关于郑州市建设项目交通影响评价实践的思考

[1]。2010年，我国出台了《建设项目交通影响[1]。2010年，我国出台了《建设项目交通影响 [2]。交通影响评价制度实施两年多 [2]。在实践过 关于郑州市建设项目交通影响评价实践的思考 【摘要】建设项目交通影响评价制度对缓解城市交通拥堵、改善城市交通环境具有非常积极 的作用，但是实践过程对建设项目交通影响评价标准的理解和实际应用等方面仍存在诸多问 题。结合郑州市建设项目交通影响评价实践，对比建设项目交通影响评价行业标准，分析实 际编制过程中存在的问题：编制阶段不明确，对控制性详细规划阶段和修建性详细规划阶段 的交通影响评价的编制内容和深度认识有误；“车本位”思想盛行，见车不见人；对交通需 求预测的前提条件论证不足，缺乏弹性分析；对评价对象规模、路段和交叉口、公共交通和 停车设施等方面评价标准的理解存在误区；编制过程公众参与不足。因此，建议针对实践过 程中存在的问题，对建设项目交通影响评价标准进行完善，并加强宣传和推广，更有效的指 导交通影响评价编制实践，使其真正发挥作用。 【关键词】交通影响评价；编制阶段；开发建设单位；评价标准；公众参与 1 引言 随着我国城镇化和机动化的快速发展，交通拥堵已经成为城市发展中的重大难题。建设 项目交通影响评价作为协调城镇建设项目与交通系统发展的重要手段，对控制和改善城市交 通，确保建设项目的正常运作发挥了重要作用 评价技术标准》，规范交通影响评价工作的技术内容，指导各地科学地开展交通影响评价工 作。各地市也出台了建设项目交通影响评价政策文件和技术规定，但是由于技术力量和规划 管理等因素，在实践过程中也出现一些问题。基于此，以郑州市为例，对建设项目交通影响 评价实践的相关问题进行思考，期望能为完善交通影响评价编制制度、更好的指导实践、发 挥其作用提供帮助。 2 郑州市交通影响评价实践概况 郑州市人民政府2011年建立了建设项目交通影响评价制度，印发了《郑州市交通影响 分析（评价）编制管理暂行办法》。该办法对建设项目交通影响评价的编制阶段、编制范围、 编制内容和编制审查等内容做了详细说明，附件对编制准则、机动车和非机动车停车配建指 标、各级道路通行能力、机动车饱和度等指标进行了明确 来，按照办法要求，对郑州市城中改造、公建、居住区等上百个大型建设项目进行交通影响 评价研究。 3交通影响评价实践存在问题 3.1 交通影响评价编制阶段不明确 郑州市交通影响评价“办法”规定：交通影响评价分为控制性详细规划阶段和修建性规 划阶段两个层次，分别编制“交通影响分析意见书”和“交通影响评价报告” 程发现，某些项目在控规指标或规划设计条件确定后，依据交通影响评价结论将很难调整建 1 [3]。该[1]。 设项目容积率指标。因此，城乡规划部门提出了“修规”反推“控规”思路，即在确定地块 容积率指标之前，要求编制修建性详细规划方案，按照报建阶段的要求编制项目交通影响评 价报告，交通影响评价报告结论将作为确定地块容积率指标的重要依据。这种做法目的就是 将建设项目交通影响评价的结果反馈，用以确定地块容积率等指标。 依据《城乡规划法》，城乡规划部门负责编制地块控制详细规划并提供规划设计条件。 但是实践过程，建设单位提前介入控制详细规划阶段,由其委托设计单位编制项目交通影响 评价报告。对建设单位来说，编制交通影响评价报告目的很明确，交通影响报告结论必须能 够支撑其提出的地块最低开发规模。由于项目交通影响评价编制费用由建设单位支付，因此， 设计单位在编制过程中将受到建设单位的影响，则较难保证交通影响评价的结论的客观公 正。 修建性详细规划阶段的交通影响评价研究对象为某个地块的建设项目，而不是区域性的 控制性规划编制单元。由于对控制性规划编制单元总体开发容量没有明确要求和缺少总量控 制，建设项目所在区域的开发强度是仍具有不确定性。这种情况下将会产生如下结果：对某 个项目而言，经过交通影响评价论证，项目建成后未对交通产生显著影响，其开发强度可行； 但是将片区内所有建设项目统一研究，其开发强度将超过道路网交通承载能力。 产生以上问题的原因是主要由于对控制性详细规划阶段和修建性详细规划阶段的交通 影响评价的编制内容和深度认识有误。控制性详细规划阶段交通影响评价研究对象不是单个 建设项目而是控制性编制单元或者片区，属于中观层面研究，研究目的是为了控制土地开发 规模，对控制性详细规划编制单元开发强度进行控制并对建设交通影响评价进行指导 阶段的交通影响评价应由城乡规划部门委托，减少建设单位交通影响评价客观公正性的干 扰。修建性详细规划阶段交通影响评价重点为在项目开发强度确定的前提下，通过交通组织、 交通管控等技术措施将项目实施后对周边区域交通产生的影响降到最小，应有建设单位委 托。 3.2 “车本位”思想盛行，见车不见人 建设项目交通影响评价技术手册明确的提出了交通影响评价的核心原则：建立合理的土 地开发与交通系统之间的匹配关系，落实“以人为本”的交通发展策略 实践中，由于“车本位”的思想大行其道，建设项目交通影响评价重点集中在机动车， 对慢行交通的评价和改善措施的研究深度明显不足，对行人和非机动车的时空权分配及优先 通行权的实现未给予充分考虑。例如在改善措施方面，在道路红线不变情况下，通过压缩行 人和非机动车通行空间、增加机动车车道数方法提高道路机动车通行能力；在评价居住区项 目时，过多的强调小区道路机动车通行功能，对小区内慢行交通需求则很漠视。这些改善措 施造成了慢行交通出行的舒适性和安全性显著下降。机动车方便出行以慢行交通环境恶化为 代价的做法是不可取，与构建以人为本的和谐交通背道而驰。 3.3 预测条件论证不足，缺乏弹性分析 在进行交通需求预测时，需要确定路网、出行方式比例和道路交通量增长率等预测条件。2。依据建设项目交通影响评价要求，该类项目建设规模远超过启动阈值，需要进行交通影2。依据建设项目交通影响评价要求，该类项目建设规模远超过启动阈值，需要进行交通影 [4]。郑州市借鉴武汉市经验，要求对路段进 [1]。而实际中，对于交叉口的评价，仅计算整个交叉口的负荷度，确定服务水平， 规划条件和背景平台是交通需求预测的基础，也是交通影响评价结论能否成立的前置条件。 对于某些建设周期较长项目，评价年规划路网较现状路网有很大变化，道路网尤其关键节点 和通道能否按照规划建成具有很强的不确定性。受城市交通政策、轨道交通建设和道路网络 等因素影响，交通方式出行比例和道路交通量增长率等参数在评价年也具有一定的不确定 性。实践中，通常采取了理想化的假设，对预测条件是否可行未进行详细分析和充分论证。 在预测的前提条件在评价年不能实现情况下，交通影响评价结论也就不成立。 因此，在进行交通需求预测时，应加强对预测条件的论证，采用敏感性分析和情景分析 法，研究评价年不同的道路网、交通出行方式和道路交通量增长率等可能的条件下建设项目 对可能交通产生的交通影响，从而更真实的反应实际情况。 3.4 评价标准的理解误区 3.3.1 评价对象规模 郑州市城中村改造项目，具有开发规模大、容积率高和业态复杂等特点，通常包括住宅、 中、小学校、综合商业、办公、酒店和公寓等不同类型业态，总建设规模往往超过100万 m 响研究。为了便于审批，将城中村改造项目整体作为研究对象，按照报建阶段的研究方法和 评价标准进行分析。依据该标准进行分析发现，城中改造建设项目将对周边的道路产生显著 影响。产生的原因，在于研究对象和评价标准之间错位，“标准”给出了建设项目交通影响 评价启动阈值，但对建设项目规模上限和组合类型没有说明。 因此，城中村改造项目的交通影响评价研究，应该区分不同的研究阶段和层次，选择相 应的评价标准。对于建筑规模远超过启动阈值规模的连片开发城中村改造项目，应分两个层 次进行研究。第一个层次，进行区域交通承载力分析，重点研究城中改造项目的开发强度， 但评价标准应区别于报建阶段；第二个层次，对城中村改造项目中符合启动阈值的各类建设 项目，应分别按照报建阶段评价标准进行研究。 3.3.2 路段和交叉口 是否对路段进行交通影响评价，在标准和实践中有不同的理解。依据“标准”，不对除 城市快速路之外的其他城市道路作交通影响评价 行交通影响评价，将项目新增交通量占道路通行能力的比值作为评价指标。依据不同服务水 平下不同道路等级限定比例标准，判定项目对道路路段是否产生显著影响。 依据“标准”，对于交叉口机动车影响评价，对于信号交叉口，需要对于交叉口任一进 口的服务水平作为评价对象。对于评价交叉口，其进口道的饱和度大于0.85，需要计算进 口道的延误 以此来判定项目是否对交叉口产生显著影响，整个交叉口的服务水平作为评价对象无法反映 项目的真实情况。依据车辆的延误确定交叉口的服务水平，由于计算方法复杂，实际中未被 采用。[4]。对于建设周期较短的项目，通过调查比较容易获得这些数据。而对于开发周期较[4]。对于建设周期较短的项目，通过调查比较容易获得这些数据。而对于开发周期较 [5]。 [2]。该配建指标未体现 [1]。 3.3.3公共交通 依据“标准”，公共交通评价时，需要收集评价时段公交线路的发车频率、线路单车载 客量、线路在项目最近公交站点的评价时段的载客率，计算评价时段的各线路剩余载客容量 等数据 长或者新区新建的项目，评价年项目公共交通系统较现状有很大变化，公交线路、常规公交 线路调整，BRT布设和轨道交通的建设等因素，评价公共交通的相关参数将很难确定，很难 对项目进行公共交通评价并提出改善措施。因此，在实际的应用中，很难按照标准进行评价， 仅仅进行简单定性评价。 公共交通客流预测包括两部分，公交客流产生量和吸引量。标准评价方法中，仅对项目 产生的公交客流需求能否满足需求进行评价，而对吸引的公交客流情况则未进行研究。在进 行供需平衡分析时，仅仅考虑了线路在项目周边站点的载客能力，未考虑项目区位、公交线 路走向等因素对规划指标值的实施可能性进行必要的评估，并提出保证公交分担率实现的设 施保证必要条件和政策保障措施 3.3.4 停车设施 郑州市出台了建设项目机动车配建指标标准，将其作为交通影响评价制度的配套标准。 将项目配建机动车停车位泊位能否满足建筑物配建标准作为停车设施的交通影响程度评价 依据。郑州市机动车停车配建指标将规划范围分成了三环以内区域和三环以外区域两个圈 层，三环以内机动车配建可采用低值，三环以外机动车配建采用高值 城市综合交通规划提出的停车分区管理策略，老城商业区、轨道交通站点周围的机动车停车 配建指标并未体现其差异性。 依据“标准”，应考虑停车泊位的使用及管理分别计算各类停车需求，比较此数值与建 设项目停车设施配建泊位数的关系。停车配建标准是城市从规划的角度总体上对城市各区域 停车泊位供给的管理，而交通影响评价中的停车设施评价是针对具体项目的停车需求可能对 评价系统产生的影响分析，两者从目标到技术方法上都有所不同 因此，对建设项目进行停车设施交通影响评价时，应结合上位规划提出的停车供应分区 管理策略进行研究，而不是仅仅依据停车配建指标进行简单评价。对轨道交通站点周围、老 城区和商业区域项目，应改变停车位越多越好的思路，从交通需求管理角度，研究如何通过 调整机动车的配建数量缓解项目建成后对周边路网产生的交通影响。 3.5 公众参与不足 交通影响评价编制包括设计单位、建设单位、评审专家和规划管理审批部门，而缺少社 会公众参与。随着城市交通拥堵日益严重，公众对交通的关注越来越高。“上海月星环球港” 试营业当天，产生了严重交通拥堵问题。该事件发生后，公众首先质疑该项目是否做过交通 影响评价。这个案例折射出交通评价编制过程中缺乏必要的公众参与。 因此，交通影响评价编制制度，应借鉴环境影响评价中“公众参与”做法，加强公众对