公共行政学论

公共行政学高梁

gao317@行政管理、公共行政、公共管理的概念公共领域、公共性、公共物品的概念统治行政、管理行政、服务行政的历史演进公共行政的发展阶段行政体系的结构本章重点问题1.1行政管理、公共行政、公共管理¡1.1.1行政管理·行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。·一般认为，行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。1.1行政管理、公共行政、公共管理¡1.1.2公共行政·公共行政学中的“行政”概念。¡与立法、司法相对应的“行政”¡与政治相对应的“行政”¡与管理相对应的“行政”·公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动。公共行政中“公共”的内涵包含以下几个基本要素¡公共权力¡公共需要和公共利益¡公共资源¡公共服务与公共产品¡公共事务¡公共责任¡公平、公正、公开和公民参与¡公共监督公共行政具有五大基本要素¡公共行政的基础是公共行政权力¡公共行政的主体是公共行政组织¡公共行政的客体是社会公共事务¡公共行政的方式是依法行政¡公共行政的实质是公共行政组织对社会公共事务的组织和管理活动1.1行政管理、公共行政、公共管理¡1.1.3公共管理·公共管理是以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进与公平分配社会公共利益的管理活动。·公共管理与私人管理的区别¡公共管理与私人管理的使命不同；公共管理强调价值与责任；公共管理具有很强的政治性；公共管理行为必须依法做出；公共管理知识的广泛性。1.2公共领域、公共性、公共物品¡1.2.1公共领域·行政学和政治学中的公共领域，是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心展开的公共生活形态。·公共领域通过三种传播方式得以形成：¡亲身传播的方式、传统大众传媒、网络。·公共领域在现代社会的价值和作用主要体现为：公共领域提供了一个实现参与制民主的可行性模式。1.2公共领域、公共性、公共物品¡1.2.2公共性·作为公共行政学中的基本范畴，公共性主要是指公共部门、政府的属性。在一般情况下，它指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。1.2公共领域、公共性、公共物品¡1.2.3公共物品公共物品的严格定义是由保罗•萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年11月号上发表的《公共支出的纯理论》中所给出的。按照他的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。公共物品具有非排他性（non-exclusiveness）和非竞争性（non-rivalrousness）。对公共物品可以从不同的角度分类¡纯公共物品与准公共物品；公共产品和公共服务；全国性的公共物品和地方性的公共物品。1.3统治行政、管理行政、服务行政¡1.3.1统治行政·在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家实现其阶级的政治统治的手段。行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。当然，此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接由权力机构行使的。从而充分显示出了行政的政治统治性质。由此，可将这一时期的行政模式概括为统治行政模式。统治行政模式是政府一经产生就存在的一种较为低级的和原始的政府类型。1.3统治行政、管理行政、服务行政¡1.3.2管理行政·以管理为目的的行政称作为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称作为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。1.3统治行政、管理行政、服务行政¡1.3.3服务行政服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为目标的新型治理模式。服务行政的特征：¡服务导向而非控制导向¡公正导向而非效率导向¡公民本位而非政府本位¡开放式行政而非封闭式行政¡德治和法治的有机结1.4。西方公共行政学的产生与发展¡1.4.1，西方公共行政学产生的历史背景¡①前资本主义国家的管理状态¡原始社会是“有秩序的无政府状态”¡奴隶制、封建制时代，由于国家权力尚未分立，公共行政的权力没有成为一项相对独立的权力，它被包容在整个国家体系之中。1.4.1

，西方公共行政学产生的历史背景¡②资本主义国家体制的建立¡资产阶级在废除封建等级制度与宗教神权统治后，依据三权分立，相互制衡的原则，确立了资本主义国家体制，公共行政的权力第一次从整个国家的权力体系中分离出来，成为一项相对独立的管理社会事务的权力。1.4.1西方公共行政学产生的历史背景¡③资本主义工业革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化。¡现代公共行政是一种专业化的管理，政府组织的结构是依据职能的分工来设计的，职能化和部门化的结构方式有效地行使了对社会的管理。政府公务员的背景和从事的工作也是专业化的。1.4.1西方公共行政学产生的历史背景¡④文官制度的确立¡源于英国：第二号枢密院令（１８７０年６月）志英国文官制度建立。世界上第一个文官制度正式诞生。¡1883年1月通过的《彭德尔顿法》确定了文官制度的一些基本原则，如通过选举和择优录用的方式来选拔官员、政务官的任期、功绩至上等。是美国文官制度的基本法。对公共行政学的产生起到了重要的促进作用。¡⑤“行政国家”的出现¡“行政国家”在以法制基础上行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡和工业经济、科学技术的发展，政府的行政管理职能日益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面的国际竞争日益加剧的状况，不断对政府的效率提出了更高的要求。1.4.1西方公共行政学产生的历史背景1.4.1西方公共行政学产生的历史背景¡⑥多门学科的形成与发展¡管理学、心理学、政治学、经济学、法学和财政学等学科的发展促进了对行政组织，行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为行政学从政治学中分离出来创造了理论条件。1.4.2西方公共行政学的演变¡㈠提出与创立：传统公共行政时期¡19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入城市化、工业化国家的行列，由此产生了一系列的社会和政治问题，使资本主义社会基本矛盾激化，行政学应运而生，这一时期是传统的公共行政学理论时期。¡1887年，威尔逊发表了《行政学之研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的学科—行政学。¡1900年，古德诺出版了《政治与行政》一书，对政治与行政二分法进行了认真的论证。他认为：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。㈠提出与创立：传统公共行政时期¡1922年，韦伯出版了《社会组织与经济组织》一书，提出了官僚制理论，是公共行政学的另一个思想基础¡1911年，泰勒的《科学管理原理》阐述了一整套科

学管理理论，实现了管理从经验到科学的巨大飞跃。¡1916年，法约尔的《工业管理和一般管理》，对管理的职能、要素和一般原则进行了系统的论述，对政府的行政管理具有重要的理论价值。㈠提出与创立：传统公共行政时期¡1926年，美国公共行政学家怀特出版了《公共行政学研究引论》，标志着行政科学的最终形成。将组织原理、人事行政、财务行政、行政法规最为行政学的基本主题，形成了公共行政学的基本理论框架。¡1927年，威劳毕出版了《公共行政管理》一书，着重探讨财政与预算、物资管理等方面的问题。¡1930年，费富纳出版了《行政学》一书，运用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。¡以上三本书被称为“三足鼎立”的三大行政学教科书。㈠提出与创立：传统公共行政时期¡1937年，美国学者古立克和英国学者厄威克出版了《行政科学论文集》，被视为西方行政学发展到一个较高水平的标志¡传统的公共行政学理论以政治—行政二分法作为理论基础，以效率原则为最高标准，以正式的政府组织作为研究的主要领域，采用制度或法理的研究方法致力于公共行政的一般或普遍原则的探索，形成了较为完整的理论体系。㈡批评与转变：行为公共行政时期¡梅奥的行为科学理论，用“社会人”的概念取代了

“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入了管理学，其开创的人际关系以及对人的行为的研究在管理发展史上具有里程碑式的意义。¡美国著名心理学家马斯洛的需求层次理论，强调管

理者在管理过程中必须把人作为一种重要因素加以

考虑，对人的激励方法是否得当，直接影响工作效

率和组织效率。对传统的公共行政理论提出了挑战。㈡批评与转变：行为公共行政时期¡阿普尔比在其《大民主》一书中，对政治—行政二分法进行了批评，提出政治介入行政的作用在于防止专横地运用官僚权力。政治与行政不是分离的，因为官僚通过制定规章、解释法律和确定公民权利使立法具体化。官僚甚至帮助国会议员起草法律。阿普尔比的论证冲破了政治与行政之间的传统界限，基本上结束了政治—行政二分法的争论。¡赫伯特·西蒙在《行政行为：行政组织中决策程序的研究》中指出，大多数构成公共行政理论的命题和原则都具有格言的性质，存在严重缺陷。主张研究公共行政的行为问题，特别是对决策行为进行研究。在他看来，决策时行政的核心，管理即是决策，对公共行政学的决策理论产生了重要影响。㈡批评与转变：行为公共行政时期¡切斯特·巴纳德是第一个把组织看作是一个系统的理论家，认为组织是一个协作的系统，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系等三要素。主张把公共行政学看成是一个开放的系统，整体地考虑行政系统、行政环境和内部结构之间的关系。¡这一时期，总的趋势是用新的理论和方法对传统公共行政理论进行批评，但并没有全盘否定传统的管理理论，只是对新的问题进行了新的探讨。㈢应用于整合：新公共行政时期¡20世纪六、七十年代政策科学理论异军突起，“政策科学”的概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出来的。因此拉斯韦尔被称为“现代政策科学的奠基人”。政策科学作为一个独立学科的形成，则是以60年代末70年代初德洛尔的政策科学“三部曲”--《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学幻想》（1971）《政策科学进展》（1971）的出版为代表。¡政策科学家的研究不再遵守过去以学科为中心的研究传统，而是以社会发展为目标组织研究，以问题为中心将各专门知识整合起来，并力求在此基础上创新新的知识。政策科学对政策的理解强调的是选择能力。㈢应用于整合：新公共行政时期¡行政生态学是以生态学理论和方法研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。¡1936年，高斯发表《美国社会与公共行政》一文，指出了行政管理与行政环境之间的密切关系。¡1947年，高斯发表了《政府生态学》一书，再次强调外部环境对行政管理的作用，正式把生态学一词引入行政学研究领域。¡1961年，里格斯发表了《行政生态学》一书，运用

生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，由此奠定了行政生态学的基本思想。㈢应用于整合：新公共行政时期¡里格斯认为：人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过度社会、现代工业化社会，每一种社会形态都各有其独特的生态行政环境。他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念，提出了与着三种基本社会形态相适应的三种行政类型：融合型行政模式、棱柱型行政模式、衍射型行政模式，并对不同社会形态的行政结构、行政职能、行政行为和行政风范做了深刻、细致的分析。里格斯指出，一个国家的行政生态要素由经济结构、社会组织、沟通网络、符号系统、政治架构等五个基本要素构成。¡传统农业社会以特殊性、归属价值和功能扩散为主要特征。如同折射前的自然光是一道白光,它是七色光的复合体,其社会结构也是混沌的,没有细致的社会分工与之相适应。行政行为与立法、司法、经济等社会行为混为一体,更谈不上专业化的行政机构,因而行政效率极其低下。里格斯把这种类型的行政称为“溶合型行政”。¡现代工业社会是一种以普遍性、成就和功能专一为主要特征的社会。如同白光经过三棱柱的折射后,衍射为七色光,现代工业社会有着明确细致的社会分工,故政府职能有着分工极细的行政机构,执行着各自不同的行政职能,各司其职,讲究的是行政的效率和科学性。里格斯称之为“衍射型行政”。¡¡过渡社会,由于其过渡性,故其既保留了传统社会的一些特征,又具有现代工业社会的因素,新旧并存。与过渡社会相适应的行政模式是“棱柱型行政”,里格斯重点讨论了此种模式的三个独特特征。¡一是异质性,即在发展中国家的同一个社会中同时存在着不同的行政制度、行政行为和行政风范,既有农业社会的,也有工业社会的,从而出现极不调和的现象。¡二是重叠性,即行政机构和行政行为的重跌现象。过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素的影响,进而造成了公共行政的重叠性特点。具体地说是指,行政机构并不一定产生其应有的功能,行政行为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定。¡三是形式主义,即“应然”与“实然”不相符,理论与实践相脱节。在过渡社会中,国家虽然有着完整的法律制度,但实际上起不到约束和规范作用,形同虚设,传统的东西在实际上仍具有巨大的影响力。㈢应用于整合：新公共行政时期¡弗里德里克森的新公共行政学强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标与理论基础，主张政治与行政的关联性，重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究，拓展行政学的研究范围，采用新的研究方法等。㈣改革与创新：新公共管理时期¡新公共管理理论¡特征：权力转移，提高柔性；确保绩效、控制和说明义务；发展竞争和选择；提供响应式服务；提升人力资源管理；优化信息管理；提高管制质量；加强中央政府的调节而非干预职能。¡具体说来，新公共管理运动的特点是：重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”，享受政府服务的顾客，政府服务应以顾客为导向，应增加对社会公众需要的响应力。㈣改革与创新：新公共管理时期¡更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此重视赋予一线经理和管理人员职、权、责，以适应变动了的外部环境和公众不断变化的需求；¡主张放松严格的行政规制，实现严明的绩效目标控

制，确定组织、个人的具体目标，并进行绩效评估，由此产生所谓的经济、效率、效果等三大变量¡强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，政府业务合同出租，竞争性招标等；㈣改革与创新：新公共管理时期¡强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是部分高级文官应实行政治任命，让他们从那与政策制定的过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性；¡主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；¡重视人力资源管理，提高人员在录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如短期合同制、绩效工资等。严格地说来，新公共管理并没有一个系统的理论体系，只是一些混乱的思想灵感的总和，是主要来自公共选择理论和新制度

经济学中的一些关于行政改革的灵感，主要体现在一些行政改革方案和对策性研究报告之中，还没有形成系统的理论。㈣改革与创新：新公共管理时期¡治理和善治理论¡治理的内涵¡“一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”¡----罗森瑙《没有政府统治的治理》㈣改革与创新：新公共管理时期¡治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和.它是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程.它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排.它有四个特征:治理是一个过程;治理的基础不是控制,而是协调;治理及涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动.¡----全球治理委员会㈣改革与创新：新公共管理时期¡治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。¡----格里·斯托克㈣改革与创新：新公共管理时期¡治理理论一个基本的前提是，国家的作用和能力是有限的，它强调公共行政主题的多元化，除了政府以外，其他社会力量包括社团组织、企业，都可以承担公共行政职能；强调多中心治理和管理方式与手段的多样化，要求管理对象的参与，以形成上下互动的管理过程，提倡平等协商与合作，反对单纯依靠行政命令或市场机制进行调节，主张国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系，在公共行政的很多方面，就不再单纯由政府来完成，而可以通过政府、市场、社会的多方合作的“治理”方式来进行管理。㈣改革与创新：新公共管理时期¡善治¡善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程，它有六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性。㈣改革与创新：新公共管理时期¡新公共服务理论：由罗伯特·登哈特夫妇在2000年发表的《新公共服务：服务而非掌舵》一文中提出。它以民主公民权理论、社区和市民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政理论为重要理论来源，以公民权利、社会资本和公共对话三个维度树立了检验公共行政发展的标尺，构建政府与市民平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理模式。㈣改革与创新：新公共管理时期¡登哈特提出的新公共服务理论的七条原则¡

①服务而非掌舵 ②追求公共利益¡③战略的思考、民主的行动¡④服务于公民而非顾客¡⑤责任并不是单一的¡⑥重视人而不只是生产率¡⑦超越企业家身份，重视公民身份¡新公共服务的最大努力在于颠覆新公共管理的优先价值。“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值的关注应该更为重要。效