公共政策课件

公共政策學PublicPolicy導論第一節公共政策學及其研究對象

第二節公共政策學的產生與發展第三節為什麼學習公共政策學第一節公共政策學及其研究對象公共政策學的學科名稱至今尚不統一。公共政策學、政策學、政策科學、政策分析、公共政策分析、政策研究、公共政策研究這七個名稱，是對同一學科的不同稱謂，基本上屬於同一概念，可相互替代。公共政策學。我國學者陳振明曾就一些學科概念請教美國康奈爾大學公共事務研究所所長多森教授，後者的回答是：20世紀七八十年代許多人更喜歡使用“公共政策學”這個名稱。我國學者採用這一概念，見於桑玉成、劉百鳴合著的《公共政策學導論》。政策學。早在80年代初，我國學術界就有人撰文呼籲建立一門“政策學”。王福生的《政策學研究》。被稱作“我國第一本比較系統地對政策進行研究論述的專著”。

政策科學。美國著名政治學家勒納和拉斯韋爾1951年創始這門學科時就是使用這個名稱，直到今天，“政策科學”這一名稱仍然是使用最廣泛的。我國比較早的著作見於孫光的《政策科學》和張金馬的《政策科學導論》。政策分析、公共政策分析。“政策分析”這個概念最早是由美國著名政治學家林德布洛姆提出來的。我國學者較早運用這個名稱的見於胡象明的《地方政策分析-體制、文化與過程》和陳慶雲的《公共政策分析》。政策研究、公共政策研究。見於林德金的《政策研究方法論》。公共政策學是“一個綜合地運用各種知識和方法來研究政策系統和政策過程，探求公共政策的實質、原因和結果的學科，”其目的是提供政策相關知識，改善公共決策系統，提高公共政策品質。公共政策學科以人類社會的政策系統和政策過程作為專門的研究對象，它既要研究政策的本質、原因和結果，注重內容分析；又要研究政策系統及政策過程（包括政策的制定、執行、評估等環節），注重系統過程分析。

公共政策學研究的範圍十分廣泛，目前尚難以劃出準確的邊界，但可以勾畫出一條主線。這條主線就是探索公共政策的固有規律，而探索活動主要有這樣幾個方面：（1）研究政策系統的要素、結構和運行過程；（2）對政策系統與其環境之間的關係做生態學分析；（3）研究政策過程諸環節之間的關係；（4）研究政策過程諸環節與政策系統內外諸影響因素之間的關係。

第二節公共政策學的產生與發展

一、中國古代的政策思想中國古代有非常豐富的關於“治國、平天下”的方略的知識、思想和觀點。中國古代政策思想的內容有六個方面：一是“事異則事異，事異則備變”的政策思想。二是以民為本，政在得民的政策原則。三是惠民、養民、富民的政策傳統。四是重農抑商的政策主張。五是不患寡而患不均的政策傾向。六是無為而治的政策構想。

我國古代有兩部與政策研究相關的著作：一是《戰國策》，它搜集和論述了戰國時期政策分析家們的言行，堪稱我國歷史上第一部較為系統的政策研究與政策諮詢的著作；二是《智囊補》，收集古代政策案例1238個，馮夢龍著，可稱全世界最早的一本政策案例著作。

中國古代政策研究比較發達的原因：一是王朝更迭，宗教不能為政權的合法性提供解釋，需要統治者從維護統治著想來研究政治；二是我國從先秦時期形成的學而優則仕的傳統以及後來的科舉制度。知識份子既然以讀書為做官的準備階段，所以很自然地就會關注政府的運作，熱衷於“議政”；另外朝廷在讀書人做官的入口處還注重考察他們的對策和施政能力。這種制度安排成為中國古代的讀書人熱心於觀察和分析政府政策的強大動力。

二、公共政策學的產生（一）學科形成的歷史條件公共政策學是在兩次世界大戰期間及二戰後初期孕育形成並於20世紀50年代初誕生的。公共政策學得以產生的歷史條件，一方面是其他學科的形成和發展創造的條件；另一方面是政治、經濟、科學技術發展所致。主要條件：一是系統論、資訊理論和控制論的產生。二是決策科學的形成。三是行為科學的形成與行為主義政治學的進展。四是凱恩斯主義的出臺與政府政策領域的擴大。系統論是由奧地利人、生物學家貝塔朗菲創立的，初見於他的《現代發展理論》一書。系統論包括三個方面的內容：一是系統理論原理；二是系統方法；三是系統工程。資訊理論的創始人是美國的申農，基礎作是《通訊的數學理論》。控制論是由美國數學家維納創造的，基礎作是《控制論》。三論提供的思維方法的特點是：系統性、動態性和最優化。提供的基本方法是：系統方法、資訊方法、回饋方法、功能模擬方法。三論研究後續的重大進展是20世紀70年代形成的大系統論。（二）學科的誕生公共政策學誕生的標誌是1951年美國政治學家勒納和拉斯韋爾的《政策科學：視野與方法的近期發展》一書。它首次提出並界定了政策科學。拉斯韋爾是公共政策學的創立者，他是政治學行為主義學派的先驅者和重要代表人物。

拉斯韋爾揭示了這門學科的以下幾個特點：第一，它是關於民主主義的學問；第二，它的哲學基礎是邏輯實證主義；第三，它是一門對於時間和空間都極敏感的學問；第四，它具有跨學科的性質；第五，它是一門需要政府官員共同研究的學問；第六，它是一門以社會變遷和發展為研究對象，以動態模型為核心的學問。公共政策學在初期階段取得的主要成就：一是在政策分析的定量方法和技術方面，尤其是在系統分析、運籌學、線性規劃以及成本收益分析等方法和技術上的應用上，取得了顯著成就；二是許多政治學研究者，包括一批著名的政治學家在內，日益重視政治科學的公共政策取向，投身公共政策的研究。如戴維·伊斯頓、拉斯維爾、林德布洛姆、阿爾蒙德等。三、公共政策學的發展

公共政策學進入第二個發展階段的標誌是德洛爾的《重新審查公共政策的制定過程》《政策科學探索：概念與適用》《政策科學構想》等。行為科學發端於20世紀30年代的美國，孕育於管理學領域。德洛爾對公共政策學的四點貢獻：一是分析了行為科學和管理科學在科學實驗科建設上的一些誤區。二是肯定了管理科學和決策科學研究中使用的系統群研究方法，並大力主張將這種方法引進公共政策學；三是提出並界定了總體政策、超政策和政策系統的概念；四是強調公共政策學的跨學科性質和實踐性。公共政策學在第二階段形成的主要成就：一是方法論的多樣化，如行為主義、公共選擇、博弈論、個案研究；二是對政策研究過程的重點的轉變，從政策制定到政策執行，政策的評估、政策終結與政策週期；三是對政策過程中的價值因素和倫理因素的作用給予了重視；四是公共政策比較研究開始起步。

公共政策學在近期的發展成就：一是課題選擇的新取向，包括偏重於倫理取向、管理取向和改革取向；二是方法論的非科學趨向；三是公共政策學的建制化，有了專門的學會、刊物、機構、課程。我國公共政策學研究的主要內容：一是對公共政策學知識的綜合與介紹；二是對國外公共政策學研究方法的研究、綜述與介紹；三是針對政府部門面臨的經濟和社會問題所做的對策性研究。第三節為什麼學習公共政策學1、為了改進政策系統，提高政策品質。2、為了教育人們理解公共政策，運用政策爭取和保護自身和公共的利益，以適當的方式向公共組織特別是公共權力組織提出政策建議。3、為了推動社會科學和自然科學各學科的研究工作具有公共政策研究的取向。思考與練習1、公共政策學是怎樣的一門新興學科？其研究對象是什麼？2、公共政策學產生的條件是什麼？其發展歷程是怎樣的？3、為什麼要學習公共政策學？第二章公共政策及其本質與功能第一節公共政策的含義與本質第二節公共政策的特徵與功能第三節公共政策的分類第一節公共政策的含義與本質一、什麼是公共政策？西方學者的定義

1、伍德羅•威爾遜認為，公共政策是由政治家，即具有立法權者制定的，而由行政人員執行的法律和法規。這一定義主要是從政策制定和政策執行的角度對公共政策進行界定，對理解公共政策具有一定的啟發性，但不很全面。

2、戴維•伊斯頓認為，公共政策是對全社會的價值作有權威的分配。這一定義側重於公共政策的價值分配功能，它隱含著政府採取的一切行動或不行動都是在作某種價值分配。3、拉斯韋爾與卡普蘭認為，公共政策是一種具有目標、價值與策略的大型計畫。這一定義強調了公共政策是一種以特定目標和價值為取向的行動計畫，這是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本質特徵。4、托馬斯•戴伊認為，凡是政府決定做的或者不做的事情就是公共政策。據此，公共政策不僅包括採取某種行動以及如何行動的決議指示，而且還包括關於停止某種行動的決定。這是可取的。但這個定義的不足之處是忽略了政策的實施過程，忽略了決定要做的事情和實際所做的事情之間存在著距離。5、安德森將政策與公共政策做了正確的區分，把公共政策界定為“由政府機關和政府官員所制定的政策”。他說，公共政策的特點，就在於它是由戴維伊斯頓稱之為政治系統中的“權威人士”制定的，而政治系統中的絕大部分成員認為自己對他們處理著的政治系統中的日常事務負有責任，並承認這些活動對自己的約束力。西方學者的政策內涵表述，基本上概括了它的主要含義：政策是由政府或其他權威人士所制定的計畫和規劃；政策是一系列活動組成的過程；政策具有明確的目的、目標或方向，不是自發或盲目性的行為；政策是對社會所做的權威性的價值分配。我國學者關於“政策”的定義美國學者有關政策科學的研究成果被引進中國後，中國學者綜合美國學者對公共政策的界定，提出了能夠更全面地揭示“公共政策”概念內涵的定義。臺灣學者張世賢指出，“政策”一詞直接關聯到人民與政府，“公共政策是政府為解決公共問題，達到公共目標，經由政治過程，所產出的策略”。他說，對公共政策的界定，可歸納為以下三個不同角度：（1）以目標取向（Goal-Oriented）來界定：公共政策是達到公共目標所採取的策略；（2）以問題取向（Problem-Oriented）來界定：公共政策是政府解決公共問題的策略；（3）以過程取向（Process-Oriented）來界定：公共政策是政治過程的產出。

國內學者張金馬認為，公共政策是黨和政府用以規範、引導有關機構團體和個人行動的準則或指南。其表現形式有法律規章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示，以及行動計畫與策略等等。伍啟元認為，公共政策是政府所採取對公私行為的指引。綜合我國學者的分析，可以看出，大陸學者過於強調政黨和政府的政策主體地位，忽略了社會政治團體的主體性；過於強調政策的目標取向而忽略了政策的過程特點。臺灣學者的研究在一定程度上忽略了政黨占主導地位的國家政策過程，忽視了對政黨的指導作用的強調。我們可以簡單將公共政策定義為：社會公共權威在特定情境中，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則。其作用是規範和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式包括法律法規、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府大型規劃、具體行動計畫及相關策略等。二、公共政策本質1、政策是階級意志、利益的集中體現和表達政策的本質首先表現在它是一定社會階級意志和利益的集中體現。在階級社會中，不同性質的國家政權和代表不同階級、階層利益的政黨及其他政治組織，面對的是各種各樣、錯綜複雜又千變萬化的社會問題。為了解決這些社會問題，它們就必須制定自己的政策；而任何政策的制定和執行都是以維護本階級的政治、經濟利益為宗旨的。政策在一定程度上表示著階級力量的變化。由於政策是階級利益的集中體現，所以任何階級、國家在制定自己的政策時，首先考慮的是如何維護自己的經濟利益，如何鞏固自己的統治地位，如何削弱敵對階級的力量，剝奪敵對階級的政治經濟利益，這是制定和執行政策的根本出發點。但是，任何階級在制定和維護政策時，又不能不考慮到現實的階級關係、現實政治力量的對比。一定的階級為了本階級的長遠的整體的利益，往往會在眼前的、局部的利益方面向敵對階級做出某種讓步和妥協。政策在一定程度上便成了各階級政治力量對比變化的晴雨錶。政策體現了階級的意志、利益，不同歷史階段的不同統治階級，其政策的本質有明顯區別，但都是為著鞏固其統治、進行政治管理的基本工具。2、政策服務於社會經濟的發展3、政策是各種利益關係的調節器第二節公共政策的特徵與功能一、公共政策的特徵1、政治性2、價值選擇性3、層次性4、階段性5、功能多樣性6、合法性7、權威性8、普遍性9、穩定性二、公共政策的功能所謂政策功能，簡單地說就是政策所能發揮的功效和作用，它通過政策的地位、結構、作用表現出來，它總是在與某種社會目標的聯繫中得到判定。1、導向功能政策的導向功能是指政策引導人們的行為或事物的發展朝著政策制定者所期望的方向發展。政策導向功能所包含的一項重要內容是規定目標、確定方向。規定目標就是把整個社會生活（包括政治生活、經濟生活、文化生活等）中表現出的複雜的、多面的、相互衝突的、漫無目標的潮流，納入明晰的、單面的、統一的、目標明確的軌道，使社會有序地發展。政策導向功能的另一項重要內容使教育指導、統一認識、協調行動、因勢利導。公共政策的導向功能具有兩種作用方式：一是直接引導；二是間接引導。公共政策的導向功能從作用結果看，既有正向功能也有負向功能。所謂正向功能指政策對事物發展方向的正確引導，體現了公共政策與事物發展規律的協調一致；所謂負向功能是指對事物發展方向的錯誤引導，表現了公共政策與事物發展規律的衝突和矛盾。2、管制功能這種功能往往通過政策的有關條文規定明確地加以表現，通常採用兩種途徑達到這一目標。（1）積極性管制。政策條文的規定突出正激勵原則，即對某種行為加以物質或精神方面的獎勵，以刺激這種行為重複出現的概率，從而達到減少其反向行為的目的。（2）消極性管制。政策條文的規定突出負獎勵原則，即對某種行為加以物質或精神方面的懲罰，以抑制這種行為重複出現的可能，從而達到有效管制的目的。案例：上海重罰隨地一口痰3、調控功能公共政策的調控功能是指政府運用政策手段對社會生活中出現的利益衝突進行調節與控制。政策的調控作用主要體現在調控社會各種利益關係，特別是物質利益關係。在社會生活中人們有著不同的利益需求，而且表現出階段性的特徵，利益的差別使衝突不可避免。為了平衡這種矛盾，保持社會的穩定和經濟的發展，作為政府重要管理手段的公共政策需要承擔起調控社會利益關係的重任。

4、分配功能第三節公共政策的分類一、分配性政策、調節性政策、自我調節性政策和再分配政策從協調方式的角度看，按照政策對社會和人們之間關係的影響不同，可以將公共政策劃分為分配性政策、調節性政策、自我調節性政策和再分配政策。分配性政策涉及將服務和利益分配給人口中特定部分的個人、團體、公司和社會；調節性政策與將限制與約束加之於個人和團體的行動有關，它減少那些受調節者的自由和權利；自我調節性政策涉及對某一事物或團體的限制或控制，它與調節性政策的不同之處在於它不是別的團體強加的，而是受調節的團體主動要求，並作為保護和促進自我利益的手段而出現的；再分配政策涉及政府在社會各階級（層）或團體中進行有意識的財富、收入、財產或權利的轉移分配。二、總政策、基本政策和具體政策從縱向的角度看，按照政策空間層次的不同，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策。總政策是一個國家或地區帶有全局性、根本性，決定社會發展基本方向的政策，如我國以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的總路線就是總政策。基本政策是次於總政策而在社會生活的各個領域、部門或方面起主導作用的實質性政策，一般也將基本政策成為基本國策。它通常是對關係國家全局利益的某一領域、某一部門、某一方面的工作所規定的主要目標和任務，如人口與計劃生育政策是我國的一項基本國策。具體政策是實現基本政策的手段，或者說是基本政策的具體規定，是為落實基本政策而制定的具體實施細則，如我國實施的積極財政政策。三、政治政策、經濟政策、社會政策和文化政策從橫向角度看，按照政策所涉及的社會生活領域的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經濟政策、社會政策和文化政策。政治政策就是政府在處理政治問題或調整政治關係方面所採取的行動或規定的行為規範。經濟政策是政府處理經濟問題或調整人們的經濟利益關係的手段。社會政策是指政府用來處理狹義的社會問題所採取的行動或行為規範，它以社會問題為對象，目的是解決社會問題，提高人民生活，增進社會利益，謀求社會秩序平衡發展。社會政策包括人口政策、環保政策、治安政策、社會保障政策等。文化政策是國家在一定時期的總目標下，為了促進和調節科學技術以及文教事業的發展而制定的基本準則和規範，它包括科技政策、教育政策、衛生政策等。思考與練習1、公共政策的含義與本質2、公共政策有哪些特徵？3、結合案例分析公共政策的功能4、公共政策可以分為哪幾類？第三章政策主體、政策客體與政策環境第一節政策主體第二節政策客體第三節政策環境第四節政策系統的構成第一節政策主體政策主體：直接或間接地參與政策制定過程的個人、團體或組織。政策主體的構成因素主要包括立法機構、行政決策機構（政務官系統）、行政執行機構（文官系統）、司法機構、政治黨派、利益集團、思想庫、大眾傳媒和公民個人等。政策主體的分類多以官方決策者和非官方決策者進行劃分。官方決策者是指那些具有合法權威去制定公共政策的人們（當然，他們中的一些人事實上可能會受制於非官方的政治黨派或壓力集團）。包括國會議員、政府首腦、行政人員和法官。除他們之外，還有許多人參與了政策的制定過程，這些參與者中不僅包括政治黨派和利益集團的成員，而且包括代表個人的普遍公民。這些被稱之為非官方參與者。主要是因為不管他們在各種政策場合有多麼重要或處於何種主導地位，他們自身通常並不擁有合法的權力去做出具有強制力的政策決定。

一、官方決策者政黨有可能會成為沒站在官方決策者行列的“超官方決策者”。1、立法機關立法機關是政策主體最重要的構成因素之一，其主要職責當然是立法，即履行制定法律和政策這一政治任務。2、行政決策機關一些西方國家雖然推行三權分立的政治體制，但隨著行政權力的不斷擴張，行政機關在政策制定過程中的地位和作用越來越突出。3、行政執行機關政策制定與政策執行相互纏繞、不可分割，行政執行部門對政策制定有很大影響。4、法院法院常常能夠通過司法審查權和法令解釋權對公共政策的性質和內容產生巨大影響。它不僅規定了政府不能做什麼，而且規定了政府應該採取何種行動以符合法律和憲法的規定。所謂司法審查權是指法院有權審查立法和行政機關的活動是否違憲，如發現與憲法衝突的情況，有權決定這些活動無效。

二、非官方參與者1、利益集團利益集團是由具有相同利益需求和利益傾向的個人所組成的團體或團體間的聯盟。它代表成員的利益，履行利益表達的功能，其對公共政策的影響一般取決於這樣一些因素：團體的規模、資金及其他資源條件、團體的凝聚力、領導層的工作技巧、團體的社會地位、競爭性組織是否存在、官方決策者對其的態度、在政治系統權力體制中所處的位置等。利益集團影響政策制定的方式或途徑是多種多樣的，如院外活動、輿論宣傳、政治捐款、抗議示威等。其中最有代表性的一種形式就是遊說，即作為說客的利益集團的代表，努力勸說立法官員或政府官員，希望他們能夠指出利益集團所贊同的議案。由於遊說活動通常是在議院走廊或休息室進行，所以人們習慣稱之為“院外活動”。隨著公民社會的興起，出現了越來越多的社會團體對公共政策過程的積極影響:(1)政策資訊溝通(2)影響並制約公共決策（通過利益聚合、利益表達、政策傳遞、政策監督四大環節）(3)穩定公共政策秩序(4)角色替代（政府可將一部分公共權力讓度給社會團體）對公共政策的消極影響（自利性）(1)可能導致政策過程中的政治腐敗(2)發展到一定規模時必然採取排他性策略，漠視公共利益，侵蝕、消解政治權威(3)加劇新的不平等並使之固定下來2、政黨政黨作為利益集團的一種特殊類型，往往以政治聯盟的形式出現。其關注的政策範圍要比一般的利益集團更廣，對之政策制定的影響當然也比一般利益集團更大。現代國家的政治統治大都通過政黨政治的途徑加以實現，政黨常常履行著一種“利益聚合”的功能，即政黨努力將不同利益集團的特定需求轉變為一般性可供選擇的政策方案。3、公民個人案例：一個鄉黨委書記的心聲2000年3月8日，原中共湖北監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平懷著對中國農民的深切同情和對農村經濟發展的深深憂慮，以“一個鄉黨委書記的心裏話”為題，向國務院領導如實反映了“農村有些地方真窮，那裏的農民真苦，農業發展真困難”的情況。心中列舉了當地農村面臨的七大問題，並建議黨中央、國務院從四個方面著手解決“三農”問題：（1）堅決刹住浮誇風。（2）切實減輕農民負擔，增加農民收入，調動廣大農民的積極性。（3）強化群眾監督，嚴治腐敗，確保政令暢通，取信於民。（4）鼓勵改革創新，加強調查研究，堅持從群眾中來到群眾中去的政策路線，制定結合實際的農村政策。國務院領導兩次動情批復，由此引發了湖北省一場聲勢浩大的農村改革。然而，在李昌平秉筆直書後，感受到越來越大的心理壓力，個人命運發生了一系列變化。2000年9月16日，他含淚離開了棋盤鄉。從法理主義的角度說，作為一名普通公民，李昌平有權使自己的意見被中央領導聽到。事實上，李昌平給中央領導的諫言也的確引發了一場農村改革，這是他作為政策的間接主體所產生的力量。在此意義上說，李昌平是幸運的，因為不是任何一位公民的聲音都能被政策制定者所聽到，特別是當他觸及某些權勢集團的利益時。作為政策客體的公民公民應更多作為政策客體存在的理由：（1）公民的真正意願很難確定（2）公民的意見多屬短視（3）公民參與成本過高，效率低下（4）公民參與會導致社會不穩定作為政策主體的公民：現代民主社會的政策過程不僅強調公民參與，甚至將其視為公共政策的基石。這是因為：第一，整個政策運行過程都以公民為基礎。第二，公民參與政策過程，不但可以加深其對政策意義的理解，而且會使他們知道政策何以如此，從而增加他們配合政策運行的自覺性，提高了政策的效力。第三，政策過程的民主化、法制化要求公民參與。第四，隨著資訊網絡技術和大眾傳媒的發展，以及政策科學知識的普及，政策資訊的獲取將變得十分便捷。消除了公民參與政策過程所遇到的障礙，提高了公民參與的效率。在現代社會，公民參與政策過程的主要途徑包括：（1）以主權者身份，通過直接投票的方式決定某些重大的政策問題，直接行使個人的權利。（2）通過代議形式，推選代表參與政策制定，間接行使個人的權利。（3）使用威脅手段，如參加請願、示威、罷工、罷課等活動，反對某項政策的出臺，迫使政府修改或廢止這一政策。（4）通過參加政治黨派和利益集團，借助團體的力量影響公共政策的制定。（5）通過製造社會輿論或進行多方遊說手段，提出政策訴求，影響政策導向。（6）以個人的知識活動為政策制定提供實證依據或理論指導。4、大眾傳媒現代大眾傳媒主要是指廣播、電視、報刊、雜誌、書籍、電子資訊網等人們藉以表達思想和意願、傳播各種資訊的輿論工具。它是現代社會最強有力、最直接、最方便的溝通手段，對政策制定過程有著非常重要的影響，被視為政策主體的一個重要組成部分，有“第四種權力“之稱。

5、思想庫思想庫（thinktank）或腦庫（braintrust）是現代政策研究組織的別稱，它是政策主體的一個十分獨特而又非常重要的構成因素，被認為是現代決策鏈條種不可缺少的一環。布魯金斯學會、胡佛研究所、蘭德公司、野村研究所等一些世界聞名的思想庫，在政策制定中發揮了非常重要的作用。

可將思想庫劃分為以下幾種類型：（1）官方思想庫。隸屬於政府及其職能部門，或作為最高行政長官的智囊團，或隸屬於不同職能部門，或具有相對獨立的建制。（2）半官方思想庫。一是政府出資支持重點研究課題，把研究工作納入為政府服務的軌道。二是政府通過與政策研究機構簽訂合同，從而建立相互依存的關係。三是與政府有關機構有對口掛靠關係的思想庫，它們直接為對口單位提高政策執行服務。（3）民間思想庫。是由民間發起，得到基金會或公司企業贊助的社會性政策研究機構。它具有選題自由、研究範圍廣、社會聯繫多、不受政治局限、獨立性強、靈活性大等特定。（4）國際思想庫。是由不同國家的學者和官員組成的，以國際問題為研究對象的國際性政策研究組織。其研究範圍往往涉及人類共同關心的問題，如環境保護、氣象服務、戰爭與和平、資源利用、人口控制等。第二節政策客體政策客體是公共政策的作用對象及其影響範圍，即所要處理的社會問題和公共政策的目標群體。政府的主要功能及其公共政策的主導作用就在於有效地解決社會所面臨的諸多問題，所以社會問題的客觀存在及其主觀認定被普遍認為是政策過程的起點。社會問題就是指實際條件與應有條件之間的偏差，或者是實際狀況與社會期望狀態之間的差距，而這種差距或偏差往往會導致社會的緊張狀態，它超越了個人穩定的環境和範疇，牽涉到較為廣泛的社會關係。但是，並非所有的社會問題都必須通過公共政策來解決，有些問題可能過於複雜，超出了公共政策的功能範圍；而有些問題，通過公民社會的聯合行動就能處理，只有那些被列入政府議事日程，涉及相當多社會成員利益的社會問題，才能成為公共政策的客體。隨著人類活動範圍的拓展，公共政策客體的範圍也在迅速擴大，從原始社會的氏族領地擴展到地區、國家乃至整個世界和外層空間，涉及許多全球性課題或跨國性問題，如核擴散、軍備競賽、環境污染、南北問題、人口增長、貧困問題、難民問題、能源問題、人權問題、民族與宗教衝突問題，等等。從“人”的角度看，公共政策的客體是目標群體。所謂目標群體，就是公共政策直接作用與影響的公眾群體或那些受公共政策規範、管制、調節和制約的社會成員。人們在社會生產和生活中所處的地位不同，社會分工不同，必然會產生各種不同性質、不同層次的利益需求。這些利益和需求相互影響、交流、碰撞、摩擦，從而產生了各種現實的利益矛盾，它可能發生在個人之間、個人與群體之間、群體與群體之間、甚至政府與群體之間。公共政策要調整和規範的對象就是這些具有不同性質和類型的利益要求的社會成員間的關係。政策能否落實，目標能否實現，與目標群體的態度有著直接的聯繫。一般說來，目標群體的態度有兩種：一是接受；二是不接受。從制度激勵的角度來看，一項政策如果能夠使目標群體獲得一定的利益，就容易被目標群體接受；反之，一項政策如果被目標群體視為對其利益的侵害和剝奪，就難以得到目標群體的認同。例如，黨的十一屆三中全會以後，在我國廣大農村推行了家庭聯產承包責任制，這項政策適應了當時農民渴望致富的利益需求，因而贏得了他們廣泛的支持與積極的合作，為政策執行創造了極為有利的條件，很快取得了超出預想的政策成果。再如，一些基層政府打著發展地方經濟的旗號，以修建公共設施為藉口，制定相應規章政策，對農民亂收費，造成了一個又一個豆腐渣工程。這類嚴重損害農民利益的政策，必然會受到廣大農民群眾的反對和抵制，不可能順利推行，及時採取強制措施，也只能應對一時。第三節政策環境一、公共政策與政策環境的關係政策環境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。它涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，幾乎無所不包。公共政策是政策環境的產物，二者存在辨證統一的關係。它們相互聯繫、相互依存、相互影響、相互作用。就其關係而言，環境決定和制約政策，起主導作用；政策則改善和塑造環境，具有反作用。首先，公共政策是隨著社會的發展由環境的需要產生的。其次，公共政策必須適應政策環境，有什麼樣的政策環境，就應該有什麼樣的公共政策。如果公共政策與政策環境存在嚴重的衝突和對立，也就是說，政府管理社會的手段與環境條件格格不入，那麼這樣的政策就必然走向失敗。再次，政策環境的發展變化必然導致公共政策的發展變化。隨著歷史的演進、社會的發展，政策環境不斷地發生變化，這是不以人的主觀意志為轉移的客觀規律，公共政策必須適應這種變化的需要，否則就會阻礙社會系統的良性運轉，產生消極的影響。最後，公共政策也不是完全被動和消極的，它對政策環境也具有一定的能動作用。二、政策環境的構成因素1、地理環境的影響地理環境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構成。地理環境是人類生存的搖籃，它與社會發展和公共政策有著極為密切的關係。但也不能過分誇大地理環境的作用。

2、經濟環境的影響經濟環境是指對政策系統有重要影響的各種經濟要素的總和，主要由社會生產力和生產關係的發展狀況構成，包括生產力的結構、性質（科技發展、國民收入、資源分配等）和生產資料的所有制形式（個人所有、集體所有、國家所有等）。社會經濟環境對公共政策制定具有決定性的影響，無論什麼性質的國家和地區，其政府決策體制、目標、職能、行為、原則、方法等都要受到經濟環境的制約。一方面，經濟環境是人類社會生活中最基本的環境，政策系統不可能超越經濟環境所提供的條件和要求；另一方面，政策系統對經濟環境的反作用主要表現在它可以促進或延緩生產力和科學技術的發展以及生產關係的健全，只有正確地認識經濟環境，才能有效地制定和執行公共政策。

3、政治傳統和政治文化的影響政治文化是一個民族在特定時期流行的一整套政治態度、政治信仰和政治情感。政治文化通過社會化過程代代相傳，在社會化過程中，個人通過與父母、老師、領導和其他人的交往，學到了與政治有關的價值觀、信仰和態度。這樣，個人獲取的政治文化就變成了心理要素的組成部分，逐漸固化並體現在其行為中。政治文化是影響公共政策的一個重要環境因素，不同國家公共政策及其制定過程的差異可以用政治文化的不同來解釋。4、社會變遷的影響凡社會制度（包括社會的根本制度和各種具體制度）、社會結構、社會組織、社會人口、社會規範、哲學、宗教、文學藝術、風俗習慣等一切社會現象突發的、急劇的變化或漸進的、緩慢的變化都可叫做社會變遷。公共政策必須隨著社會變遷而不斷調整其政策目標與內容、執行方式和手段，堅持改革的方向，使之能跟上形勢變化與發展的步伐。5、國際環境與公共政策國際環境是指一個國家同世界各國和各地區之間的政治、經濟、文化、地理等方面的關係以及其他國家之間的相互關係。一個國家所處的國際局勢及所擁有的國際地位都是制度和調整內政外交政策的主要依據。隨著科學技術的迅速發展，交通、通訊工具的不斷完善，國際交往日益頻繁，各國之間相互依賴的程度不斷增強，國際環境因素對各國公共政策的影響將有增無減。第四節政策系統的構成從系統論的觀點出發，可以把政策系統（PolicySystem）界定為一個由政策主體系統、政策支持系統以及將政策主體系統與政策環境連接起來的回饋系統構成的有機整體。政策系統是一個由政策主體系統、政策支持系統、政策回饋系統三個子系統構成的政策巨系統，涉及從中央到地方各級各類相關政策機構及其運作機制。政策過程及其各項功能活動是由這些子系統共同完成的：一方面，它們按照各自的分工，相對自主地開展工作；另一方面，它們有緊密配合、協同一致，使公共政策系統得以正常運轉。一、政策主體系統政策主體系統是各種政策行為者，特別是各類政策主體相互作用所構成的系統。這一系統又包括三個子系統，即政策制定系統、政策執行系統、間接主體系統。1、政策制定系統政策制定系統居於整個政策系統的核心地位，因此也稱“決策中樞系統”。它由擁有法定決策權的高層組織或個人組成，一般包括國家的立法機關、行政機關、司法機關以及某些政治領袖人物。他們組織和領導整個決策過程，並在最終決策中擁有決定權。政策制定系統的任務是生產高質量的政策。其基本功能是：（1）確認政策問題。（2）確定政策目標。（3）組織政策方案的設計。（4）政策方案的最終決定。2、政策執行系統政策執行系統，也叫“指揮系統”，是將觀念形態的政策內容轉化為現實形態的政策效果的系統。政策執行系統一般由政策執行組織及其人員，特別是行政機關和政府公務人員組成。政策執行系統的任務是確保政策目標的實現。其基本功能是：（1）為政策方案的實施做好準備。（2）有效實施政策方案。（3）分析和總結執行情況。3、間接主體系統間接主體系統是指那些雖不擁有合法的強制權力，但能夠參與或介入到政策過程中，並產生一定影響的政策間接主體所構成的系統。間接主體系統的要素大致可以分為三類：第一類是國家政策行為者，如地方政府、政黨、利益集團、非政府組織、公共輿論、社會政治運動、公民等。第二類是跨國政策行為者，如跨國公司、多國公司、歐洲聯邦、北美自由貿易區、阿拉伯聯盟、非洲開發銀行、石油輸出國組織、東南亞條約組織等區域合作組織等。

第三類是全球性政策行為者，包括全球性政府間組織，如聯合國、世貿組織、世界銀行、國際貨幣基金組織等，以及全球性非政府組織，如國際奧會、國際紅十字會、綠色和平組織、天主教會等。間接主體系統的任務是通過利益綜合和利益表達參與社會價值的權威性分配。其基本功能是：（1）利益表達與利益綜合。（2）影響公共政策制定。（3）影響並改變政策環境。（4）填補政策主體力量所無法到達的空間。二、政策支持系統政策支持系統（DecisionSupportSystem，簡稱DSS），是指能夠快速、靈活地幫助決策者進行決策活動的輔助系統。由資訊傳播系統、政策諮詢系統、政策監控系統、政策評估系統四個子系統構成。1、資訊傳播系統資訊傳播系統的任務是根據政策主體系統的需要，向其提供準確、全面、快速、可靠的政策資訊，以實現決策的科學化。其基本任務是：（1）資訊的收集與整理。（2）資訊的加工與儲存。（3）資訊的傳遞。2、政策諮詢系統政策諮詢系統也叫“思想庫”、“智囊團”或“外腦系統”，是由各種政策研究機構、政府與這些機構的關係及其具體的諮詢活動構成。其基本功能是：（1）政策問題的發現和診斷。（2）政策預測研究。（3）政策方案的設計與評估。3、政策監控系統政策監控系統由政策主體系統內外從事政策監督和控制的個人、團體或組織構成。政策監控系統的任務是保證政策系統的良性運行和政策目標的實現，減少政策失誤，避免政策執行中發生變形。其基本功能是：（1）確立政策監控標準。（2）衡量政策績效。（3）糾正和消除政策執行偏差。4、政策評估系統其任務是為政策的去向以及政策資源的合理配置提供事實依據和價值依據。其基本功能是：（1）根據政策持續、修正、調整或終止的依據。（2）有效地配置政策資源。

三、政策回饋系統政策回饋系統是將政策主體與政策對象、政策系統與政策環境連接起來的一個特殊系統。政策回饋系統地特點是多層次、多網路。回饋來自對象系統、一般環境、政策支持系統。四、三大子系統的工作程式資訊系統，形成政策問題－政策制定系統，形成政策目標－諮詢系統，提供諮詢報告－政策制定系統形成決定交執行系統－監控系統實施監控－政策評估系統評估政策結果－回饋系統隨時回饋給各子系統思考與練習1、試述政策系統的構成及其相互關係。2、政策系統環境的構成要素包括哪些？3、試述市場、政府能力與公共政策的關係。4、試述公民與公共政策的關係。5、社會團體對公共政策的制定和實施有何影響？第四章政策模型及其相關理論一、理性主義模型二、漸進主義模型三、混和掃描模型四、政治系統理論五、團體理論六、精英理論七、過程理論在政策科學中，概念模型得到了廣泛的應用。這些概念模型是政策科學工作者為了幫助人們理解和解釋公共政策產生的原因，認識和分析其社會的效果，思考和預測未來的發展，在公共政策研究中不斷總結出來的。這些模型體現了對公共政策思考的不同角度，為理解公共政策和進行政策分析提供了多種途徑。一個政策過程的示意圖或政策生命週期的比喻，即便再形象，它也與政策實踐有著相當的距離。我們的理論架構是用來作分析工具的，從某種意義上講，它們畢竟只是一種人為的想像。然而，有時候我們卻常常百分之百地確信這種想像的真實性，把主觀的抽象完全等用於客觀的現實，這也正是模型方法在實際運用中所面臨的一種風險。一、理性主義模型決策者依據完整而綜合的資訊做出理性的決策，即他遵循以最小的投入獲得最大的產出的原則，選擇最優方案，使用最佳、最適當的手段，達到最大值的政策結果。由這樣一組假設構成的一個分析途徑，就被叫做理性決策模型或者決策的理性主義模型。這個模型假定決策者是“理性人”，而理性人則有以下特徵：（1）當面對多種選擇時，他會做出一個決定。（2）他會依據其價值偏好，在各種可能的選擇中排列出優先次序。（3）他的價值偏好會隨著時空變化而轉移。（4）他通常從所有的方案中，擇定偏好等級最高者。（5）面對同樣的選擇他會做出同樣的決定。這個模型把決策者假定為理性人之後，還假定了決策者如何將其理性主義的決策活動貫穿於整個政策過程中：（1）決策者面臨的是一個既定的問題。這一問題可以同其他問題相區別，或至少與其他問題相比顯得更重要；（2）引導決策者做出決策的各種目的、價值或目標是明確的，而且可以按其重要性不同而依次排列；（3）解決問題的各種可供選擇的方案都為決策者一一權衡；（4）決策者對可供選擇的方案可能出現的結果（代價與收益）都進行了調查研究；（5）每一個選擇方案及其可能出現的結果都與其他選擇方案具有可比性；（6）決策者最後採用的那個方案，是所有可供選擇的方案中能夠最大限度地實現其目的、價值或目標的方案。這一過程的結果是做出一項理性的決策，這一決策經過實施將最有效地達到既定的目標。理性主義模型受到了激烈的批判。批評者認為：第一，這個模型設定決策者為理性人，這個設定是缺乏經驗支持的。第二，這個模型假定決策者是公正的、客觀的、理智的，而在實踐中決策者的公正、客觀和理智卻是常常極為有限的。第三，這個模型過高地估計了邏輯推理和數學模型作為政策分析工具所起的作用，因為在實踐中這兩種分析工具面對社會性、政治性、文化性公共政策問題時卻往往束手無策。第四，這個模型假定決策者全知全能，但是在實踐中決策者擁有的知識、獲取的資訊都是有限的，不可能預先對投入－產出、成本－收益的比例做出精確的計算。在所有的批評者中，經濟學家和管理學家西蒙和政治學家林德布洛姆是最有權威性和代表性的。他們不是完全拋棄這個模型，而是認為如果對它做適當的改進，它就可以“成為基本的、重要的、現實可行的政策理念和政策研究方法。”西蒙提出了決策者有限理性（LimitedRationality）命題。西蒙認為決策者在管理決策時不可能達到最佳程度，而只能是追求一種近似的優化途徑，即“尋求滿意”的管理決策和結果。最佳決策的前提是決策者的行為完全理性化，而滿意決策的前提是決策者的行為有限理性化，後者才是現實的。因此，“理性就是要用評價行為後果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”，而不是去追求最優、最大化的所謂客觀理性（ObjectRationality）。進一步說，客觀理性是存在的，但是對它的追求不是一次完成的，而是一步步地向它逼近，永遠不能使這個過程完成。

有限理性主義認為，政府從來只是對有限的政策選擇進行有限的成本效益分析，並且從來不能肯定有限的選擇已經包括了最佳的解決辦法。除此之外，政府從來沒有擁有、也不可能擁有完全的權力，隨心所欲地設定和推行公共政策。據此，有限理性政策理論認為，現實政策分析和政策決定的選擇標準、評估標準不應當、也不可能是最佳的(optimizing)，而應當、也只能是滿意的(satisfying)或次佳的(secondbest)。二、漸進主義模型漸進主義模型是美國學者林德布洛姆構建的。林德布羅姆在對傳統理性模式批判的基礎上,建立了漸進決策模式。他認為決策的過程就是漸進的過程，即把政策制定看作各種政治力量、利益團體相互作用、討價還價的過程，把政策制定看作是對過去的政策加以修正、補充的過程。漸進決策需遵循三原則：1)按部就班原則，林德布羅姆認為，決策過程只不過是決策者基於過去的經驗，對現行決策稍加修改而已。2)積小變大原則，從形式上看，漸進決策過程似乎緩慢，但由微小變化的積累可以形成大變化。3)穩中求變原則，政策上大起大落不可取，欲速則不達,危害社會穩定。政策分析之所以不能進行理性分析，而要採用漸進分析，是因為決策必然要受到政治、技術和現行計畫的制約，他們決定著政策必然成為漸進的過程。決策的漸進性是由其與政治的一致性所決定的。在西方,政策的決策必然要受到多個黨派的影響，必然成為各個黨派折衷調和的產物。因此政治上的漸進決定決策過程的漸進性；決策的漸進也是由於技術上的困難造成的。一項政策的做出必然與時間、資訊等因素相關，而決策的正確程式則直接受制於決策者對決策備選方案及其後果等資訊的瞭解程度，決策者對備選方案及其後果瞭解得越深入、透徹，決策正確的可能性就越大。然而，決策者並不可能有足夠的時間和智慧洞悉每一項決策備選方案的後果，所以必須在瞭解的基礎上做出決定，然後邊執行邊修改；決策的漸進性是由相信計畫的連續性所決定的，任何一項新政策都不得不考慮原有決策的影響，因為原決策已造成了一個既成事實。總之，漸進決策模式具有一定的合理性。從認識論上看，它以歷史和現實的態度將事物的運動看作是一個前後銜接不間斷的過程，它注重事物從量的積累到質的變化的過程。從決策的角度看，它是在某種條件下的一種有用的思維方式。漸進模式是一種有益的描述性和分析性的決策理論，但不能擴大到一切決定，因為它自身也具有局限性：一方面，由漸進模式做出的決定只是反映了社會中勢力最強大的而且又組織起來的那部分人的利益，而對社會下層，政治上又無組織的那部分人的利益並沒有被考慮進去；另一方面，漸進模式把注意力集中在短期目標上，只是改變現行政策的某些方面，因而往往忽視基本的社會變革。像宣戰、環保等重大長遠的基本性的決定，漸進模式就無能為力了。三、混和掃描模型埃齊奧尼提出的綜合模型是混和掃描模型（Mixed-ScanningModel）。混和模型在概念上希望截取理性主義模型的政策視野，以充分考慮政策選擇、激發政策創意並深入政策核心問題；同時截取漸進主義模型的政策落點，把政策的關注力集中在經過選擇的政策方案及其評估上，形成政策焦點，以有效地解決政策問題。

他說：“混和掃描因為運用了兩種攝像機而包括了上述兩種方法的基本內容。第一種是多角度攝像機，它能觀察全部空間，只是觀察不了細節；第二種攝像機能對空間作深入、細微的觀察，但不觀察已為多角度攝像機所觀察的地區。”混和掃描模型要求決策者將這“兩種攝像機”結合起來使用；在某些情況下漸進主義模型是適用的；在另一些情況下則更需要採用理性主義模型。決策者掃描的範圍越廣、越深入和具體，決策也就越有效。例如，我國大型土木工程的決策、政府基建投資決策等，都有必要運用理性決策的方法；而像我國高等教育收費的決策、完善我國稅收制度的決策等，則適合運用漸進決策方法。混和掃描決策理論模式的優點在於：它對決策的方法和過程進行了比較全面的考察，克服了理性決策模式與漸進決策模式各自存在的片面性，同時看到了二者的合理性，並力求把它們結合起來，對人類決策過程做出較為全面的解釋，給人類的決策行為提供一種較為全面的指導思想。然而，這一理論模式也有不足之處。這種模型試圖調和理性主義模型和漸進主義模型在思維方式和操作方法上的矛盾，就難免在價值取向上顯得有些模棱兩可。四、政治系統理論戴維伊斯頓提出和完善了政治系統分析框架，這一框架被應用於公共政策學時就被稱作決策的政治系統理論。該理論認為，公共政策是政治系統對周圍環境所提出要求的反應。根據戴維·伊斯頓的定義，政治系統是一個由社會中那些可以識別，同時又是相互關聯的機構和活動所組成，對社會具有約束力的權威性決定（或價值分配），這就是公共政策。這個模型把政策過程假定為輸入——決策——輸出——回饋這一系統運行過程。環境輸入政治系統的是要求和支持；政治系統的環境，由政治系統以外的各種狀況和事件所組成；要求是指個人和團體為了滿足自己的利益而向政治系統提出採取行動的主張；支持是指團體和個人遵守法律，以及接受權威性的政治系統為滿足要求而做出的舉動或採取的行動。由於政治系統的內部運行過程一般不為外界所知，所以政治系統模型設定它是一個“黑箱”（BlackBox）。政策形成後由政治系統進行政策宣示和政策執行。這個模型將此稱作輸出。具體地講，輸出就是指將政策貫徹到環境中去，以此回應輸入、影響環境，改變環境。最後，政策結果再反映到政治系統中去，這就是回饋。回饋是現政策過程的終點，又是新政策過程的起點。

系統分析方法是科學決策的重要工具，因為“政策分析是系統思想不容置疑的核心部分”，它有助於決策者認清整個政治格局，有助於發現問題的本質，有助於確立正確的目標和選擇最佳的決策手段。但政治系統分析法有其適用範圍,它僅適用於分析宏觀的政治框架，無法分析大量的具體問題，如選舉問題；它僅僅適用於分析抽象的政治運動的一般形式，而無法分析豐富多彩的個別政治內容。所以，實際上，政治系統分析方法的適用範圍相當狹窄。五、團體理論團體理論認為：公共政策實際上是團體鬥爭中相互妥協的結果，是不同利益集團之間的一種平衡產物。制約這種平衡的力量來自不同利益團體的相互影響。利益團體是指社會中有著共同觀點和看法並有權力對其他團體提出要求的社會團體。當這個團體通過政府機構或向政府機構提出其要求時，它就從社會性利益團體變成政治性利益團體。社會中的個人只有在稱為團體成員並為團體利益進行活動時才能夠在政治生活中發揮其作用。團體理論模型見圖示毫無疑問，公共政策往往更傾向於影響力較大的利益團體，公共政策的相對穩定依賴於團體鬥爭均衡狀態的持續。一旦這種狀態被破壞，公共政策就會起變化，待到新的平衡形成，新的政策隨之出現。各利益團體影響力的大小又取決於他們的數量、財富、組織強度、領導、接近決策者的通道及內部親和的大小。六、精英理論精英理論認為國家重要的政治、經濟和社會政策是由“少數精英人物”來決定的，公共政策的制定過程就是少數精英的活動過程。這些精英是社會統治集團的代表，他們佔據社會支配地位，與處於被支配地位、被統治地位的大眾構成對立的雙方。一切公共政策都是這些精英們制定、頒佈並強制大眾實施的。公共政策反映的是少數精英們的偏好和價值，公務員和行政人員只是實施居於統治地位的精英所決定的政策。政策是這些精英由上往下施行的，並非群眾需求的產物。精英模型如圖精英理論的核心思想可歸納為如下幾點：1、社會可劃分為擁有權力的少數人和未擁有權力的多數人。僅有一些人享有分配社會價值的權力，群眾不能影響公共政策。2、精英的選拔都是不成比例地來自社會經濟地位較高的上層階級。3、非精英的往精英階層的流動必須緩慢而持續，以維持社會的穩定並避免革命發生。唯有接受精英基本共識的非精英，方能被接納進入統治團體。

4、精英為了社會體系的基本價值，以及為了保護此社會體系，而分享彼此的共識。在美國，精英共識的基礎包括財產權的神聖性、有限政府與個人自由。5、公共政策所反映的不是群眾的需求，而是精英普遍性的價值。公共政策變遷不是革命性而是漸進性。6、積極的精英很少受到冷淡群眾的影響。精英影響群眾多於群眾影響精英。精英理論強調雖然公共政策反映的是精英的利益與價值，而不是人民的需求，但這並不意味著其制定的公共政策可違背大多數人的利益。相反大多數人的利益都是由少數的精英來承擔，以政策的形態表示出來的。因為，當某件事威脅到社會體系而造成政治體系發生改變時，根據自利的基礎而採取行動的精英，就會提出改革措施以維護社會體系及他們的地位。此時精英的價值是非常“尊重群眾”，並把大眾利益看出是自己的“責任”，是自己分內的事，而不是群眾的事。

精英理論還認為，公共政策中的“民主”只具有象徵性的價值。任何公共政策方案都不可能交由人民來決定，因為群眾是被動的、冷淡的、且掌握不多的資訊。群眾對精英的決策行為最多只具有間接的影響力。總之，精英理論反映了行政決策過程與階級統治、階級關係的政治聯繫，雖不完全具有合理性，但也一定程度上反映了西方所謂“民主”的現實。七、過程理論政策過程理論將政策過程分為如下六個階段：1、政策問題的提出。表達對政府活動的要求，旨在引起決策者的注意，並將此要求列入政府議程。2、決策議題的決定。設立開展公共政策問題討論機構，決定即將被採納的議題和問題。3、政策方案的形成。根據政策預測，提出、確定解決政策議題和問題的備選方案。4、政策立法。在備選方案中進行擇優，謀求對該方案的政治支持，促使該方案成為法律。5、政策執行。建立政策執行機構，提供財力、物力及相應的服務支持，推行政策方案的實施。6、政策評估。研究政策方案，列出方案執行後產生的後果，分析政策方案對社會相關目標團體和非目標團體的影響，提出修正或改變政策方案的意見和建議。總之，政策過程模型將政策過程看成是一系列的政治活動，即問題的提出、議題的設定、政策的形成、政策的合法化、政策的執行、政策的評估。這個模型的重心是要求政策制定者“如何”去形成政策，或者說是“應該”如何形成政策，而不要求政策制定者對公共政策的實質進行評判。雖然現實中，一個政策實際的生命過程，不一定完全與上述過程相符合，程式可能簡化或泛化。但政策過程理論將複雜的政策過程程式化，的確為人們進行政策問題的研究和分析提供了一個基本的思維框架。而且政策制定過程和政策制定內容之間的相互影響關係也是有限的，政策的內容從根本上是取決於社會政治、經濟與文化的因素，取決於決策者的政治行為。所謂對政策過程理論有助於從動態上把握政策。思考與練習1、分析理性決策模型與漸進決策模型各自的利弊2、試用系統理論分析公共政策是如何從政治系統產生的？3、試述團體理論與過程理論第五章政策制定第一節公共政策問題的確認第二節公共政策議程第三節公共政策方案規劃第四節公共政策合法化

政策制定（Policy-making）是政策過程的首要階段，是政策科學的核心主題。政策科學對政策制定有廣義和狹義的兩種理解。有些政策科學家如德洛爾將政策制定理解為這個政策過程，把政策執行、政策評估等環節稱為後政策制定階段。大多數政策科學家則對政策制定作狹義的理解，把它理解為政策形成（Policy-formation）或政策規劃（Policy-formulation），指從問題界定到方案抉擇以及合法化的過程。我們從後一種意義是來理解政策制定。第一節公共政策問題的確認一、公共政策問題的含義公共政策問題的形成與認定是政策制定過程的起點，也是它的一個十分重要的環節。美國學者德恩就特別強調政策問題構建在這個政策分析過程的重要性：問題找准了，問題就解決了一半。所謂公共政策問題是指統治集團或社會大多數人感覺到現實中出現的某種情況與他們的利益、期望、價值和規範有相當嚴重的矛盾和衝突，進而通過團體或組織活動要求有關社會公共組織和政府採取行動加以解決，並被後者列入政策議程的社會問題或公共問題。二、政策問題的性質1、政策問題的動態性。政策問題界定雖然是政策分析過程的起始步驟，卻並非一蹴而就，隨著問題情境的“時過境遷”，問題界定不斷出現於政策分析的各個階段，因此，必須協調各階段的關係，力求圓滿實現目標。2、政策問題的關聯性。按照系統論的觀點，世界上的一切事物都處於相互聯繫的系統之中。政策問題也不例外，某一領域的問題總是與其他領域的問題交錯影響，不存在完全孤立的政策問題。3、政策問題的主觀性。政策問題客觀存在於社會環境之中，它需要人們憑藉經驗，依靠相關的政策分析手段和技術從問題情境中抽象概括出來。

三、政策問題的形成因素案例：阿根廷的經濟危機2001年第四季度,阿根廷的經濟由長期的經濟衰退演變成嚴重的經濟危機。主要經濟指數大幅下跌,經濟危機引起金融市場恐慌,導致資本大規模外逃。2001年11月30日爆發劇烈的銀行擠兌潮,當日銀行存款流失13億美元。面對金融危機,政府被迫實行的限制居民提款、貨幣貶值和資金外流等金融管制措施,加劇了金融恐慌,引爆了蓄勢已久的社會不滿情緒和矛盾。12月18日在全國各地發生大規模的社會騷亂、遊行示威和一些流血事件。在此後的10多天內,更換了3位總統。這次經濟危機使阿根廷損失慘重,據統計,阿根廷2002年第一季度國內生產總值同比下降16.3%,阿根廷國家統計局局長說,這是自從阿根廷設立這項指標以來下降幅度最大的一個季度,這也是阿根廷國內生產總值連續下降的第14個季度。經濟危機發生以來,阿根廷的社會問題也加劇惡化。失業率急劇上升,2002年7月官方統計為23%以上,私人機構統計為25％。另外,貧富差距不斷拉大,貧困化問題也在加重。據國家統計局的數字,到2002年7月份,全國有1900萬人(即53％的人口)處於貧困線以下。阿根廷政府要走出經濟的困境,需要解決的問題還有很多。公共政策問題的形成因素自然因素經濟危機技術的發展環境的變化社會變遷國際事件主觀因素四、政策問題界定的過程。因為政策問題具有動態性、關聯性、主觀性等特徵，所以政策問題的界定是一個複雜的過程。美國學者帕頓和沙維奇概括出政策問題界定過程的七個基本步驟。1、思考問題。認真考察事件，在頭腦中建構問題的框架，並據此收集材料，分門別類地整理數據，最終盡可能對事件形成準確和完整的描述。因為問題的出現本身就意味著有悖常理，所以必須明確作為問題界定基礎的價值觀，弄清當事人、政策分析者和被影響的受眾的價值觀是如何影響問題的表述。2、勾勒問題的邊界。詳盡說明問題產生的地點、存在了多長時間以及對該問題形成有影響的歷史性事件。我們要考慮到政策問題的關聯性，不論與政策問題相關的問題是被妥善解決了還是惡化，都可能影響我們的政策分析。

3、尋求事實依據。界定政策問題需要一些基本的資訊，簡捷的計算有助於得到相關資訊。通過多種途徑查詢數據並使用不同的評估技術對其進行核實，然後比較數據與原始事實有無出入。問題的表述將對事實的收集產生直接影響。4、列舉目的和目標。行動者的目的和目標不同決定了對問題解決方案的要求不同，某些目標和目的必須進行試探性的表述，並隨著分析的進程加以修改；而另一些目標和目的則必須加以推測。不過，我們必須準備一般性的目標陳述和目的陳述，以防錯誤地界定問題。5、明確政策範圍。政策範圍是指一個問題中要考慮的變數的範圍，它將影響那些最終受到檢查的備選方案。有時它由當事人規定，有時它取決於分析者的工作背景，有時它又受到時間和可利用資源的制約。分析者可以從社區、關注這一問題的團體和其他參與者那裏獲取有關政策範圍大小的重要線索。6、顯示潛在的損益。利用報告、圖表等形式來表示相關參與者和利益集團在某政策問題上潛在的損益情況。如果問題得到解決，每個參與者將得到什麼或失去什麼。7、重新審視問題的表述。問題的表述是否符合行動的需要？對問題的分析是否具有足夠的洞察力？有無提出可供選擇的備選方案的線索？此外，要對已有的假設提出挑戰。第二節公共政策議程

一、政策議程的含義與類型公共政策問題無論由誰提出，又無論分析得多好，最終都要由有關公共組織特別是政府來正式認定。這樣就提出了政策議程（PolicyAgenda）的問題。到底何謂政策議程？政策議程，通常是有關公共問題受到政府及公共組織的高度重視並被正式納入其政策討論和被確定為予以解決的政策問題的過程。政策議程通常分為兩大類：1、系統議程（SystemAgenda）指政治系統正式討論和認定有關政策問題的過程。由於政治系統本身有層級和區域以及行業等區分，因此系統議程就既可以是一定層級的，如國家、省、市、縣等；也可以是一定區域的，如華南、華東、華中等；還可以是一定行業的，如電子、機械、化工、農業等。從實質上看，系統議程就是一種政治系統中的公眾共同討論某一現象或問題的是非好壞以及社會應持態度和對策的過程。正因為這樣，系統議程又稱公眾議程（PublicAgenda）。一個問題要想成為或達到系統議程的程度，必須具備以下三個條件：（1）該問題必須在社會上廣泛流傳並受到廣泛注意，或者至少必須為公眾所感覺。（2）大多數人都認為有採取行動的必要。（3）公眾普遍認為，這個問題是某個政府機關許可權範圍內的事務，而且應當給予適當的關注。2、政府議程（GovernmentalAgenda）指政府組織正式討論和認定有關公共政策問題的過程。就具體種類而言，它有議會的、行政機關的、司法機關的和軍事機關的等。還可以像上面那樣按區域、層級和行業等來區分。由於政府議程通常比系統議程或公眾議程要正規，所以又稱正式議程（FormalAgenda）。政府議程的專案可區分為舊的事項和新的事項兩類。舊的事項是那些以某種常規的形成出現在政策議程上的事項。新的事項是由於特定的情景和事件而產生的，也可能因社會上越來越多的人要求政府對某些問題採取行動而引起。作為新的事項提上政策議程的問題，隨著時間的推移，也會變成舊的事項。3、兩種議程的區別系統議程和政府議程是政策議程的兩個不同階段，二者有著本質區別。系統議程一般由一些較抽象的專案所組成，其概念和範圍都很模糊，僅是發現問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決辦法。政府議程較系統議程來得特定而且具體，它是對政策問題進行界定或陳述的階段。問題經過一定的描述，為決策系統正式接受，並採取具體方案試圖解決的時候，系統議程就轉入政府議程。

在一般情況下，一個政策問題提出的過程是這樣的：某一社會問題進入系統議程，然後再進入政府議程，最後成為政策問題。但實際上，很多問題可能不經過系統議程就直接進入政府議事日程。因為政策決策者可能根據自己對社會發展變化的研究分析，主動尋找問題，把它列入自己的議事日程。當然，一個問題即使能夠順利進入政府議程，最後也會出現不同的結果。例如，可能經過決策者的研究很快制定出相應的政策；也可能由於管道不暢、機構重疊、行動不力、效率低下，而不作出任何決定。已成為系統議程的問題並不一定成為政府議程的問題。同樣，提上政府議程的問題，也並不一定是系統議程的問題。有時，一個政策問題在群眾中已引起普遍關注和討論，甚至專家學者和研究機構已對它加以探討，但執政黨和政府並沒有把它列入政府議程，有時甚至會採取措施阻止其加入政府議程。出現這種情況的原因有很多：或者是問題本身的性質、規模和影響尚未達到應該或能夠解決的程度，或是問題的表達方式和途徑不符合既定的組織體制和工作程式，或是政府決策者判斷失誤，或是問題涉及決策者本身的利益等等。有時也會出現一個政策問題已經列入政府議程，但群眾還沒有注意到的情況。

二、進入政策議程的條件和途徑（一）進入政策議程的條件。1、事件或問題必須明朗而嚴重。一些問題必須充分暴露且表現得非常嚴重才有可能引發社會公眾和政府組織的高度關注，從而進入政策議程。2、要有政治權威領導人及專家學者的預測性發動。許多潛藏在很好的表像背後的問題通常大都得不到應有的重視，自然很難進入政策議程。但是如果有敏銳的政治權威領導人或有關專家學者對該問題將來的嚴重趨勢有所察覺，那麼他們就會及時地把它提出來，就可以進入政策議程。

3、要有正常、民主和開放的察覺機制、過程。所謂正常的問題察覺機制，就是能對各種政策問題經常保持警覺，並能對有關問題及時進行相關討論、分析和研究，以便形成政策議程構建的機制。所謂民主的問題察覺機制，就是問題的察覺機制應該體現民主性。所謂開放的問題察覺機制，是指有關組織的問題察覺系統不應是自我封閉的，而應該在不影響國家安全的情況下向社會各界、各級組織和群眾開放，甚至對國外開放，充分聽取和吸收多方面的反映和意見。

（二）進入政策議程的途徑1、政治領袖2、政治組織3、代議制4、選舉制5、行政人員6、利益集團7、專家學者8、公眾9、大眾傳播媒介10、危機和突發事件第三節公共政策方案規劃

一、政策方案規劃的及其原則政策規劃過程是一個狹義的政策分析過程，它需要決策者與政策分析人員的密切配合，它是在既定原則指導下尋求方案優化的一系列分析和抉擇活動。方案規劃的原則1、資訊完備原則。資訊是方案規劃的基礎和依據。方案規劃實際上就是一個與政策有關的資訊的輸入——處理（規劃方案）——輸出的過程。資訊的搜集、加工和處理，貫穿於方案規劃的整個過程。資訊越全面、準確，方案規劃就越具有科學性。2、系統協調原則。要從系統論的觀點出發，進行綜合的分析，將整體利益與局部利益相結合，內部條件與外部條件相結合，眼前利益與長遠利益相