的演变新中国建立后，党和政府非常重视人事行政，使我国人事行政逐步趋于规范化，其中虽有曲折，但总的趋势是通过不断改革，日渐成熟。这期间可划分为三个阶段。第一阶段，1949年至1965年。第二阶段，1966年至1976年。第三阶段，1976年至今。第一阶段

1949

～

1965形成和发展时期在总结新民主主义革命时期人事行政的经验和学习前苏联经验的基础上，逐步建立了一套比较完整的人事制度，制定了一些相应的人事行政法规。第二阶段

1966

～1976“非常”时期正常的人事行政被打乱，整个人事行政及其制度处于混乱状态。第三阶段

1976年至今改革发展的新时期拨乱反正，我国人事行政逐步走向规范化、法制化和科学化。第三节

人事行政的内容一、录用１．公开２．平等３．择优二、考核考核的内容一般包括：（１）德。即行政工作人员的政治思想觉悟和素质。具体地说是工作人员在从事日常管理活动的业务工作中反映的政治品德、职业道德、社会公德以及个人的品质等。（２）能。即行政工作人员的能力和才能。它包括一般工作能力，如分析判断能力、语言文字表达能力、说服归纳能力和特殊工作能力，以及完成某一专业活动所具备的能力，如组织领导能力和创造能力等等。二、考核（３）勤。即行政工作人员在工作中表现的工作态度，由组织纪律性、责任感、工作积极性和出勤率四个方面组成。（４）绩。即行政工作人员的工作业绩、成绩，是能力的外化形式。它包括完成工作的数量与质量，完成工作的效率与效益，完成工作的方法与手段等三、奖惩奖惩是指根据行政工作人员的行为、工作情况和现实表现，由国家行政机关依照有关法律、法规对国家行政工作人员实行奖励或惩罚的管理活动。应遵循以下原则：１．物质奖励与精神奖励相结合的原则。２．惩罚与教育相结合的原则。３．公正原则。四、职务升降·为保证行政工作人员队伍的质量，职务晋升必须具备拟任职务所要求的条件：（１）必备条件是晋升职务必须具备拟任职务所要求的政治思想觉悟、专业知识、工作能力和身体条件。（２）资格条件：一般说来，包括两方面内容，即担任职务所要求的学历和资历，学历标志着行政工作人员的文化程度和知识水平，资历是指行政人员的服务年限和工作经历。五、培训·培训是提高行政工作人员素质的重要途径；是开发人员智能、更新知识结构，提高工作水平的重要手段；加强培训并使之制度化、法律化是行政科学、有效地管理社会的必然要求，培训是实现行政管理效能的重要一环，是人事行政工作的重要任务。同时我们在培训工作中应坚持理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。六、交流与回避交流是指国家根据相应的法规和规定，将行政工作人员调出行政机关或在行政机关内部转换职位任职，以及将其他机关单位的人员调入行政机关担任职务的管理活动。回避制度是指为防止行政工作人员因某种亲情关系不能秉公执行公务甚至徇私枉法，而对其任职和执行公务加以限制的制度。建立回避制度的目的在于保持国家行政工作人员队伍的公正廉洁。七、工资与福利工资是指国家分配给政府机关任职人员个人消费品的货币表现形式。福利是指国家为改善行政工作人员的物质文化生活运用多种形式对工作人员的生活给予的照顾和帮助。八、辞职、辞退、退休辞职是指根据行政工作人员本人的意愿，依照法律规定，辞去所担任的行政职务，离开国家行政机关，脱离与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。辞辞退是指国家行政机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定管理权限内作出解除行政工作人员全部职务的行为。退休制度是指国家行政工作人员符合法定条件时，根据国家有关规定办理手续，离开工作岗位，领取一定数额的养老金，以维持生活，安度晚年的管理制度。第四节

国家公务员制度概述一、国家公务员的含义和分类“公务员”这一名词，在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府行政工作的人员。各国对公务员的称谓不尽相同，在英国称“文官”，美国叫“政府雇员”。在我国，国家公务员是指依照法律在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的在编人员。我国的公务员根据其产生的方式不同，可以划分为两类。中央和地方各级人民政府的组成人员依法选举或任命实行任期制，职责主要是制定政策，并负有相应的政治责任中央和地方国家行政机关中的工作人员通过法定考试、公开竞争、择优录用实行常任制，履行相应的行政责任。二、我国实施公务员制度的意义

从组织上、制度上保证把优秀人才选拔到政府机关中来。

有利于人事行政工作的法制建设和公开监督，使人事行政从“人治”走向“法治”。

有利于造就大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家。三、我国公务员制度与西方文官制度的区别1、从公务员的组成范围上看，我国的国家公务员包括从中央到地方的各级政府首脑及除工勤人员外的其他工作人员；而西方国家的公务员一般是不包括政府组成人员的。2、从公务员与政党的关系看，我国的公务员制度是共产党的组织路线和人事制度的一个组成部分。而西方国家的文官制度强调保证政府工作的连续性，“政务官”和“事务官”严格分途，规定文官在政治上“保持中立”。3、从公务员与政府和人民的关系来看，我国的公务员是人民群众的公仆。而西方国家的公务员，相对于人民来说是政府官员，相对于政府来说是雇员，他们是一特殊的利益阶层。4、从公务员队伍系统的特征来看，我国公务员队伍不是一个封闭的系统，政府机关工作人员与党的机关工作人员及企事业单位的人员之间，可以通过一定的程序相互交流。而西方公务员队伍是一个相对封闭的系统，其他行业的人难以进入。四、国家公务员制度的基本内容（一）国家公务员的义务

1、遵守宪法、法律和法规。2、依照国家法律、法规和政策执行公务。3、密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。4、维护国家的安全、荣誉和利益。5、忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令。6、保守国家秘密和工作秘密。7、公正廉洁，克己奉公。8、宪法和法律规定的其他义务。（二）国家公务员的权利1、非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞职或者行政处分。2、获得履行职责所应有的权力。3、获得劳动报酬和享受保险、福利待遇。4、参加政治理论和业务知识的培训。5、对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。6、提出申诉和控告。7、依照《国家公务员暂行条例》的规定辞职。8、宪法和法律规定的其他权利。（三）职位分类所谓职位分类，是指运用科学的方法，把众多复杂的行政机关的工作岗位，根据其性质差异、责任轻重、繁简难易及所需资格条件等，划分为若干规范的种类，对每一职位给予准确的定义和说明，制成职位说明书，以此作为对公务员进行管理依据的一整套做法。进行职位分类要坚持两个原则：第一，以事为中心；第二，要使职位数量达到最低限。

职位：指组织中具有一定职权和责任、需要一定资格条件的人员担任的工作岗位。

职系：指工作性质相同而责任轻重和难易程度不同的职位系列。一般说来，一种专门职业就是一个职系。

职级：指同一职系内工作难易程度、责任大小和所需资格条件相近的职位群体。

职等：指工作性质不同但工作繁简难易程度、责任大小以及所需资格条件相近的职级群体。职类：指将几个工作性质相近的职系归并为一个类别。试分析南京市地税局能级管理改革对完善公务员制度的启示南京市地方税务局成立于1994年9月，主要承担南京市范围内13个地方税种和12项基金(费)的征管任务。目前，全局下辖1个征收局、2个稽查局、10个管理分局，以及江宁、浦口、六合地方税务局和2个县地税局，市局机关内设11个处室、3个事业单位。全系统共有干部职工1510人，平均年龄35.7岁，其中党员943人，占62％，团员188人，占12％，大专以上学历人员占94％，是一支年轻而富有朝气的干部队伍。成立以来，年年超额完成税收计划。2002年组织各项税收收入达118．3亿元，地税收入占全市地方财政收人的56.5％，占全省地税收人的1／5。南京市地税局以竞争上岗为主要内容的干部人事制度改革在组织创业初期发挥了积极作用，但随着改革的不断深化，干部管理工作又遇到了新的矛盾和问题：一是竞争上岗成功的毕竟是少数，那么如何有效地激励大多数?二是通过竞争上岗走上领导和管理岗位的公务员，不可能永远“人岗相适”，那么如何通过动态管理实现干部的“能上能下”?三是领导与管理岗位在任何组织中毕竟是稀缺的，那么如何解决岗位资源不足与个人发展空间无限之间的矛盾?四是如何打破机关的分配机制上的平均主义，建立起合理的酬劳分配制度?为了解决遇到的新难题，南京地税局经过深入地调查研究，提出了“能本

管理”的设想。其基本理念和指导思想是，要调动绝大多数公务员的积极性，

须在管理制度中贯彻“以人为本”的思想，即“人本管理”。但是不能简单地

理解“以人为本”，否则又会形成“改头换面”的平均主义。“以人为本”的

核心是“以能力为本”，因此，“人本管理”的实践是“能本管理”。能本管

理源于人本管理，又高于人本管理，它是以人的能力作为管理对象和管理核心，提倡能力本位，建立起以能力为核心的价值观。这里的“能”，是指有益于人

的积极进取，有益于组织整体发展的能力，也就是说，德为前提，能为本位。

整个能本管理以人的能力为核心，通过最大限度地发挥人的能力，实现能力价

值的最大化，从而实现组织发展的目标。到1998年底，南京市地税局依据“能本管理”的价值观，提出了能级管理设想，并一直按照这一思路不断推进干部

人事制度改革，至2003年大体经历了四个阶段。调研论证阶段。1998年底提出实行能级制的工作设想。1999年上半年，先后赴北京、青岛和岳阳等地，调研这3市地税局实行人员等级管理的情况。1999年6月，形成了实行能级制的试点实施方案。改革试点阶段。1999年7月，从城区和郊区分别选择建邺分局和雨花台分局试点。经过制定方案、宣传发动、个人申报、复习迎考、考试考核、确定

能级、总结讲评等7个步骤，到9月底两个试点单位完成了能级管理改革试点。分步推进阶段。2000年3月至6月，完成了全系统1280名科级以下干部的能级评定，2001年5月又对系统94名处(县局)级干部全面实行能级管理。随着改革的分步推进，能级管理改革引起了税务同行、组织人事部门、新闻媒体和社会各界的关注。国家税务总局《税务简报》2000年第180期以《南京市地税局积极探索干部人事能级管理》为题对能级管理改革予以专题介绍，国家税务总局人事司于2000年10月专题听取汇报。纵深突破阶段。2001年3月起，在鼓楼、栖霞、建邺和雨花台分局推行按能上岗试点，随后推广到各分局、县局。在形成能级管理闭合体系的基础上，针对实践中反映出的各类具体问题，对能级管理制度进行整合。为了解决能

级评定4年一个周期对年轻干部成长的不利影响，以自愿申报、逐级晋升、只升不降为原则，组织了轮中能级申报评定工作，进一步消化了改革中的各种

矛盾，使能级管理在整合中继续向纵深推进。结合案例谈谈完善人事任用制度的意义和途径因在短短两个月时间内突击调整干部420人、提拔干部207人而“闻名”全国、惊动中央的“官帽批发商”—原山西省长治市委常委王虎林在山西省阳泉市中级人民法院接受庭审，与他一起受审的还有他的妻子—原长治县人民法院助理审判员张玉梅。王虎林是2000年1月8日因涉嫌签订、履行合同失职被骗罪被山西省人民检察院决定逮捕的。之后，在省委省政府的关注下，山西省公安厅、山西省安全厅等有关部门联合成立追捕小组紧急抓捕王虎林。1月19日，潜逃成都两个月之久的王虎林及其妻张玉梅落人法网。1月20日，王虎林被执行逮捕。经过长达11个月的认真审理，2000年12月12日，阳泉市人民检察院以玩忽职守罪、巨额财产来源不明罪、受贿罪对王虎林及其妻子张玉梅提起公诉。（资料来源：《惊动中央的“官帽批发商”》，《三晋都市报》2001.01.09)位于闽北山区的政和县长期以来是福建省最贫困的县之一。去年10月，这里爆出买官卖官大案，原县委书记丁仰宁收受贿赂、大肆卖官非法所得100多万元，同案涉及大小干部200多人。贪官丁仰宁曾有这样的心灵独白：“当官不发财，请我都不来；当官不收钱，退休没本钱。”1997年春节，他收了别人来拜年时送的10万元，1998年春节收了约20万元。1998年6月，政和县遭受百年不遇的特大洪灾，临近春节时，许多灾民还没有得到很好的安置，丁仰宁回南平过年时却带回一个鼓