营改增试点扩围路径分析

营改增试点扩围路径分析

增值税的增加（以下简称“增加”）是自2009年增值税改革全面征收以来，货物运输税制度的又一重要改革，也是当前结构性减税政策的重要组成部分。到2012年10月为止,“营改增”已正式进行了大半年时间,有必要对改革进展情况进行回顾与评价,总结前期试点工作的成效和经验,及时梳理试点中出现的主要问题;在此基础上,科学把握下一阶段“营改增”改革的方向与路径。一、“营改增”试点处于启动阶段,支持作用尚未全面显现从目前“营改增”改革试点的进程来看,按照时间先后顺序,大致可以分为三个阶段:一是2012年以前的“营改增”改革准备与方案设计阶段;二是2012年1月至7月的上海“营改增”率先试点阶段;三是2012年8月以后的扩大“营改增”试点地区范围阶段。在上述三个阶段中,有一些具有里程碑意义的时点和举措,它们主要包括:在第一阶段,党的十七届五中全会于2010年10月首次提出要“扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收”,并将其纳入“十二五”规划之中,这为“营改增”指明了方向;2011年11月16日,财政部、国家税务总局印发了《营业税改征增值税试点方案》的通知,对试点范围、试点税率、试点纳税人类型、试点期间税收收入归属等有关事项做出了较为明确和详细的规定。在第二阶段,上海于2012年1月1日启动交通运输业和部分现代服务业(“1+6”行业)营业税改征增值税试点,这标志着我国“营改增”改革正式拉开了序幕;2012年2月2日,针对“营改增”试点一个月来出现的部分企业税负加重情况,上海市财政局、国税局、地税局下发了《关于实施营业税改征增值税试点过渡性财政扶持政策的通知》,对因为新老税制转换而导致税负增加的试点企业,按照“企业据实申请、财政分类扶持、资金及时预拨”的方式,实施过渡性财政扶持政策。2012年7月17日,财政部和国家税务总局就“营改增”试点补充出台了四条减税政策,对部分之前规定不明确的、部分在实际运作中出现税负加重的情况给予了安排。在第三阶段,2012年7月25日召开的国务院常务会议决定,自2012年8月1日起至年底,将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点范围,由上海分批扩大至北京、天津、江苏、浙江等10省市,2013年继续扩大试点地区,并选择部分行业在全国范围试点。其中,北京已先行于9月1日正式启动试点,之后,江苏和安徽也从10月1日起开始进行试点。上海自2012年1月1日率先开展“营改增”试点以来,各项改革措施有机衔接,试点工作平稳有序推进。截至6月末,纳入“营改增”试点范围的企业数量已经达到了13.9万户,其中9.1万户为小规模纳税人,占全部试点企业数的65.5%。自上海之后,北京也于9月1日开始启动“营改增“试点,有10.04万户企业经确认纳入试点范围,其中一般纳税人2.55万户,小规模纳税人7.49万户。综合财税部门提供的统计数据及有关调研结果看,上海、北京两地的“营改增”试点已经取得了较好的阶段性成效,许多试点行业与企业对“营改增”给予了肯定与好评。由于北京试点时间相对较短,因此下面主要对上海试点情况进行评析:首先,“营改增”带来的减税效果比较明显。在上半年,与营业税税制相比,上海参加试点的企业以及原增值税一般纳税人整体减轻税收负担约44.5亿元。大多数试点企业的税负均出现不同程度的降低,其中,参加试点的小规模纳税人的减税成效尤其明显。9.1万户小规模纳税人从原来按5%税率缴纳营业税调整为按3%税率缴纳增值税,税负降幅约40%,成为“营改增”试点的最大受益者。其次,“营改增”拓展了试点行业和企业的市场空间。对交通运输业和部分现代服务业改征增值税,拓宽了加工制造业产业链上增值税一般纳税人的进项税抵扣范围。目前,试点企业来自本地和外省市的订单已经开始增加,表明改革试点相应扩大了交通运输业和现代服务业的市场需求。再次,“营改增”促进了企业分工细化和技术进步。试点之前,许多制造业企业基于外购服务的营业税重复负担问题,不愿意将生产性服务环节从本企业分离。试点之后,由于外购服务负担的增值税可以抵扣,一些制造业企业向外分离生产性服务的意愿愈来愈强,促进了服务外包发展。上海实行“营改增”试点半年内,就已经有上海电气、上海汽车、上海华谊等25家大型制造业企业集团和部分现代服务业企业集团实施了主辅分离。最后,“营改增”还加快了服务业资源要素的区域聚集。“营改增”政策实施后,试点地区的税收环境得到了较明显的改善,国际性跨国公司落户京沪两地的意愿明显增强,各类投资和生产要素向现代服务业加速聚集的态势初步显现。2012年上半年,上海新设立跨国公司地区总部27家、投资性公司13家、研发中心14家。这无疑有助于进一步提升上海作为国际化大都市的全球资源配置能力。二、“改增”改革中的局部性问题京沪两地尤其是上海作为全国范围内率先进行“营改增”改革的地区,没有先例可以遵循,试点实际上也是一个逐步探索的过程,因此在改革实践中不可避免地出现了一些局部性的问题与矛盾。1.关于营改增期企业的调查一个具有共识性的观点是:“营改增”有助于消除服务业因征收营业税、不能抵扣进项税而导致的重复征税(汪德华、杨之刚,2009;施文泼、贾康,2010;夏杰长、管永昊,2012)。从这一角度看,试点企业在“营改增”后的税负应当是减轻的。不过,在“营改增”试点过程中,却出现了部分试点企业税负“不减反增”现象。上海市发展改革研究院课题组发布的《2012年一季度上海服务业重点监测企业问卷调查报告》指出,35.7%的企业反映“营改增”后税负有所增加;国家统计局上海调查总队对91家试点企业的抽样调查结果也显示,逾4成交通运输企业一般纳税人税负增加。那么,部分试点企业税负“不减反增”的原因究竟何在呢?联系实际情况看,部分试点企业税负增加的主要成因有四点:(1)企业所在行业适用的增值税税率偏高,税率提高过多带来了较明显的增税效应。根据目前“营改增”试点政策安排,一般纳税人企业所适用的增值税税率,租赁业为17%,交通运输业为11%,物流仓储业、咨询业为6%。与“营改增”前这些行业适用的营业税税率相比,物流仓储业、咨询业上升了1%,交通运输业上升了8%,而租赁业更是上升了12%。(2)企业成本构成中,外购产品与服务所占比重较低。企业成本可分为外购产品与服务成本以及内部人工成本两类,而只有外购产品与服务能得到进项抵扣。因此,内部人工费用占比相对较大的企业,进项抵扣规模就会偏小,税负就可能增加。咨询业是符合这种情况的比较典型的行业。(3)企业固定资产更新周期较长,在“营改增”前不久,一些企业已经完成固定资产更新,在短期内没有大规模购置固定资产的需求,因而也就没有大额的进项抵扣,从而出现税负加重现象。这种情况在交通运输业比较突出。(4)企业由于各种原因,外购产品与服务时无法获得增值税抵扣发票,或在实际操作中获得发票有困难。2.税收优惠政策的出现,可能导致税收征收权的失衡,从改革全局角度而言,改革的效果很由于当前的“营改增”试点仅仅局限在少部分地区,迁入试点地区的企业可以减少实际税收支出,这一“制度性诱惑”使试点地区成为“税收洼地”(吴斌,2012),吸引周边地区服务业资源要素的流入和聚集。尽管这种“税收洼地”效应有助于上海等先行试点地区加快现代服务业发展、提升产业竞争优势,但从改革全局来看,却会产生如下几方面的负面影响:(1)造成试点地区和非试点地区的税收待遇不同,先行试点地区比后试点地区享受到更多利益,从而违背了税制的公平原则。(2)出于减轻税负考虑,资金趋于往试点地区流动,使非试点地区部分资金外流,在一定程度上影响其产业发展。(3)部分企业为了享受税改好处,仅仅变更了注册地,而实际经营地仍在原处,由于税收在注册地缴纳,这就导致未试点地区的税收流失,税收与税源相背离。(4)局部地区试点引发的跨区域资源流动,其动因主要是税收优惠而非更高的市场报酬率,这无疑会扭曲地区间资源配置机制,这种由于税收洼地导致的资源无序流动和地区竞争,是不利于市场经济发展的。(5)由于试点地区和非试点地区的税制差异,有可能诱发虚开发票、代开发票、买发票等利用增值税发票套利的违法行为,扰乱增值税征管秩序。3.税务核算不规范(1)上海试点政策发布与实施的时间间隔较短,企业准备不足,影响到政策执行及企业经营。从2011年11月16日发布试点政策到2012年1月1日上海正式启动改革试点,时间间隔只有1个半月。在起步阶段,不少试点企业对政策的理解不透彻,在财务账目调整、税控系统安装、人员培训等方面的准备工作尚未完全到位,对增值税纳税申报流程也不熟悉,从而给试点工作的顺利推进带来了一些负面效应。此外,一些企业未及时评估税改对企业财务带来的影响,在调整定价和业务模式方面显得比较被动。(2)部分试点企业在取得和开具增值税专用发票时出现问题,影响到增值税的正常抵扣流程。出现这种情况的成因比较复杂,主要包括:公路运输管理费、过路过桥费等未纳入试点,不能取得增值税抵扣发票;在加油站和修理厂取得增值税发票受限制或程序过于复杂;一些试点小企业(一般纳税人)财务会计核算不健全,不能向税务机关准确提供增值税销项税额、进项税额、应纳税额数据及其他有关增值税税务资料;防伪税控系统未及时安装或使用操作不当,使抄报税失败;等等。三、“企业改革”试点的准备和对策1.按行业全国推广为主、多种方式扩展试点范围我国“营改增”的起点是上海“1+6”行业试点,而其终点是实现增值税在全国范围内对各行业的广泛覆盖。将起点和终点相对照,“营改增”改革试点有两个基本方向:一是行业扩围———将更多目前征收营业税的行业纳入增值税征收范围;二是地区扩围———在更多地区实施“营改增”改革。到目前为止,推广“营改增”主要走的是部分行业按地区推广的道路,即把上海试点扩大到北京、江苏等10省市,而试点行业基本保持“1+6”模式不变。尽管这一路径符合改革大方向,但也存在较大弊端,其中最突出的就是“税收洼地”效应和跨地区增值税抵扣链条中断。由于地区推广不是一步到位,各地区纳入改革试点有先后顺序,因此在全国扩围完成前的较长一段时间,“营改增”试点在一定程度上具有区域性税收优惠性质,对区域协调发展带来不利影响。此外,当试点地区企业从非试点地区购买服务时,其进项税款还是无法抵扣,跨地区购买服务依然存在增值税抵扣链条中断的问题。所以,相比部分行业按地区推广而言,按行业全国推广是更好的路径选择,既能避免“税收洼地”效应,也能保证一定行业范围内全国增值税抵扣链条的完整性。这也是国务院决定从2013年起选择部分行业在全国范围内进行试点的主要原因。“按行业全国推广”的基本思路就是先选择一些条件成熟的行业在全国范围内进行“营改增”,在实施成功后,再选择一批行业于全国范围内进行改革,最终实现全国范围内增值税对各行业的广泛覆盖。从目前情况来看,由于交通运输业以及研发和技术服务等6个现代服务业已经积累了先行试点的经验,因而这些行业率先在全国范围内推广“营改增”的概率最大。在此之后,邮电通信业、建筑业等处于再生产中间环节、产业关联度较高的行业也有望逐步纳入“营改增”全国推广范围。但对于金融业等个别行业,由于具有行业特殊性,同时受金融管制、税收征管水平、财政管理体制等方面的限制,实施增值税改革的难度很大(魏陆,2011),因此,其是否纳入、以何种方式纳入“营改增”,还需要慎重考虑。2.大力推进“营改增”为改革新业态,加快培育金融创新体系(1)以“营改增”为着力点促进税制优化。增值税与营业税合计占我国税收比重高达40%左右,在税收体系中的地位举足轻重。今后一段时期,应把“营改增”作为税制优化的主要着力点之一,以促进税负公平、维护税收中性、优化税收结构为目标推进“营改增”改革。一方面,要通过营业税改征增值税,从根本上消除流转税领域的重复征税现象,促进产业间税负公平;同时增强增值税抵扣链条完整性,真正体现出增值税中性特点,最大程度减少其对经济活动的扭曲作用。另一方面,要利用“营改增”带来的减税效应,逐步降低流转税在税收中所占比重,积极构建流转税与所得税为双主体的税收结构,这是我国中长期税制改革的基本方向。(2)以“营改增”为契机推动产业转型。首先,要紧紧抓住“营改增”消除服务业尤其是生产性服务业发展的税制瓶颈所带来的机遇,努力提高服务业占GDP比重,促进产业结构优化升级;在此基础上,增强服务业对经济增长的拉动作用,促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠三次产业协同带动转变。其次,要高度重视“营改增”对中小企业发展的积极意义,将“营改增”作为改善中小企业税收环境的一项重要改革措施,通过相对优惠的税率安排对中小企业给予扶持(如小规模纳税人企业按3%低税率征收),构建大中小企业协调发展的产业组织结构。最后,要牢牢把握“营改增”对促进产业专业化分工的作用,努力引导制造业企业实现主辅分离,鼓励服务业外包与专业化细分,推动服务业和制造业深度融合发展。3.“营改增”方案:改革前的增值税和征管职能,是税收征管权的2个(1)防止试点行业和企业税负增加。从短期来看,作为一种应急性措施,各试点地区需要及时制定、落实财政补贴政策,尽可能使参加试点的行业和企业税负不因税改原因而增加,这是保证改革平稳、顺利推进的必要条件。目前,上海、北京均已经出台了过渡性财政扶持办法,其它即将开展试点的地区也应未雨绸缪。同时,在具体操作中,要在严格审核把关的基础上简化相关流程、规范专项资金管理、缩短资金到达企业帐户的时间。从长期来看,由于适用增值税税率偏高是交通运输业、有形动产租赁业等行业税负上升的主要原因,因此降低税率是解决问题的关键。根据对各行业税负平衡点的测算结果,基于服务业减税目标,可考虑将当前租赁业17%、交通运输业11%的试点税率分别下调至11%和6%(潘文轩,2012)。(2)调整增值税中央与地方分配比例。由于目前营业税属于地方税,而增值税属于中央地方共享税,在不调整央地税收划分的情况下,“营改增”必然减少地方财政收入,影响地方的财力与改革积极性。针对该问题,当前试点方案采取了将“营改增”后的增值税收入暂时归属试点地区的办法,但这毕