教育政策学第三章

第三章教育政策问题的认定

无论对教育政策是进行研究还是分析，都要找到一个起点。换句话说，所有教育政策出台都具有其目的性，就是说教育政策是为了满足人们在教育领域内的某种需要而出台的。这个需要就是我们在研究教育政策的时候需要找到的源头。

只有我们知道了这个政策是为了什么，我们才能清楚政策该如何制定，我们才能进行接下来的针对政策问题的解决方案的设计、挑选和执行。发现问题设计方案政策选择政策出台政策合法化政策执行政策监督政策反馈政策修订政策评估政策终结政策决策阶段政策执行阶段政策结束阶段前政策阶段后政策阶段临界值U型沟

研究政策学，可能更多的要涉及到理想与现实的问题，每个人都渴望理想，都害怕现实，为什么害怕？很多人总是在不断的憧憬着未来。学会新的思考方式。学会新的视野。一、教育政策问题（一）教育政策问题的含义什么叫“问题”？问题一定是坏的么？要求回答或解释的题目；需要研究讨论并加以解决的矛盾、疑难关键；重要之点事故或麻烦一、教育政策问题（一）教育政策问题的含义

我们这里说的问题：问题指为人所察觉到的机体内部或机体与外部环境之间的不协调状态。

因为它是不协调的状态，就会很别扭，为维持机体的发展及其功能的正常发挥而有必要消解这一不协调状态。简单说，就是我们要解决问题。一、教育政策问题（一）教育政策问题的含义 从内部来看，教育内部各种因素错综复杂，交响呼应，各种因素之间的关系你争我夺。我们知道，教育资源是有限的，而对于教育资源的需求是无限的，因此，就会引发冲突，这种冲突的根源是利益分配的公平与否。 从外部看，教育作为一种社会活动与其他社会活动之间也同样存在着利益的争夺。每年国家的财政收入的分配，文教体卫是一类，教育是文教体卫下的，蛋糕就这么大，你多别人就少，这就是现实。

教育问题就是指人们所察觉到的教育系统内部或教育与社会其他系统之间的不协调状态。

这一状态的存在影响了教育系统的正常运转与功能发挥，正是因为教育问题的存在影响了教育这一社会活动的正常运转，对与教育活动相关的各界的利益产生了冲击，原有的均衡的状态受到了冲击，为了回到平衡的状态，就必须对这个问题加以解决。

这么看来教育问题就很多了，但是并不是每一个教育问题都能进入政策的视野，只有某一教育问题所引发的这种系统失衡已经影响了教育功能的正常发挥，或者说这一教育问题的影响在某一利益群体中集中爆发，形成一种群体诉求，这个时候，教育问题就会进入政策决策者的视野。就需要政策决策者通过行政力进行干预，加以解决和消除。教育政策问题教育问题教育问题教育问题教育问题教育问题教育问题只有成为教育政策决策部门所考虑的问甄题别的时候，才能够成为

教育政策问题。从教育问题上升到教育政策问题需要一个过程，需要时间。美国社会问题研究者赫伯特，布鲁默曾把政策无奈提形成过程分为五个阶段：社会问题的出现社会问题取得合法性动员种种活动研讨该问题形成官方行动将官方计划付诸实施的执行

这个阶段的划分，清晰地表明了一般社会问题与政策问题的界限。下面我们以独立学院（二级学院）为例来说明这一问题。

一般认为，在20世纪90年代初期，在一些经济发达地区的高校，出现了公办民营的二级学院。有人认为1992年，郑州大学与国外资本联合举办了第一所二级学院。但语焉不详。1994年，上海大学成立了上海大学悉尼工商学院。1996年，四川师范大学电影电视学院成立，这是四川师范大学与四川影视艺术进修学校联合创办的。四川影视艺术进修学校是一个民办高校。1998年，郑州大学与西亚斯集团联合创办了郑州大学西亚斯国际学院，这是第一所得到上级教育行政部门批准的二级学院。2003年上半年，全国各类二级学院达到360所。

2003年4月23日，教育部制定出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发[2003]8号），独立学院正式建制的标志性文件。

2003年6月，教育部召开了“普通高校以新的机制和模式试办独立学院”工作会议。

2003年8月，教育部发布《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》

2004年9月，教育部办公厅发布《关于做好独立学院本科专业清理备案工作的通知》

《2003——2007年教育振兴行动计划》还提出：

“要鼓励社会力量与普通高等学校按民办机制合作举办独立学院”

独立学院政策的出台，生动地演绎了我国教育政策的制定过程。2005年3月，在独立学院改革和发展网络视频工作会议上，有关领导谈到了独立学院的发展过程。

第一，独立学院的前身，原来叫民办二级学院。1999年党中央、国务院做出了要进一步扩大高等教育规模的决策。

为落实这一决策，在当时高等教育资源普遍紧缺的情况下，有些地方和高校开始探索试办具有民办性质的二级学院。

这些二级学院并没有经过教育部审批，相当一部分是高校

自己试办的，有一些是经省级教育行政部门同意的。

第二，二级学院开始试办以后，社会上出现了一些不同的看法。当时根据有关领导的指示，教育部党组经过认真研究后认为，先不急着下结论，允许大家积极探索，同时注意跟踪调研。因此，自1999年到2002年，教育部领导对民办二级学院没有公开发表过意见。

第三，2002年下半年，教育部党组再次讨论后作出一个判断，认为经过近四年的实践，民办二级学院的办学模式已显示出相当多的优越之处，如果引导得好，很可能会成为较快较好地发展我国高等教育、特别是本科教育的一种新途径。

第四，2003年，教育部党组再次研究了独立学院的问题，决定在总结经验的基础上，对民办二级学院的办学标准、

办学行为及基本要求与条件加以规范，以利于更好地发展。（二）教育政策问题发生的背景1．政治背景

教育活动的两大基本规律是什么？教育政策的一个基本特性是为统治阶级服务的。

教育问题有千千万万，统治阶级精力有限，他只能去关注对他的统治造成威胁，或者说影响到稳定的问题。我们国家现在讲稳定，什么是影响现在稳定的事？老百姓最关心什么，什么就是政府最关心的。

教育领域也是如此，因为教育事业涉及到千家万户，所以是直接关系到国家稳定和统治稳定的事情。政治在很大程度上决定着这个社会中教育政策问题的内容或解决方式。（二）教育政策问题发生的背景

重点学校政策。就是面对文革结束后，我国教育事业受到冲击，人才培养出现了断层，影响了我国整体事业的发展，这就是当时最重要的现实问题。因此出台了重点学校政策。

再比如我国建国前和建国后的教育体制是完全不同的，建国后进行了旧学校的改造，选择了与我国政体相同的苏联的教育模式。

比如我国在建国后努力推行义务教育，并在21世纪最终实现了完全的免费义务教育。

20世纪90年代，开始大力发展高等教育，并一直在持续发展我国的高等教育规模，中国教育部部长周济十一日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示：二00八年全国各类高等教育在学人数达到两千九百万人，毛入学率达到百分之二十三点三。中国高等教育规模居世界首位，已经实现进入大众化发展阶段的历史跨越。

而且，教育发展程度要与经济发展水平相适应，印度就曾经在这上犯过错误，出现了问题。我国现在的高校扩招是否合适还有待历史的检验。关于现在的失业是否与扩招有必然联系也同样存在的不同的意见。3．文化、人口背景

文化就是人们思想观念的进步和变化，在客观上对教育方式、教育内容、教育手段提出的新要求，在此背景下，教育必须顺时而动。比如终身教育

理念的提出、社区教育理念的提出、全人教育理

念的提出。再比如，对于教师与学生关系的表述。都是教育政策问题出现的背景。

人口，教育是针对人的社会活动，人口的数量、层次在很大程度上也影响着教育活动。人口高峰等。（三）教育政策问题的构成要素及特征1．政策问题的构成要素（1）政策问题是被察觉的，被体认的。 正如我们对教育政策问题的定义，只有被察觉到的，纳入主管部门视野的才能被称之为教育政策问题。（2）牵涉到社会大多数人的利益形成合力。（3）利益、价值观、规范冲突问题反映了利益、价值观和规范的冲突。不协调。（三）教育政策问题的构成要素及特征（4）政策机构认为有必要加以解决■问题最关键的是必须进入政策机构的视野，才能上升到政策问题的地位，才能进入政策的程序。政府认为需要解决的问题或者说，政府的职能一般集中在以下几方面：第一，规范性问题，维护正常秩序的进行；■■第二，组织性政策，为改变某一现状而组织变革教育系统或教育系统与外部系统的关系，或者是组织教育系统正常运转；■第三，分配性政策，教育资源的分配，以满足需要。■一般的政策问题应基本符合以上几种职能的范围。（三）教育政策问题的构成要素及特征2．教育政策问题的特征不同学者的看法：社会性、历史性、不确定性、人为性相互依赖性、主观性、人为性、历史性、动态性（不确定性）我们的观点。第一，相互依赖性。问题是牵扯诸多问题的，问题不是孤立的。不能头痛医头。第二，历史性。也可以说是阶段性。第三，动态性。第四，主观性。二、教育政策问题的认定

教育政策问题的认定是指：政府决策机构对问题察觉并确定问题的性质、范围及其原因的过程。问题察觉问题界定问题陈述剥茧抽丝。层层剥离，看透核心和本质。（一）问题察觉

政策决策机构承担着教育现状的监视者的角色。包括关注公众对教育的舆论动向、阅读研究机构对教育原理及现状的探究结论、了解国际教育动向与本国教育的差异。在此基础上，做出存在某种威胁公共教育发展、损害公共利益的不协调现象的判断。这是一个感知的阶段。

教育政策机构必须从整体上，从大环境上对问题进行察觉。比如农民工问题带来了农民工子女就学的一些列问题。（二）问题界定

问题界定是教育政策问题认定过程的中心环节。主要包括界定问题框架与界定问题的具体内容。

问题刚刚出现的时候，政策机构对于问题虽然有一定的了解，但是这种了解仅限于是和否的基本判断。而对于问题还缺乏进一步的了解。

政策机构面临的是较为复杂的问题情境，需要从问题情境中分离出问题的基本范围与结构。（二）问题界定需要政策机构对一下几个问题做出判断： 第一，教育政策问题的社会背景发生了哪几方面的重大变化（背景）第二，社会变化与教育之间的矛盾主要体现在哪些范畴（性质） 第三，问题涉及哪些主要的利益群体和政府部门（影响范围）

构建问题框架的阶段，主要包括广泛搜集相关资料、与专家学者以及社会各界代表展开交流。这是因为，既成的资料是对以往教育状况的记载，较为确切；专家学者是对教育及其相关领域中的某些特殊问题有深刻见解的研究人员，他们往往能够简洁地指出问题所包含的主要矛盾，以抽象的形式提供问题框架的基础；社会各界代表是直接受到教育政策问题影响的人，虽然他们只是从利益团体的角度发表意见，但从他们身上却反映出教育政策问题的影响范围与特征。有很多方法，比如访谈法、问卷法、头脑风暴法。

这样政府决策机构才会对问题有一个较为清楚的认识，会为下一步的工作展开打下基础。或者说，会基本为问题定性，定下基调。

架构清晰了，才会对问题的内容进行分类整理，找出核心和引发问题的原因。

就像大学生就业难问题一样，我们都知道现在大学生就业难，难到什么程度？我国2009年有611万大学毕业生，就业率是68%，就是说确定就业的人是415.48万人，也就是还有近200万人没有找到工作。而且这68%的人也不是完全就业，统计数据还有待商量。

那么对于大学生就业问题就会有一个判断，会分析，要找出引发原因，才会有针对政策，到底是不是扩招引发的？还是别的原因？教育部会进行各样的数据分析和调研，会召开各类座谈会，来寻求根本原因。（三）问题陈述问题陈述是对问题进行总结、归纳与表述。

经过问题界定阶段，政策机构会得出相应的结论，但这些问题的结论由于组织上或技术上的缺陷还会存在不足。因此，比不可少的是要把各个结论与最初的问题情境加以对照，通过专家鉴定等方式对各个结论做一个检讨与完善，以期问题的结论更加客观公正。

经过检讨与完善，需要对问题的结论进行总结，这个时候各个结论对于决策者来说还比较分散，需要进行重新进行归纳、分理，使对问题的整体结论更为简洁、条理，防止出现无意义的结论。

经过归