大气污染治理形势分析及政策建议

大气污染治理形势分析及政策建议

近年来，我国大部分雾雨气候引起了公众的关注，成为环境的中心问题。中国正处于城镇化工业化快速发展的阶段,大气污染的类型已发生了深刻变化。传统的二氧化硫(SO2)、悬浮物(TSP)/可吸入颗粒物(PM10)等污染问题仍没有解决,细颗粒物(PM2.5)、氮氧化物(NOx)、挥发性有机物(VOCs)、氨氮(NH3)等排放又显著上升,大气污染形势日益严峻。一、中国大气污染的管理(一)传统的土壤污染控制取得了积极进展，传统的城市土壤监察指标得到了改善1.国内废气含二氧化硫排放量对比2001~2011年,全国废气中二氧化硫排放总量呈先增后降的态势。其中“十五”期间,二氧化硫排放总量呈稳步上升态势,从2001年的1947.8万吨增加到2005年的2588.8万吨,未完成“十五”期间确定的减排目标。“十一五”期间,国家开始对二氧化硫排放实施总量控制,并全面推进火电脱硫工作(1)。全国废气中二氧化硫排放总量、工业废气中二氧化硫排放量和生活废气中二氧化硫排放量均呈逐年下降趋势。2010年全国二氧化硫排放量较2005年下降了14.3%,超额完成了“十一五”总量减排任务(2)。2011年,二氧化硫排放总量为2217.9万吨,比2010年下降2.21%(3)。2.除尘器排放量2001~2010年,工业粉尘稳步下降,从2001年的990.6万吨下降到2010年的448.7万吨。2001~2010年,烟尘排放量经历了先逐步上升,然后稳步下降的态势。其中,2001~2005年,烟尘排放量从2001年的1069.8万吨增加到2005年的1182.5万吨。随后逐年下降,从2006年的1088.8万吨降低到2010年的829.1万吨。3.环境把握的重点、难点及问题二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物是中国城市(现行的)常规监测项目(4)。数据显示,2005年以来,中国城市环境空气中SO2、NO2、PM10等主要大气污染物的年均浓度水平呈现持续下降趋势,部分城市存在年均浓度超标的现象,但全国年均浓度水平低于现行环境质量标准二级年均浓度限值。“十一五”期间中国煤烟型大气污染趋势初步得到遏制。二氧化硫浓度有所下降。数据显示,从2005年,全国重点城市二氧化硫浓度呈下降态势(见图3)。2011年,地级以上城市二氧化硫(SO2)年均浓度达标的城市占全部城市的96%(5)。二氧化氮浓度总体保持稳定。数据显示,2005年以来,二氧化氮指标基本保持稳定(见图4)。2011年,地级以上城市二氧化氮(NO2)年均浓度均达标(6)。可吸入颗粒物浓度有所下降。数据显示,从2000年以来,全国可吸入颗粒物浓度总体呈下降的态势(见图5)。2011年,地级以上城市可吸入颗粒物(PM10)年均浓度达标的城市占全部城市的90.8%(7)。按照现行国家的空气质量标准(8),2005年以来,全国城市空气质量基本稳定,并有很大的好转,达到一级标准和二级标准的城市数量逐年上升,劣三级标准城市比例迅速降低(见图6,可参看附表6)。但是,在现行的空气质量标准评价下,各地公布的城市空气质量“总体稳定”、“不断好转”的结论与公众感知存在较大的差距。现行的环境空气质量标准难以全面反映真实的空气质量。有关研究表明,中国PM10和SO2浓度约为欧美发达国家的4~6倍,NO2浓度也接近或高于发达国家,PM2.5浓度是全球最高的区域之一。在这种背景下,有关部门在2012年出台了新的环境空气质量标准。按照新的标准,全国2/3的城市空气质量将不达标。(二)随着新型复合大气污染阶段的开始，灰污染等污染问题日益突出1.中国城市群大气污染排放特征在过去三十年中,随着中国工业化城镇化的快速发展,主要污染源已由燃煤、工业转变为燃煤、工业、机动车、扬尘等。在主要大气污染物中,细颗粒物(PM2.5)、氮氧化物(NOx)、挥发性有机物(VOCs)、氨氮(NH3)等排放量显著上升。大气污染的范围也不断扩大(见表1)。可吸入颗粒物已经成为影响城市空气质量的首要污染物(9)。中国城市群大气污染正从煤烟型污染向机动车尾气型过渡,出现了煤烟型和机动车尾气型污染共存的大气复合污染。其特征是多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程藕合、多介质影响(10)。区域性大气灰霾、光化学烟雾和酸沉降成为新的大气污染形式。2.气象年之后病毒情况有研究表明,1950~1980年中国的霾日较少,1980年以后,霾日明显增加,2000年以后急剧增长,2010年霾年均日数(29.8天)几乎是1971年(6.7天)的4倍(11)。近年来,京津冀、长三角、珠三角等区域每年出现灰霾污染的天数达到100天以上,广州、南京、杭州、深圳、东莞等城市灰霾污染更为严重。3.机动车尾气排放量创光化学烟雾污染和高浓度臭氧污染频繁出现在北京地区、珠三角和长三角地区(12)。从1990年到2012年,中国机动车保有量从500万辆增加到1.9亿辆。数据显示(13),2011年,全国机动车排放污染物4607.9万吨,其中氮氧化物637.5万吨,颗粒物62.1万吨,碳氢化合物441.2万吨,一氧化碳3467.1万吨。机动车尾气已成为城市NOx、CO、VOCs的主要排放源。相关研究(14)预计在今后10年、20年由机动车造成的光化学烟雾污染频率将增加。4.区域内城市大气污染的同步性随着城市规模的不断扩张,区域内城市连片发展,城市间大气污染相互影响明显,相邻城市间污染传输影响极为突出。在京津冀、长三角和珠三角等区域,部分城市二氧化硫浓度受外来源的贡献率达30%~40%,氮氧化物为12%~20%,可吸入颗粒物为16%~26%。区域内城市大气污染变化过程呈现明显的同步性,重污染天气一般在一天内先后出现(15)。随着城市规模不断扩大和工业企业从主城区外迁,大气污染由城市向农村地区扩散的态势日益凸现。(三)主要污染物排放量预测相关研究表明,中国化石燃料消费的峰值在2030~2040年之间(16),电力、冶金、化工和建材等高耗能行业的峰值在2020~2030年之间(17),主要污染物排放的峰值(乐观估计)在2020年左右(18)。随着中国工业化的快速发展,在面临常规污染的同时,非常规污染物的问题日益显现。1.6年—氮氧化物排放呈增长态势。中国从2006年开始统计氮氧化物排放量,数据显示,全国氮氧化物排放总量从2006年的1523.8万吨持续增长到2011年的2404.3万吨(19)。一般认为,电力、建材(水泥)、交通行业是氮氧化物的主要排放源,考虑到这些行业仍处于快速发展阶段,以及现有的治理水平,预计氮氧化物的排放将持续增长。2.颗粒pm.5的排放量显著增加3.挥发性有机物排放源相关文献表明,工业过程、机动车尾气、化石燃料、建筑装修是挥发性有机物(VOCs)主要排放源。相关预测表明(22),至少到2020年,挥发性有机物(VOCs)排放呈增长的态势。4.中国大气污染治理工作面临的新目标和新任务相关文献表明,燃煤是全球重金属循环中最为重要的大气污染物排放源。根据相关预测表明(23),至少到2020年,中国大气重金属排放量呈增长的态势(见表2)。根据对主要大气污染物排放趋势的分析,在未来相当长的时期内,尚未得到控制的大气传统污染物和非常规污染物同时并存,治理难度会很大,处理成本会更高,治理工作也将更加错综复杂。现阶段中国环境质量仍处在整体恶化的阶段,环境质量好转的“拐点”远未到来。从大气污染治理的国际经验来看,欧美国家大致在1970~1990年控制了二氧化硫、氮氧化物等常规大气污染物,1990~2010年控制了PM10和PM2.5,等大气污染物排放。中国工程院、环境保护部的《中国环境宏观战略研究》(2011)提出了中国大气污染治理的目标,2050年大多数城市和重点区域基本实现世界卫生组织(WHO)环境空气质量浓度指导值(24)。“中国科学院可持续发展战略研究组”(2013)认为,中国城市空气质量真正好转,并达到欧美国家空气质量标准,还需要20年时间(25)。郝吉明(2013)也指出,目前大气污染物总量(水平)减少30%~50%,环境空气质量才能出现根本好转,如果按照每个五年规划减排10%的进度,要到2030年左右才能实现(26)。综上所述,通过大气污染治理,实现城市空气质量明显好转,将是一个长期和艰巨的过程,可能还需要二十年甚至更长的时间。二、中国大气污染管理存在突出问题(一)当前的减税政策忽视了对空气质量的管理，限制了对污染物的排放1.控制目标的选取目前的大气污染控制政策基本上是围绕污染物总量控制展开的。大气污染控制的管理目标设定为污染物减排量,而非基于大气环境质量的排放量控制。污染物排放量并不依据大气环境中污染物浓度的标准来推算和管理。2.燃煤电厂主要环境政策“十五”、“十一五”期间,大气污染控制重点主要是二氧化硫、烟尘、粉尘等一次污染物。以燃煤电力行业为例,主要环境政策的作用对象都是二氧化硫。而燃煤电厂同时也是氮氧化物、细颗粒物、汞和温室气体的主要排放来源,“十二五”期间国家开始逐步治理氮氧化物等其他大气污染物。在前一阶段大气污染治理中,忽视协同减排。(二)通过实施有关的排放指标评估体系，必须尽快改进空气环境标准1.环境把握标准中国于1982年颁布并实施首个环境空气质量标准《大气环境质量标准》(GB3095-82),历经3次修订,于1-996年出台《环境空气质量标准》(GB3095-1996)(27)沿用至今,这些标准在一定时期内发挥了积极和重要的作用。2012年新的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)颁布,新的空气质量标准增设了颗粒物(PM2.5)浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值,同时收紧了颗粒物(PM10)、二氧化氮(NO2)浓度限值,实现了与国际的“低轨”衔接。2.完整的排放标准体系1996年出台综合排放标准《大气污染物综合排放标准(GB16297-1996)》沿用至今,目前已逐步形成了较为完整的污染排放标准体系,包括综合与行业两类、国家与地方两级排放标准。但是,现有的空气质量评价体系仍然主要延续粉尘污染时期的大气环境评价思路,难以应对新型复合空气污染情况。3.我们正在加强对全球环境的基础研究从相关的研究文献(28)来看,对灰霾天气、细颗粒物、臭氧层保护等的研究仍显不足。(三)污染控制法律法规不完善，执法监督力度不够1.必须完善大气污染的监督管理和条例尽管中国大气污染防治法规建设取得了很大进展,相关的大气污染防治(包括颗粒物污染防治)法律法规不完备。2.环境监测机构不健全一方面,地方政府缺乏严格执行环境影响评价的约束和动力。另一方面,由于各地环境监测机构受到经费及条件的限制,不能开展对大气污染源的经常性监督监测,从而削弱了环保部门对污染源的日常监督管理。3.一些领域的管理组织还不完善(四)环境管理的区域模式不利于提高管理效率，应尽快采取一些减税措施1.各地在环境保护上的政策意愿和资金投入以及环境管理水平以及环境污染控制程度比较大气污染越来越明显地呈现区域特征,但是现行的环境管理制度难以突破属地管理模式。由于经济发展不均衡,各地在环境保护上的政治意愿和资金投入以及环境管理水平和环境污染控制程度也差异较大。尽管国家2010年出台《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,但是区域大气污染联防联控的有效机制尚未建立。2.关注续性的双重政策近年来,国家陆续出台了一系列“强有力的”大气污染治理的政策和措施,这些政策的可行性和持续性仍需进一步关注。比如,火电脱销是当前氮氧化物减排的重要政策。2011年环保部出台了新的《火电厂大气污染物排放标准》(29)。为落实这一标准,国家发改委2012年底出台了火电脱销电价政策(30)。但是,从目前的情况来看,电力企业普遍反映补贴价格偏低,难以执行。(五)环境相对湿度监测能力有待提高，环境空气信息披露有待改进1.城市空气自动监测系统亟待完善环境空气质量监测指标不全,大多数城市没有开展臭氧、细颗粒物等大气污染物的监测(31),数据质量控制薄弱,无法全面反映当前大气污染状况。挥发性有机物、扬尘等未纳入环境统计管理体系,底数不清。现有城市空气自动监测系统亟待完善。《国家环境保护“十五”计划》确定的113个国家环境保护重点城市中,部分城市的空气自动监测系统其子站(测点)数未达到计划要求,数据的代表性和准确性都远达不到要求(32)。甚至存在部分地方政府“人为操纵”大气环境监测数据的现象。2.应尽快改善城市空气环境信息三、一些政策建议(一)建立大气污染物排放清单,开展环境污染评价加强大气污染基础研究。深入研究大气污染物的区域排放特征和污染特征,在区域尺度揭示主要大气污染物(特别是细颗粒物等)的来源和形成机制。加强主要大气污染物对人体健康的影响机理研究。开发大气污染物的高效去除技术和二次污染;物的协同控制技术。建立全国大气污染物排放清单。建议尽快建立起全国尺度大气污染物排放清单,全面掌握全国颗粒物排放源的构成情况,收集固定源和移动源主要大气污染物排放的活动水平数据信息,确定污染物排放因子信息。开展大气环境评价。应加强对大空间尺度和长时间尺度下大气环境污染源的识别,对重点产业发展可能带来的局地特征污染物的大气环境影响进行预测评估,分析区域中长期典型大气环境问题(如灰霾、光化学烟雾等)的生成与区域大气环境及污染排放之间的关系。(二)建立区域大气污染物排放控制体系调整大气污染物控制战略。大气污染治理的重点应从污染物总量控制向环境质量管理和风险控制转变。从控制局地污染向区域联防联控转变。从控制一次污染物向同时控制一次污染和二次污染物、从控制单项污染物向多污染物协同控制转变。深化大气污染物总量控制制度。将当前对环境质量改善有重大影响的主要污染物(氮氧化物等)纳入总量控制管理范围。结合各重点区域排放特点和排放水平,制定并实施区域大气污染物特别排放限值。对重点区域大气环境实施容量总量控制,引导地方政府和企业对“总量控制”形成稳定的预期。完善大气污染减排经济政策。进一步完善火电脱硝价格政策。探索区域主要大气污染物排污权交易制度。进一步完善有助于大气污染治理的价格、财税、金融、信贷政策。(三)立法,环保,在环保的环完善大气污染防治法规体系。修订《中华人民共和国大气污染防治法》,进一步扩大大气污染物管制的范围,建议在立法目标、行为规范、法律实施程序、法律责任等方面做出比较明确、具体的规定,完善配套的法规,增强其可操作性。尽快出台《机动车排放污染监督管理条例》。强化大气污染监管工作。加强大气污染执法力度,提高违法成本。强化对污染源的监督管理,对污染源实施生产全过程控制。加强对脱硫、脱硝设施的监管。加强监管能力建设,健全大气污染物监控体系。制订大气污染物监测规划,建立健全臭氧、细颗粒物、一氧化碳、挥发性有机化合物等监测体系。优先探索环境监测体系的“垂直管理”,理顺管理体制,完善经费保障机制,建立和完善监测数据的质量保证制度。提高大气环境监测的技术水平,改善装备条件,提高监测频率和质量。(四)建立质量评估和排放标准,完善城市空气管理机制逐步完善区域空气质量评价指标体系,完善评估制度。在二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等空气质量监测的基础上,逐步将臭氧、细颗粒物、挥发性有机物等纳入区域空气质量评价指标体系。将城市空气质量评估制度化,定期对全国城市空气质量状况开展评估,并将评估结果向社会公开。逐步将空气质量评估的范围扩大到小城市。完善城市空气质量管理信息公开制度。推进空气质量信息公开,制定详细的空气质量管理信息公开规范,扩大环境信息公开的范围。提高机动车排放标准和燃油标准。推动第四阶段、第五阶段机动车排放标准,鼓励有条件的地区执行更严格的机动车环保标准,从新车源头控制污染排放。加速“黄标车”淘汰进程,提高机动车燃油标准,实施重型