城镇养老保险制度改革

城镇养老保险制度改革

本文第一局部分析了中国实行统帐结合的必要性与可行性；其次局部分析了我国现行养老保险制度；第三局部对现行的统帐结合制度的完善提出建议。

一、中国实行统帐结合制度的必要性与可行性

中国老龄工作委员会办公室于2023年2月23日了《中国人口老龄化进展趋势猜测讨论报告》。报告指出：21世纪的中国将是一个不行逆转的老龄社会，头20年将成“快速老龄化阶段”，随后的30年为“加速老龄化”阶段，其后的50年则到达“稳定的重度老龄化”阶段。2051年，中国老年人口规模将到达峰值4.37亿，即每10个人中就有3个是60岁及以上的老年人。

人口的老龄化对我国的养老体系造成了巨大的压力。在传统的现收现付体系下，为维持现收现付制的正常运转，意味着今日的工人需要缴纳更多的费用以支付更多的退休人员的养老金，即提高养老保险筹资费率，这导致生产本钱的增加，降低了产品的国际竞争力。

市场经济的进展，必定产生社会安排不公等市场缺陷，客观上要求国家进展干预。通过赋税制度和社会保障制度，建立社会化的收入调整机制，把再安排作为社会福利最大化的一种手段，从整体上提高社会资源配置的效率。以此为目的建立的养老保险制度无疑只能是贯彻普遍性原则的普遍保障模式。但在市场经济条件下，市场机制在社会资源配置中起根底性作用，收入安排应以市场化原则为根本性指导思想，依各社会成员供应的各种生产要素付给相应酬劳。国家为克制养老保险市场逆向选择行为，通过强迫全部人都参加国家这个大团体来供应有效率的保险量。因此，这是国家行使市场化的社会职能。

二、我国现行养老保险制度分析

1997年国务院的《关于建立统一的企业职工根本养老保险制度的打算》（国发［1997］26号）确立了我国实行统帐结合的养老保险制度。2023年12月国务院公布了《关于完善企业职工根本养老保险制度的打算》，对原26号文的规定进展了调整，规定从2023年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，相应调整根本养老金计发方法，缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给根底养老金和个人账户养老金。根底养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数依据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。对本打算实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给根底养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止根本养老保险关系。

新的养老保险制度有利于做实个人帐户，同时通过改革根本养老金计发方法，建立参保缴费的鼓励约束机制，能鼓励更多的人参加到社会养老保障体系中。但是，新制度还存在不少问题，不行避开会影响到职工养老保险体系的进展，主要表现在：

1、掩盖面仍旧较窄，扩大掩盖面难

按现有制度，城镇养老保险制度的目标参保人群是全部城镇就业人员，但至2023年末，参保职工12250万人。同期全国城镇从业人员26476万人，养老保险掩盖率仅为46.26%。扩大掩盖面难的缘由许多，但主要是缴费率偏高。目前，多数地区企业的单位缴费率都超过工资额的20%，一些城市甚至超过25%；个人缴费也已到达工资额的8%。

造成我国养老保险缴费率高的一个重要缘由是转轨本钱的处理上。我国政府在养老保险制度转轨时没有实行特地方式处理转轨本钱，而是把社会统筹缴费的约4个百分点用于转轨本钱。这样，现有企业和在职职工既要建立职工的个人帐户，缴纳保险费，又要为已退休的职工供应养老金。为此，新体制必需设计相当高的费率才能完成这一规划目标。然而，高费率必定影响人们参加新体制的动力和积极性。即使政府实行了一些行政、法规措施，强制更多的企业参加养老保险规划和强制征缴保险费，但收效不明显。因此，造成现行养老保险制度掩盖率低的一个重要缘由是政府没有担当转轨本钱。

2、不利于劳动力的流淌

新的统帐结合制度提高了统筹帐户的比例，降低了个人帐户的比例，虽然有利于做实个人帐户，但不利于劳动力的流淌，也不利于为把进城的农夫工纳入城镇养老保险体系。

目前，中国正处于快速工业化、城市化的进展阶段，城镇中消失了大量的流淌人口，随着我国户口制度的改革，局部这些流淌人口将会成为城镇居民。国务院《关于完善企业职工根本养老保险制度的打算》要求城镇各类企业职工都要参与养老保险，在各类企业上班的农夫也要缴纳养老保险费，但由于其工作的流淌性较大，要在某一地方连续工作15年很难。因此，即使农夫工在各地的总缴费年限超过15年，但由于没有在一个地区连续工作15年，因此，其只能得到其个人帐户上的养老金，不能领到根底养老金，这样，导致了低收入的农夫工为城镇人口缴纳养老金的现象，这是非常不公正的。

3、财务风险加大

新制度的根底养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。假如按现行的退休年龄，一个男职工60岁退休，假如他25岁就开头缴费，则其根底养老金的替代率为35%，假如职工的退休年龄提高到65岁，则其根底养老金的替代率为40%，这一标准明显偏高。与原有的20%标准相比，职工只要缴费20年就可以到达原有的水平了，通常一个人的工作年限是远不止20年的。因此，与原有标准相比，根底养老金的标准偏高。从短期来看，提高统筹帐户的比例，降低个人帐户的比例，有利于做实个人帐户，但从长期来看，会恶化财务平衡。

4、相关资本市场建立滞后

虽然东三省的试点改革做实了个人帐户，但其养老基金运营，没有考虑引入多元化投资主体，也没有考虑多元化投资方式，仍是将所积存基金全部用来购置国债。在没有多元化的投资主体和投资方式下，自然也就不存在监管体制建立问题了。这种只对养老保险体制本身的改革，而无视其他关键配套改革的做法很难获得胜利的。而且积存的养老保险基金如不能保证较高、稳定的收益率，将来的养老基金将面临更大的不确定性，如遇到通货膨胀，则这种状况会更加严峻，使支出的压力进一步增大。现在大多数经济学家赞同，积存的基金一般应通过私营资本市场进展治理，投资组合应多样化，以实现既定风险下增殖和收益率的最大化。

三、完善我国养老保险制度的建议

鉴于我国农业劳动力仍占有相当大数量，追求养老保险对全部人口掩盖是不现实的，但以城乡为界进展制度建立也是不行取的。合理的选择应当是，在打破全部制界限的根底上，以产业为界而非以城乡为界进展制度建立，使体制具有开放性，适应快速的城市化与工业化进程以及多种全部制共同进展的要求。适应这一要求，可从以下几个方面来完善我国的养老保险制度。

1、由国家担当转轨本钱

我国的空帐是由现收现付制向统帐结合模式转变过程中，老人、中人奉献由新人补偿而生，这种弥补转轨本钱的方式对现有企业和职工而言，是不公正的，他们担当着“双重负担”。转轨本钱应由政府担当，这是由于在规划经济体制下，企业在安排制度上向福利倾斜，该支付给职工的养老保险费没有支付，使得国有企业特殊是大型国有企业在长期进展中积存了大量具有社会功能的非生产性资产，其中有肯定比例就是国有企业职工的养老保险金。明显，国有资产中的一局部是靠老职工的养老金分散起来的。因此，在转轨之际，应由政府担当起这一代际转移的义务，向老退休职工支付养老金，以顺当实现向统帐结合的新制度过渡。至于担当本钱方式有使用政府常常性收入、出售国有资产、发行特种国债等。

2、建立新型养老保险融资体系

现行的统帐结合制度是现收现付制与基金制组合。把现收现付制与基金制结合在一起的制度还有“名义账户”制，“名义账户”是缴费的现收现付制和给付的基金制融合在一起形成的新养老保险筹资模式。从融资的方式来看，“名义账户”制是建立在现收现付制的根底之上，即社会缴费直接用于支付当前的退休者。但它为每个工人建立了“名义上”的个人账户，并模拟基金制的运行特点，按肯定的“收益率”实现增长。从养老金给付的条件和规章来看，退休金的给付标准却是严格按“缴费确定型积存制”规章运行的，就是说，在退休领取养老金的时候个人账户中的“名义资产”即刻便被年金化了。

3、由私人机构治理个人帐户基金，允许养老基金进入资本市场

统帐结合能否胜利的关键是个人帐户基金能否保值、增值。目前，我国基金治理缺乏相对的独立性，地方行政干预颜色较浓，地方政府擅自挪用养老保险基金问题突出。一些地方政府不顾国家公布的养老金治理法规，擅自动用养老保险基金，甚至用于投资房地产、股票，结果造成有的资金因投资失败而无法收回，更谈不上保值、增值了。由于社保机构为政府的一个部门，他们难以抵抗地方政府的干预，而且，与统筹基金一起治理，易形成空帐化。因此，个人帐户基金应交由有资格的特地经养分老金的私人基金投资公司治理。

目前，我国的养老金大都存入银行或购置国债，而银行存款利率和国债利率相对较低，这导致了我国养老保险基金的实际收益率低于工资增长率。假如积存的养老基金资产的增值不如工资增长快，当职工退休时，就不能到达政府所承诺的养老金替代率。这事实上是养老金的贬值，会动摇我国个人帐户制度的根底。随着我国资本市场在市场规模、指数成长、交易制度、交易品种和监管模式等方面获得前所未有的进展，养老保险基金进入资本市场的条件根本成熟，应允许养老保险基金进入资本市场，提高其收益率，确保基金的保值、增值。

1997年国务院26号