财政支持县域经济发展的对策研究

财政支持县域经济发展的对策研究

一、财政支持县域经济结构调整的主要内容区域经济是指在该地区内由各种经济成分有机地组成的区域经济。这是一个开放的区域经济。县域经济发展中经济结构的调整主要表现为:产业结构中第二产业和第三产业的比重逐渐上升、第一产业的比重逐渐下降的过程,同时就业结构也因农业劳动力下降、非农产业的劳动力就业比重上升而发生显著变化,财政支持县域经济结构调整主要包括两个方面的内容:财政支持的影响力、财政支持的能力及效果。(一)西藏县域经济结构调整的特征西藏自治区由于特殊的地理位置和历史因素,市级单位仅有拉萨市和日喀则市两个,而县域单位有71个之多,西藏的县域人口超过90%,经济发展主要是以县为单位进行辐射,由县域经济来带动全区的发展。2002年西藏自治区各县实现国内生产总值(GDP)共计92.68亿元,按可比价格计算,比上年增长18.12%。其中,第一产业增加值37.40亿元,增长8.5%;第二产业增加值12.90亿元,增长22%;第三产业增加值36.97亿元,增长25.84%。人均GDP达3979元。相比1998年第一产业的比重下降了9.84%,说明第一产业有逐步下降的趋势。第二产业的比重虽然逐年提高,但增幅不大。2002年末全区县域单位就业人员16.01万人,比上年末减少2.46万人。目前全区县域经济结构调整呈现以下几个特征:1.县域经济结构调整速度迟缓,农业所占比重偏大。现阶段西藏县域经济绝大部分还是靠农业来带动经济发展,县域经济中非农产业的发展速度比市区非农业的发展速度低很多。非农产业的滞后发展严重影响了县域经济的结构优化。从表一的数据中,不难看出产业结构中第二产业和第三产业的比重逐渐上升(特别是第三产业)、第一产业的比重逐渐下降,调整幅度较大。但同时也应看到第三产业的增幅较大是基于其起步较晚,计算基数低的原因。分析了就业人口的产业比例后,仍可得出西藏县域经济产业结构的优化调整速度缓慢的结论。2.县域劳动力投入非农比例偏低。2002年全区劳动力就业结构第一产业为68.8%,第二产业6.2%,第三产业25%。由于全区有90%以上的县域人口,因此这个比例能基本上代表县域劳动力的就业结构。从表一的资料可以发现,在近25年内,第一产业的劳动力在逐年缓慢下降,下降幅度不大;第三产业的劳动力在逐年缓慢上升,上升幅度也不大。说明就业结构在不断地调整优化,但其速度还不能达到经济发展的需要。就业结构的调整不能适应产业结构的调整,大批农业劳动力还没有从第一产业中剥离。这势必会影响产业结构调整的步伐。3.县城中涉足第三产业的经济实体以个体、私营企业为主,其发展还处于“散兵游勇”阶段。这种自我服务规模小、组织化程度低、不能形成社会化的经济单位、不能建立起网络化的服务系统,它所带来的必然后果就是第三产业的短期行为和低效率。4.城乡分割的二元结构矛盾突出,生产要素难以大范围自由流动。千年遗传下来的刀耕火种的原始作业方式在全区农村随处可见。户籍制度限制了农村中剩余劳动向城市转移。作为县域经济发展过程中缩小“二元结构”差异的重点产业———乡镇企业,也存在诸多问题:如技术落后、结构单一、缺乏规模效益等。这种典型的二元经济结构的存在,严重影响农业生产的发展和农村经济的升级,进一步阻碍了县域经济的结构调整。(二)保持财政支持的能力1.财政支持产业发展的影响力。由表二的统计资料测算,西藏第一产业的财政投入产出比处于一个非常低的水平。如2002年,对第一产业投入1单位的财政支出只能带来0.059单位的净产出,这意味着对第一产业增加过多的财政投入不能够带来较高的边际收益。第二产业的产出比呈上升态势,到2002年已经达到了1.77,说明将资本投入到第二产业将会得到较高的边际收益。第三产业的投入产出比则保持一个稳定状态,因此对第三产业的财政支出占总支出的比重也相对稳定。2.财政支持能力。考虑西藏县域财政支持的能力主要是看地方税收。2002年全区县级地方财政预算内收入为1.84亿元,较上年略有下降。其中还有15个县几乎没有预算内收入,而同期的财政支出却达到了19.21亿元,很显然西藏的县域财政能力远远没有达到自给自足,增长趋势不明,更多的需依靠外来力量来保证基本生产和生活。二、暴露出的问题通过以上的数据分析,可以看出财政手段在西藏县域经济发展中的作用是不可忽视的,但暴露出的问题也是发人深思的。但这不能全部归结於地域差异与文化背景因素,还应考虑到财政体制的运行、地方政府行为和财源建设问题的影响。(一)省以下体制改革中的财政重构1994年的财政体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围,着眼点是增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、利。当时还做不到配套确定省以下政府之间财力的分配框架,原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革,在动态中解决此问题。但省以下体制改革至今并未取得明显进展,财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧县级政府的财政困难。省以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是县乡两级政府履行事权所需的财力,同其可支配财力之间存在着严重的不对称,这已成为现实的突出矛盾。在这种背景条件下,亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下,使县、乡政权的事权、财权在合理化、法制化框架下协调,职能与财力对称。这是分税分级财政体制下的精神实质所在,一旦不能落实,就成为县、乡财政困难的重要原因。(二)西藏县级政府经济发展的现状1.县域经济中的国有企业,数量少,规模偏小,技术含量低,人才缺乏,管理水平较低。其特点有:大都属于委、办、局下属单位,投资主体为地方政府或主管部门,产权关系不明晰;大多属于计划体制的产物,与市场联系不紧,受制于主管局,有较强的依赖性,与主管局利益一致,并受到主管局的保护,难以产生较好的经济效益,税收贡献不大;带有一定的行业垄断性质,同时具有某些行业的职能;在分配方面仍存在“大锅饭”和“铁饭碗”,利益驱动力不强,风险意识不高。2.县级政府在市场经济中的作为使得市场机制不起作用。由于从自然经济转向商品经济的时间不长,国家对西藏的计划指导性政策一直都占主导地位,使得经济活动的等价交换原则不能得以贯彻。另一方面市场体系本身发育不完全,不仅不能使市场机制在资源配置上起基础性作用,而且政府的参与还会产生垄断和损害消费者利益等行为。忽视了参与竞争者的条件的不平等和结果的不平衡,则必然发生经济上的分化和收入上的不公平。3.县级政府、事业单位机构臃肿,工作人员数量庞大。2002年底,西藏县域单位从业人员16万人,占全区人口的7%,意味着每100人中就有7人需靠财政负担其工资,这一部分的财政压力较大。其形成原因有以下几点:(1)县级政府实际支配的收入量的增量。尽管县级政府以税收收入在县级政府实际支配的收入量中的比重逐渐减少,但县级政府实际支配的收入量并没有因此而减少,仍在继续增加,非税收入已成为县级政府的重要收入,在许多县都已超过税收收入,成为县级政府最重要的收入来源。(2)职业利益的诱导。政府权利派生出的非工资和非货币利益,以及市场经济条件下权钱交易的可能性是县级政府持续膨胀和难以压缩的重要原因。政府工作人员的职业利益除了法定的工资和正常奖金外,还存在非工资和非货币化利益,包括住房、医疗、交通、通讯方面的优势地位,优先占有社会经济信息,较容易构筑良好的社会人际关系。(三)西藏组织在农业、科技投入中存在的问题1.财源基础不稳固,征收难度大。西藏缺乏县域支柱产业已是不争的事实,截至2002年底,西藏县域规模以上工业企业数仅35个,实现产值3.9亿元。经济增长乏力,再加上受资金因素制约,新上生产性项目少,使得经济发展难有后发之力,严重影响税收收入。另一方面,虽然西藏的各县普遍都有丰富的矿产、建材、旅游、林牧及野生资源,但按现有的资金、技术、人才,难以使资源优势迅速转化为经济优势,内在的经济价值得不到实现,同样影响地区财政建设。2.财政支出缺口越来越大,支出结构日趋恶化,收入增长远远赶不上支出增长。据统计资料测算,近四年来,西藏的可用财力年平均增长17%,而财政支出增长37%。支出结构上,对农业投入严重不足。西藏农业生产条件恶劣,改善农业生产条件需要的投入大大高于国内其他地区,但由于财力不足,导致土壤改良、良种推广、水利设施建设等步履艰难。另外,科技教育投入严重不足。主要体现在基数小、绝对额小,虽然科教文化支出占总支出比重逐年提高,但由于基数小,其规模远远不能满足教育文化事业发展的需要。三、支持区域经济结构的金融措施(一)调结构—重构财源体系1.发展农业,巩固基础财源,稳定财政收入。目前,西藏的所有县级单位仍然是以农业经济为主,农业人口比重大,农业产值比重高,发展潜力大。但由于基础设施、科技含量、内部结构、单产水平等层次较低,农业发展的潜力远未发挥出来。因此,要多渠道增加对农业的投入,加强农业基础设施建设,不断改善生产条件,推进科教兴农,发展高产、优质、高效农业和节水农业,如观光农业、精品农业、绿色农业等。坚持以市场需求为导向,按效益优先的原则,不断调整农业产业结构,贯彻宜农则农、宜林则林、宜牧则牧的方针,综合发展农林牧副渔各业。在条件成熟时形成集团开发,规模经营。县级财政更需有计划有步骤地选择一批乡镇骨干项目给予重点扶持,发展乡镇企业,提高农副产品的商品率和增值率,推动传统的温饱型农业不断向现代化的效益型农业转变,逐步提高农业基础财源对财政的贡献率。2.发挥比较优势,发展特色财源,扩大财政收入。西藏地域广阔,自然资源十分丰富。各县应根据自身的特色优势,确定财源建设的主攻方向和工作重点,充分行使国家赋予的财政自主权,挖掘内在潜力,把有特色的资源优势、特色优势转化为经济优势,形成现实的生产力,增加财政收入。拉萨市的堆龙县就是一个很好的例子。它利用与拉萨的近郊关系,发展旅游业、生态农业、运输业和各种轻工业,使得其近几年的人均收入翻了几番。3.拓宽聚财领域,培养新型财源,壮大财政收入。第三产业一般投资少、见效快,在社会经济发展中的作用也日益突出。发展第三产业,不仅有利于缓解资金、资源供求矛盾和就业压力,优化产业结构,而且有利于提高整个经济效益,促进市场发育。因此各县级政府要增加财政收入,尽快培育出稳固的自有财源,必须把发展第三产业作为自己财源建设的一大重点来抓,使其处于优先发展的地位。使之成为适应市场经济、有旺盛生命力、有稳定财源的税收大户,逐步改变目前单纯依靠国有企业获取收入的状况,真正转变到面向全社会去培植利税大户。(二)加大中央财政对西藏的转移支付力度民族地区转移支付制度的实施情况,不仅关系到地区各县的经济发展,还直接关系到民族地区财政运行质量,也直接关系到民族地区今后社会发展的规模和速度,近而关系到全国经济的协调发展和各族人民的共同富裕。因此要立足于民族地区的特殊性,从长远的目标和全局的立场出发,在体制、政策和财力等多方面更大力度的支持和照顾。1.增加对西藏自治区的政策性转移支付。对自治区政策性转移支付的主要目的是为民族地区的宗教信仰、风俗习惯和特有的语言、文字、教育、卫生、宣传等特殊支出提供资金保障,弥补其因特殊支出需求所引起的公共服务成本高、费用大而增加的财政支出。所以,中央财政在设计比较规范的转移支付制度及其具体实施方案时,应努力提高政策性转移支付比重,使政策性转移补助额占整个转移支付补助总额的比重逐年有所提高。