营改增与地方财政

"营改增"的影响及对策建议主讲人：梁城城目录Ⅰ“营改增”背景知识介绍Ⅱ“营改增”意义Ⅲ“营改增”产生的影响Ⅳ“营改增”后续对策及建议背景介绍

从2012年1月1日起的上海试点到2012年7月25日决定将试点范围扩大至北京、天津、江苏、浙江（含宁波）、安徽、福建（含厦门）、湖北、广东（含深圳）10个省市，再到2013年8月1日起交通运输业和部分现代服务业试点推广到全国，表明“营改增”步伐正加快推进。

以营业税改征增值税(“营改增”)为代表的新一轮税制改革，是自1994年分税制以来又一次具有划时代意义的财政改革，增值税和营业税分别作为我国第一大税种和地方第一大税种，二者的调整和合并注定要引起财政管理体制和政府财政行为的巨大变迁，影响深远。

从各省市的试点结果来看，财政收入减少以及企业行为特征转换的短期效果已经显现，地方政府承担了改革初期的主要成本，对于营业税改征增值税的态度也由起初的积极踊跃转变为审慎观望、稳步推开。

按照规划，我国此番营业税改征增值税改革大致分三步:第一步，选择部分行业在部分地区进行试点;第二步，选择部分行业在全国范围内进行试点;第三步，改革在全国全面铺开，取消营业税，由增值税全面替代。2012年1月1日，上海市开始试点进行“营业税改征增值税”税收制度改革，标志着中国新一轮税制改革的开始;2012年9月至12月，北京市、江苏省、安徽省、福建省、广东省、天津市、浙江省、湖北省依次开展"营改增"试点;2013年4月国务院常务会议决定进一步扩大交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点区域，2013年8月1日起在全国推开，适当扩大部分现代服务业的范围，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入试点范围。一、营改增的意义（一）“营改增”试点是地方政府调整产业结构的重要推动力（二）“营改增”试点是改变地方政府财力增长模式的重要推动力（三）“营改增”试点将重新开启中央与地方财力划分的谈判（四）“营改增”试点将直接推动税收征收管理机构的改革二、推行“营改增”的影响

（一）“营改增”试点对地方政府经济的积极影响（二）“营改增”试点对地方经济的不利影响（三）推进“营改增”试点后对地方财政收入产生的影响（四）“营改增”对中央与地方财政关系的影响（五）“营改增”对地方财政稳定性的影响

（一）“营改增”试点对地方政府经济的积极影响

1.有利于促进地方政府产业比重及结构的优化

虽然地方政府推行“营改增”试点会对地方政府的财政收入有一定的影响，但从上海推行试点后其他地方踊跃申请进行“营改增”试点来看，其试点对地方发展经济是有利的。这一方面是避免本地成为“税收高地”，税源外流；另一方面是“营改增”后其他行业增值税抵扣数额增加的波动效应。“营改增”不仅仅是简单将原来征收营业税的行业转变为征收增值税，更为重要的是“营改增”后对其他行业尤其是第二产业产生减税效应，这对于目前处在低迷及复苏期的企业来说具有重大的刺激效应。因此“营改增”不仅促进试点行业的发展，同时通过增值税抵扣链条扩大，将降低其他行业的税负，能够进一步促进产业比重及结构的优化。

2.有利于降低试点行业及下游企业成本，促进相关企业的

发展

作为“营改增”试点的交通运输业和部分现代服务，更是最大的受益者。交通运输业与生产流通密切联系，在生产性服务业中占有重要地位，其快速发展有利于产业的分工协作，有利于企业的资源配置；而现代服务业作为一个衡量经济社会发展程度的重要标志，其快速发展有利于提升综合实力。“营改增”试点的推行，作为一种激励手段能够有力地促进交通运输业和现代服务业的发展，提升地方经济社会发展的质量和效益。

3.有利于促进试点行业投资及技术改造升级

随着高科技的迅速发展，企业的固定资本投资比重大，资本有机构成高，产品的科技含量越来越高。改征增值税的行业虽然总体税负变化不大，却由于增值税的特点可以增加进项抵扣，减少企业成本，刺激企业进行设备、技术改造升级的动力。改征增值税可以鼓励资本向资本密集型和高新技术产业流动，促进高科技产业发展。总体上看，增值税鼓励投资，有利于促进产业结构调整和技术升级，提高产品的竞争力。例如从交通运输的子行业看，物流的固定资产占营业收入的比例较低，在改征增值税以后，将会促进冷链物流系统的投资支出增加，例如：冷藏保温车、冷库投资等，从而能够促进物流行业的发展。（二）“营改增”试点对地方经济的不利影响1.短期内增加部分企业的税收负担

总体上来看，进行“营改增”试点后由于小规模纳税人按照3%的税率实行简便征收办法，对于原来按照3%或5%的征收营业税来讲税负持平或明显降低，6个现代服务业（一般纳税人）进行“营改增”征收增值由于能够取得可以抵扣的增值税进项发票即使实行6%税率，税负也呈现明显下降。但由于部分企业的特殊性，不能够全额取得增值税进项发票或进项税额较少，税负不降反增，如不能够取得或全额取得增值税进项税额发票的部分广告业、展览业、运输行业、物流业及劳动成本和人力成本占比较高的企业等。

2.增加国税部门征收管理负担

上海市进行“营改增”试点由于其国家税务局、地方税务局未分设，没有涉及到征收管理权限的问题，而在其他地区进行试点时，由于营业税属于地方税务局征收管理，增值税属于国家税务局征收管理，试点后按照财税［2011］110号《营业税改征增值税试点方案》的要求“营业税改征的增值税，由国家税务局负责征管”，涉及到国家税务局、地方税务局的协调问题。原征收营业税的纳税人试点后归国家税务局征收管理，国家税务局由于纳税人数量的增加，会增加相应的工作负荷，同时由于对原来征收营业税的行业相对陌生，会在一定程度上增加国税部分的征管负担。但随着征管业务逐步规范化，征管业务逐渐熟悉，这种情况会有所缓解。

3.地方缺乏主体税种预期增强，产生地方税务机构如何走向的忧虑

按照1994年税制改革及财政体制安排，营业税作为地方政府的主体税种并由地方税务局征收管理，随着第三产业尤其是建筑业、房地产业的发展，营业税已经成为地方政府的第一大税种。“营改增”试点的推行，今后营业税要逐步被增值税取代，而增值税归国家税务局管理，这样营业税就由一个地方性税种转变成共享税种。在调研中发现，地方税务机构对于国家的“营改增”试点是支持的，但由于没有了主体税种，对今后地方税务机构的走向产生了一定忧虑。原来熟悉的税收征管业务逐渐减少，税收收入逐渐减少，这种忧虑是可以理解的。这促使国地税分设的试点地区需要进一步关注今后地方税务机构改革的问题。4.并未全面试点，不可忽视增值税抵扣链条不完整将制约成本下降

在目前的增值税条件下，尚未纳入增值税范围的行业有：建筑业、金融服务、房地产、通信、部分文化体育、餐饮、娱乐业。因金融服务业未纳入增值税范围，其他行业产生的利息支出无法抵扣。在其他条件不变时，利息支出占比越大，总成本中可抵扣的比例越低。利息支出占收入比例较大的行业有：公用事业、轻工制造、房地产等。如果未来金融服务行业能够纳入增值税范围，利息支出的抵扣会对这些行业产生很大影响。房地产未纳入增值税范围，不动产的租金成本无法抵扣。在实行增值税的行业中，批发零售贸易、其他服务业、交通运输仓储的租金或折旧成本显著高于其他行业，不动产如果纳入到增值税范围，将对这些行业产生重大影响。在增值税的链条尚不完善以前，每个行业都面临部分成本不能抵扣的影响，行业的成本占收入比、成本可抵扣部分占比都对可抵扣部分产生很大差异。随着能够纳入增值税范围行业的增加，可抵扣范围的完善，更多行业税负有减轻的可能。（三）推进“营改增”试点后对地方财政收入产生的影响

1.一定程度上减少地方财政收入

由于增值税收入中央与地方按3:1分成，而营业税收入全部留归地方政府，致使在上海市主动请缨进行“自费”营改增试点之前各地方政府心有余悸，中央政府多年力推“营改增”试点而始终找不到试点地方。“营改增”总体上是减税的改革，必然对地方政府的收入产生一定的影响，如上海市2012年第一季度参加“营改增”试点的8.8万户中小企业税负降幅达40%，累计减轻税负逾20亿元，并预提4亿元财政资金专款专用，确保每户试点企业均不吃亏。这是以地方财政强大实力做后盾而由地方政府强力推行的改革。

2.由于改革的积极影响而不可过分估计改革对财政收入减收的影响

基于对财政收入的影响，各地方政府由原来的不愿意试点到积极申请试点，期间经历了巨大的变化。不可否认的是，作为总体性减税的“营改增”试点必然对地方政府财政收入有一定的影响，因为，增值税收入中央政府和地方政府按照3:1分成，而营业税收入全额留归地方政府。但财税［2011］110号试点方案明确试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担，这打消了地方政府进行“营改增”试点的顾虑。

3.财政补贴支出压力加大

试点过程中，对税负增加的企业，大部分地方政府采取由地方财政设立专项资金、给予财政补贴的做法，这有利于缓解和消化改革增加的税负，顺利推进改革试点。但财政补贴加重了财政负担，会进一步增加财政支出，从而形成减税和增支两方面压力。

4.是加大地区间发展差距。

“营改增”对地方财政收入的影响程度，与改革范围、不同地区的服务业发展水平和结构，以及地方经济发展水平和财政承担能力密切相关。例如，发达地区通常服务业较为发达，从近期来看地方财政减收规模较大，但发达地区财政承担能力较强，补贴能力较强，服务业发展潜力大，未来将成为服务提供者和产生增值税销项额的一方。因此，从远期看，营改增”将给发达地区注入更强劲动力。而欠发达地区对财政减收的承担能力相对较弱，改革后通过服务业发展来增加税收收入的潜力也较弱，“营改增”对地方财政的压力更大，这也是在“营改增”初期部分欠发达地区对试点意愿不强的原因之一。因此，“营改增”在全国范围的推广，需要着重考虑欠发达地区地方财政减收问题。（四）“营改增”对中央与地方财政关系的影响

将现行属于地方税的营业税改为属于共享税的增值税，必然会涉及中央和地方财政的分配关系问题。为了有利于“营改增”试点的顺利推行，试点方案保持现行财政体制不变，规定原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍归属试点地区。上述保持中央与地方政府利益不变的做法回避了中央与地方之间的财政关系方面调整的困难，有利于改革的平稳推行。但这种收入分配只是属于临时性的过渡方案，未能解决财政体制的深层次问题。从分税制自身来看，这种在增值税原有75：25分成基础上增加的收入划分方式是不规范的。在试点阶段的改革行业范围较窄、涉及到的收入规模相对较低的情况下，上述过渡方案尚不会对整个财政体制产生根本性的影响。而随着改革逐步深入，覆盖全部地区全部行业后原营业税约15000亿元的收入将采用这种方式分配给地方，这将加剧现行分税制的不规范性，并加大税收收入管理的度。

在“营改增”全面推行后，中央与地方财政关系应当如何改革，从而符合“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求，目前各界有着不同的改革设想：一是对增值税的分享比例进行调整，即在原来中央地方75：25分成基础上，下调中央的分享比例，上调地方的分享比例，具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为基本原则。二是综合调整相关税种的收入归和分享比例。三是改革其他税种并进行综合调整。例如，消费税、资源税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。四是新设税种，替代营业税作为地方财政主体税种地位。譬如，设置一个零售环节的销售税，替代营业税。五是一揽子综合改革。一方面，把属于全民所有的公共资源、资产纳入中央与地方之间的财权划分范围，其中，税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。另一方面，对中央与地方事权划分也进行调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进，使改革的系统性、协调性、可持续性更强。

营改增”已呈现倒逼财政体制改革的特性，税制改革应与财权划分改革同时进行，用一揽子方案解决税制和财政体制中不适应经济社会发展新阶段的比较突出的矛盾和问题。从推动科学发展，加快打造中国经济升级版的要求来看，最好是采取第五个设想，尽管难度大，但改革的红利也最大。而且，包括“营改增”在内的税制改革、事权划分改革、公共产权收益制度改革已经迫在眉睫。不如利用“营改增”这个机会，实行一揽子改革，使财税改革全面推进，最大程度释放改革红利。（五）“营改增”对地方税体系的影响

一般而言，狭义的地方税体系概念是指由收入和征管都归属于地方政府的地方税税种所构成的体系。“营改增”全面改革后，由于原属于地方税收入的营业税被属于中央与地方共享税的增值税所替代，必然会对地方税体系产生影响，最主要的表现就是地方税体系丧失主体税种。按狭义的地方税口径统计，2007—2011年营业税收入占到地方税收入的平均比重约为55％。

营改增”后，地方税体系主体税种缺失，地方收入规模大幅降低，构建什么样的地方税体系、地方税体系在地方财政总收入中的贡献程度以及哪些税种承担起支撑作用等问题亟待解决。党的十八大报告提出了“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系”的要求，因此，地方税体系的构建应基于保障地方财力的自主性和地方政府有效行使职能等方面，加快房产税、资源税等一揽子改革，使其成为主体税种，替代营业税功能的发挥。其他观点

王金霞（2009）认为，增值税扩围后，必须重新构建或调整现行的财政分配体制,有两种选择，一是稳健型调整，即保持原有的分配格局以及税务机构的设置，在扩大增值税征税范围的过程中，进一步完善地方税体系，构建以财产税为主体税种的地方税体系；二是激进型改革，即在扩大增值税征税范围的同时进行税务机构改革，将两套税务机构整合为一个内部运行协调一致、征管高效的税务机构。

杨默如(2010)提出，“营改增”后的收入归属方案选择有两种，第一种是将改革后这些行业的增值税归属继续执行原来的营业税分成机制；第二种是将改革后这些行业增值税与现行增值税的分成机制相统一，即按中央占75%、地方占25%方式分成。她对两种方案的优缺点进行评析，认为第二种方案比第一种方案更好。

施文泼、贾康（2010）认为，“营改增”后如何弥补地方政府的收入损失、并为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政收入保障机制,显得尤为重要,这也是“营改增”能否得到地方政府支持的一个关键因素。他们认为，“营改增”后,形式上仍可实行中央和地方分成的办法,但分成的依据不再仅是各地征收的增值税收入,而是要在综合考虑各地的基本公共服务需要、人口数量、消费能力以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。同时，营业税改增值税后需要重新确定地方税体系的主体税种。从国际经验来看,房地产税和资源税应逐步成为地方税主体税种。蔡昌(2010)认为，“营改增”肯定会造成增值税的税基增大而地方政府营业税的税基缩小，因此，增值税“扩围”改革涉及中央和地方利益格局的调整。他认为，增值税“扩围”改革后，中央与地方财政体制和税权关系需要作重大调整：首先，完善中央对地方的转移支付制度，利用转移支付手段调节中央和地方政府间的收入分配关系；其次，慎重考虑“营改增”后对地方税源产生的挤出效应，寻找中央与地方政府的利益均衡机制与合作模式；最后，需拓展地方税源，通过开征物业税、社会保障税、环境保护税等增加地方政府的收入，以弥补“营改增”带来的地方财政收入的“缩水”。

龚辉文（2010）认为，“营改增”后应充分考虑对地方财政收入的影响和地税系统的职能变化。他认为有两种方案可供选择：一种是“过渡型”思路，即对原归属地方政府的营业税收入，“营改增”后相应的收入部分仍归地方政府，或者以“营改增”后这部分税款为基数，相应调整增值税收入在中央与地方政府之间的分成比例。另一种是“彻底改革型”思路，即“营改增”与整个分税制财政体制改革同步进行，重新进行“顶层设计”，明确中央、地方的收入归属，规范国税、地税系统的职责分工。孙钢（2011）认为，地方财政收入超过四分之一来自于营业税。“营改增”不论是“分步实施”还是“一步到位”，都必然涉及财政体制的调整，其调整的方式可以是调整增值税的分享比例，也可以调整税收返还数额，还可以进行固定数额的转移支付。而无论采取哪种方式调整的难度都是巨大的，需要中央与地方之间进行多次的博弈，他建议地方因运输业“营改增”而减收的部分，可以通过中央财政的税收返还来解决。

肖绪湖、汪应平（2011）认为,“营改增”会给本不完善和稳定的地方税体系造成冲击,影响地方财政收入,造成地方财政困,增加中央和地方税收利益矛盾。同时增值税在整个税收收入中比例更大,则税收收入不稳定性（五）“营改增”对地方财政稳定性的影响

（一）“营改增”夯实试点地区财源基础的效果分析1.试点地区税负整体性减轻，地方财源活力得以增强2.试点地区产业结构升级，地方财源结构得以优化3.试点地区税收规范性增强，地方财源边界更加稳固

(二)“