国土资源法律法规解读

国土资源法律法规解读土地治理法律法规

一、土地治理法律历史沿革

新中国成立后，我国十分重视土地治理立法，从1949年至今，土地治理立法大致能够划分为以下几个时期：

（一）国民经济复原时期的土地治理立法（1949年－1952年）

这一时期立法的要紧特点是：废止地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。

1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次通过了《中华人民共和国土地改革法》，明确要没收地主土地，废止地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。

（二）社会主义改造时期的土地立法（1953年－1957年）

这一时期立法的要紧特点是：确定了我国农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。

1954年公布施行了《中华人民共和国宪法》，规定国家依照法律爱护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家为了公共利益的需要，能够依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农业生产合作社示范章程草案》，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用。

（三）社会主义探究时期的土地立法（1958年－1977年）

这一时期立法的要紧特点是：进一步巩固完善农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。

1957年10月18日，国务院全体会议第五十八次会议修正了《国家建设征用土地点法》，1958年1月6日，全国人民代表大会观常务委员会第九十次会议予以批准。

1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，规定生产队范畴内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不通过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得战用。要爱惜耕地。差不多建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地。

（四）改革开放后的土地立法（1978年至今）

依照不同时期国家建设以及社会进展需要，这一时期能够分为以下几个时期：

1.1978年至1986年

这一时期立法的要紧特点是：进一步完善耕地爱护制度和建设用地征用制度，实现了都市土地国有化并尝试推行国有建设用地有偿使用制度，国家从此开始对土地资源全面加强治理。

1980年7月26日，国务院公布了《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，中外合营企业用地，不论新征用土地，依旧利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。

1982年2月13日，国务院公布了《村镇建房用地治理条例》，规定村镇建房必须统一规划、节约用地，凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇闲暇地。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。

1982年5月14日，国务院公布了《国家建设征用土地条例》，规定国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直截了当向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻碍和阻止。

1982年公布施行了《中华人民共和国宪法》，规定都市的土地属于国家所有。农村和都市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，能够依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

2.1987年至1994年

这一时期立法的要紧特点是：确立了土地使用权流转制度和国有土地有偿使用制度，土地治理立法由侧重于资源治理立法转化到建立和培养土地市场，加强土地资产治理的立法。

1988年公布施行了《中华人民共和国宪法修正案》，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权能够依照法律的规定转让。

1988年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国土地治理法〉的决定》，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权能够依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。

1990年5月19日国务院公布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。

1990年5月19日国务院公布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。

1994年7月5日，全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国都市房地产治理法》，在中华人民共和国都市规划区国有土地范畴内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产治理，应当遵守本法。国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。

3.1995年至2003年

这一时期立法的要紧特点是：侧重于对土地市场的规范和引导。

1998年12月，依照新的土地治理法的精神，国务院公布《中华人民共和国土地治理法实施条例》和《差不多农田爱护条例》等配套法规。

1999年国土资源部以部令形式公布了《土地利用年度打算治理方法》、《建设用地审查报批治理方法》等部门规章。

4.2003年至今

这一时期立法的要紧特点是：与土地参与宏观调控的要求相符合，侧重以土地资源配置来促进国民经济的平稳进展。

该时期制定的一系列法规、规章等都加强了土地参与宏观调控的职能。2004年，国务院公布《关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称28号文），国土资源部颁布修订后的《土地利用年度打算治理方法》和《建设项目用地预审治理方法》。2006年，国务院公布《关于加强土地宏观调控有关咨询题的通知》（国发〔2006〕31号），国土资源部再次修订《土地利用年度打算治理方法》。2007年，修订《都市房地产治理法》，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《土地登记方法》。2018年，国务院出台《土地调查条例》，公布《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2018〕3号）。此外，这段时刻还要紧出台了《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情形执法监察工作方案》、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地治理的通知》、《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地治理的紧急通知》等国务院及部门规范性文件，促进房地产市场的健康进展。

二、现行土地治理要紧法律制度

（一）土地所有制

依照《宪法》和《土地治理法》规定，我国都市市区的土地属于国家所有。农村和都市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权益。农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权益。集体土地分三级所有，包括：村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。《土地治理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，能够由村集体经济组织或者村民委员会经营、治理；差不多分不属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，能够由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、治理；差不多属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、治理。”

（二）耕地爱护制度

耕地爱护制度是我国土地治理的一项重要制度。该项制度要紧包括以下内容：

一是确保耕地总量18亿亩的目标。温家宝总理在2007年的政府工作报告中强调，在土地咨询题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并专门指出，一定要守住全国耕地许多于18亿亩这条红线。

二是实行耕地总量动态平稳。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度打算，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定的期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。省级人民政府是耕地总量动态平稳的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。

三是实行占一补一制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

四是对差不多农田实行专门爱护。《土地治理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的差不多农田的数量“应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。这是为保证我国耕地的质量和差不多数量提出的要求。同时，依照第三十四条和第二十四条的要求，对差不多农田要以乡（镇）为单位，逐一地块的划区定界与爱护，并予以公告。

28号文件中规定：差不多农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用差不多农田的，必须报国务院批准；经批准占用差不多农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用差不多农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用差不多农田变相从事房地产开发。

五是运用经济手段爱护耕地。提高新增建设用地有偿使用费标准，征收耕地占用税、提高征地补偿费标准、对违法用地的确需补办手续的，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金等等，差不多上爱护耕地采取的经济手段。

（三）用途管制制度

一是土地利用总体规划是落实土地用途管制的差不多前提。《土地治理法》规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，操纵建设用地总量，对耕地实行专门爱护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的操纵指标，耕地保有量不得低于上一级规划的操纵指标，确立了规划体系的总体操纵作用。都市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的都市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划操纵建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。

从1987年至今，我国已先后实施了两轮土地利用总体规划，国土资源部成立以来，将土地利用总体规划修编和实施作为实施《土地治理法》、加强土地治理专门是耕地爱护的重点工作之一，2004年启动了第三轮土地利用总体规划修编工作。二是加强土地利用打算治理是实现用途管制的重要保证。土地利用年度打算，是指国家对打算年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。28号文件规定，农用地转用的年度打算实行指令性治理，跨年度结转使用打算指标必须严格规范。改进农用地转用年度打算下达和考核方法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分不考核。2006年修订了《土地利用年度打算治理方法》，进一步规范了土地利用年度打算治理。三是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。实行用途管制的关键是操纵农用地转为建设用地。按照《土地治理法》的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当第一办理农用地转用审批手续。《土地治理法》在上收征地审批权限的同时，承诺按规划、打算，分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。《土地治理法》还规定在规划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建，为最终实现规划目标确定了过渡措施。（四）土地征收征用现在的征收，涵义同于原《宪法》和《土地治理法》中的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。现在的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收、被征用的单位和个人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买体坛发包人所有权，意味着所有权性质的改变；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体，并不改变所有权性质。二是关于征地审批程序。《土地治理法》和《土地治理法实施条例》规定了征地的审批程序，即征收土地应当由县、市人民政府拟订征收土地点案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准。报批时，必须有建设单位的用地申请，或都市建设用地开发方案、有关部门的批准文件、土地利用年度打算指标等，征收耕地的，还应当有耕地补充方案。具备了申请征收土地的条件，并按照规定的程序呈报，有批准权的人民政府方可批准征收土地。征收土地批准后，批准征地的人民政府的同级土地行政主管部门应当及时通知申请征地的县、市人民政府，以便及时组织实施。在收到征收土地批准文件后，县级以上地点人民政府应当将征收土地点案予以公告，并组织实施。县级以上地点人民政府征收土地的实施机关，包括县（市）人民政府，设区的市、自治州和省级人民政府，但一样不是由人民政府直截了当实施，而是由地点人民政府的土地行政主管部门直截了当组织实施，办理实施征地点案的具体工作，确定征收土地补偿的具体方案。依照法律规定，批准征收土地的方案应当在被征收土地的当地予以公告。征收土地公告的内容包括：征收土地的批准机关、征收土地的目的及用途、征收土地的范畴和面积、征收土地的补偿方法、原土地所有权人及使用权人等。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。28号文件中还规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。三是关于征地补偿费。确定征地补偿费标准的原则是：生活水平不降低，长远生计有保证。《土地治理法》规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，能够增加安置补助费。然而，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。28号文件对征地补偿作出了新规定：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府能够用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。（五）有偿使用制度一是我国土地供应方式有划拨和有偿使用两种方式。划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。划拨供地点式起源于打算经济时代，与我国打算经济体制相适应。新中国成立后，我国通过土地改革，建立了和打算经济体制相配套的单一的国有土地供应方式，即土地资源集中操纵在政府手中，任何用地都得通过行政划拨。这种国有土地供应方式的实质是高度集中、打算配置。目前，能够适用划拨方式的要紧有四类用地：国家机关用地和军事用地；都市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。为严格限制划拨方式供地，2001年国土资源部出台《划拨用地名目》（国土资源部令第9号），对适用划拨的情形作出了具体的规定。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2018〕3号）进一步严格限定了划拨用地范畴，要求及时调整划拨用地名目。规定今后除军事、社会保证性住房和专门用地等能够连续以划拔方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、都市基础设施以及各类社会事业用地要积极探究实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。目前《划拨用地名目》正在进一步修改中。二是有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资入股。出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。租赁，是指国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。作价出资入股，是指将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。这种方式要紧是针对现有国有企业使用的划拨土地使用权需要改制时适用。对企业新增用地，专门是征收土地后提供给用地单位使用的不能采纳这种方式。三是出让包括协议出让和招标拍卖挂牌出让。协议出让，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。2003年《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）中明确了协议出让国有土地使用权的范畴，即：除依照法律、法规和规章的规定应当采纳招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。招标出让，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）公布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，依照投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让，是指出让人公布拍卖公告，由竞买人在指定时刻、地点进行公布竞价，依照出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌出让，是指出让人公布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，同意竞买人的报价申请并更新挂牌价格，依照挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅行、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地打算公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采纳招标、拍卖、挂牌方式出让。为连续推进土地资源的市场化配置，2004年《国务院关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出工业用地要制造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。为进一步严把土地“闸门”，切实加强土地调控，2006年《国务院关于加强土地调控有关咨询题的通知》（国发〔2006〕31号）中明确要求工业用地必须采取招拍挂方式出让。从而把工业用地纳入了必须招拍挂出让的范畴。《物权法》第137条规定：工业、商业、旅行、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公布竞价的方式出让。从此竞争性方式配置土地从制度要求上升为法律手段。随后，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），对11号令进行了修改，与《物权法》的规定相一致起来。招拍挂差不多上市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范畴有区不：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一样而言，关于土地使用者和土地用途无专门限制，以猎取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采纳招标、拍卖或挂牌方式；关于除猎取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采纳招标方式出让。四是经营性用地逐步开始有偿使用。随着市场经济的进展，国有土地供应结构产生了全然性改变，招标拍卖挂牌作为公布、公平、公平的市场配置制度，在土地供应中发挥着越来越重要的作用。经营性用地逐步开始有偿使用。为连续推进土地资源市场化配置，进一步严把土地“闸门”，切实加强土地调控，2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2004〕28号），2006年，下发《国务院关于加强土地调控有关咨询题的通知》（国发〔2006〕31号），这两个国务院文件既昭示了国家实行最严格土地治理的指导思想，也明确了土地使用制度改革的差不多内容和走向，即建立和完善土地资源配置的市场机制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。十届人大五次会议上通过的《物权法》规定：“设立建设用地使用权，能够采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅行、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公布竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”《物权法》的出台进一步扩大了招标、拍卖或者挂牌方式出让的范畴，也进一步缩小了划拨方式供地的范畴。随后，国土资源部对11号令作出了相应的修改。我国的土地治理工作进入了一个崭新的时期。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2018〕3号）中规定，今后除军事、社会保证性住房和专门用地等能够连续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、都市基础设施以及各类社会事业用地要积极探究实行有偿使用，对其中的经营性用地等等实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。三、近几年我国土地治理制度改革的要紧内容（一）国土资源治理体制改革2004年，党中央、国务院针对当前国土资源治理中存在的突出咨询题，作出了实行省级以下国土资源治理部门垂直治理的重大决策。同年4月，国务院下发《关于做好省级以下国土资源治理体制改革有关咨询题的通知》（国发〔2004〕12号），对改革进行了全面部署。中共中央组织部下发《关于调整省以下国土资源主管部门干部治理体制的通知》（组通字〔2004〕22号），对省以下国土资源主管部门干部治理体制的调整作出了具体规定。这次体制改革的要紧内容是：一是调整省以下国土资源主管部门干部治理体制。地（市）、县（市）国土资源主管部门的领导干部实行双重治理体制，从以地点党委治理为主，以上一级国土资源主管部门党组（党委）治理为主，地点党委协助治理。国土资源主管部门党政正、副职、党组成员（党委委员）的任免，在征求地点党委意见的基础上，由上一级国土资源主管部门党组（党委）决定。二是理顺国土资源行政治理体制。重点是调整市辖区和乡镇国土资源治理体制，强化国土资源的集中统一治理。一是市（州、盟）、县（市、旗）国土资源治理部门仍是同级政府的工作部门，其机构编制仍由同级政府治理；地区国土资源主管部门的机构编制也仍由行署治理。二是市辖区国土资源主管部门改为国土治理分局，为市国土资源主管部门的派出机构其机构编制上收到市政府治理。三是乡（镇）国土资源治理所的机构编制上收到县（市、旗）政府治理，县（市、旗）能够依照实际需要，按乡（镇）或跨乡镇按区域设置国土资源治理所，为县（市、旗）国土资源部门的派出机构。三是完善和强化行政治理职能。1.完善土地利用总体规划编制和审批治理。要求省级人民政府要依照法律规定严格做好本级土地利用总体规划的编制和省级以下土地利用总体规划的审批工作，完善对设区的市和自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的授权治理体制。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、差不多农田爱护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；乡（镇）土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。2.强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能。一是进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。要求省级人民政府及其国土资源主管部门切实加强对省级以下各级人民政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源治理法律法规情形的监督检查，关于地（市、州、盟）、县（市、旗）人民政府及其国土资源主管部门违反国土资源治理法律法规的行为要直截了当查处，对大案要案要公布曝光。二是要加强执法队伍建设，建立健全制度。地点各级人民政府及其国土资源主管部门要切实加强执法监察队伍建设，提高执法监察人员素养。要认真落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查等各项制度，专门要加强对耕地爱护的动态巡查，发觉违法行为要及时禁止和纠正并予报告，力争将破坏耕地、滥占耕地的行为操纵在始发状态。（二）土地执法监察体系改革为加强中央政府对省级政府土地治理和利用行为的监督，2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地点派驻土地督察专员，监督土地执法行为”的要求。2006年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度的有关咨询题的通知》（国办发〔2006〕50号，以下简称《通知》），依照《通知》精神，经国务院授权，由国土资源部行使国家土地督察职权，代表国务院对各省（区、市）以及打算单列市土地利用和治理情形进行监督检查，具体工作由国家土地总督察、副总督察负责。国务院还规定：“派驻地点的国家土地督察局，代表国家土地总督察发行监督检查职责。”国家土地督察制度的要紧内容是：一是派驻地点的国家土地督察机构职责设置要紧遵循以下原则：坚持不改变、不取代地点人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等治理职权；坚持对省级和打算单列市人民政府土地利用和治理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重。二是国家土地督察机构职权如下：1.调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、同意举报、调查研究、熟读材料等方式行使调查权。2.审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，文件规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局；由省级和打算单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。这种合法性审查，不阻碍省级和打算单列市人民政府现有土地治理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地点政府职权的划分。3.纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定关于监督检查中发觉的咨询题，先由土地督察局向督察范畴内的有关省级和打算单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。终止整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。4.建议权。要紧是对地点政府改进土地治理工作提出建议。通过认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型体会进行总结推广，对不足的地点向地点人民政府提出改进的建议。三是国家土地督察机构责任如下：1.时效制度。要紧是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地国家土地督察局对省级和打算单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。2.兑现制度。文件明确规定，要严格国家土地督察局及其工作人员的治理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真发行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。（三）建设用地审批制度改革农用地转用和土地征收审批，是土地治理和调控中的重要环节。管好用好土地，离不开科学合理地设置和行使土地行政审批权。1998年修订的《土地治理法》确立了用途管制制度和分级治理制度，规定建设需要使用土地的必须依法使用国有土地，涉及使用集体土地的，应当办理征地手续，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。依照现有规定，全国各直辖市、打算单列市和省、自治区人民政府所在地的都市以及人口在50万以上的都市共84个都市建设用地需按土地利用年度打算分批次报国务院审批。几年的实践证明，原有建设用地审批方式存在审批时刻较长、审批程序较为繁锁、一些地点规避审批、批后监督治理难以到位等咨询题。针对目前建设用地审批中显现的咨询题，2006年，国务院下发《关于加强土地调控有关咨询题的通知》（国发〔2006〕31号，以下简称国务院31号文件），明确要求：“按照权责一致的原则，调整都市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的都市建设用地范畴内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。”为贯彻落实国务院31号文件，国土资源部公布了《关于调整报国务院批准都市建设用地审批方式有关咨询题的通知》（国〔2006〕320号，以下简称国土资源部320号文件），对报国务院批准建设用地的报批程序、报批内容和要求、审查责任等作出了详细规定，是国务院31号文件的重要配套文件。这次调整的内容概括起来包括以下三个方面：一是中央和地点：各行其权，各负其责。合理划分中央和地点的职权，是《宪法》确立的差不多原则，调整报国务院批准都市建设用地审批方式，专门好地表达了这一原则。都市建设用地审批方式调整后，84个都市建设用地报批和实施，将按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级政府负责组织实施、都市政府具体实施三个时期组织进行。国土资源部要紧依照有关规定要求，在对省级政府上报国务院的都市农用地转用和土地征收方案审查中，重点审查把关都市新增建设用地规模、区位和规划用途，以及征地补偿安置、补充耕地总体情形；在国务院批准用地后，指导、监督地点搞好组织实施工作。过去应由国土资源部审查及都市能够自行确定的审查内容，集中到了省级审核。由省级国土资源治理部门对都市申报的农用地转用和土地征收实施方案进行审核，包括对划拨用地项目和有偿出让土地范畴、用地勘测定界、发行征地前报批程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、撰写供地点式以及缴纳新增建设用地土地有偿使用费等审核把关；在省级政府审核同意实施方案后，对都市具体实施情形进行监督检查。都市国土资源治理部门要紧是依据土地利用总体规划、都市规划及年度用地打算，依照都市进展需要，在做好用地推测工作基础上，编制与申报农用地转用和土地征收方案与实施方案；按照省级政府审核同意的实施方案，具体实施征地与供地，并做好备案等工作。各行其权，各负其责，中央和地点共同管好用好土地的积极性将被更好地调动起来。二是省级政府：由“二传手”变为“负总责”。与分批次报国务院批准相比，都市建设用地新的审批方式最大的不同是，省级政府由过去上报用地材料的“二传手”变为对都市建设用地负总责。所谓负总责，总体上讲是对申报都市建设用地的合法性、合规性和合理性负总责，包括是否符合有关法律法规、是否符合规划打算、是否符合国家产业政策、是否符合用地申报有关要求、用地是否结构合理、确实需要、节约集约等。省级政府的作用与以往相比要紧有三方面不同：一是报批程序上，由现行的都市一年多次申请，国务院多次审批，调整为以省（区、市）为单位一年一次性申报，国务院一次性审批。与调整前相比，国务院批准的都市建设用地增加了省级审核把关的环节，加大了省级政府的责任。对都市政府来讲，除一年一次向国务院申报外，涉及具体用地，还需向省级政府申报。二是报批内容上，简化了向国务院申报的内容，减少了报件，将过去需报国务院审查和都市政府审查把关的部分内容，集中由省级政府负责审核把关。省级国土资源治理部门要对都市申报用地严格审核把关，必要时组织实地踏勘认证，以确保用地的合法性、合规性和合理性。在省级政府审核同意实施方案后，对都市具体实施情形进行监督检查。三是审查责任上，由于报批内容的变化，权重责更重，省级政府的责任随之加大，要对都市建设用地负总责。在新的都市建设用地报批和实施流程中，省级政府不再是可有可无的“二传手”，而是一道专门重要的“关口”，具有行政审批成本更低、距离治理对象更近等专门优势，既能对都市建设报批用地进行严格审查，又能加强实施监管，有利于管住管好都市新增建设用地。三是中央部门：淡化审批权力，强化监管职能。新的审批方式，使国土资源部不再埋身于纷杂的都市建设用地审批事务，能够将更多的精力用于监督治理，省级国土资源治理部门则能够进行近距离监管。国土资源部将严格依据规划打算进行审查，同时要结合考虑该都市存量土地的利用状况、上年度已批准用地的实施情形、按季度供地备案情形分析以及土地集约利用状况等，对新增建设用地的规模严加操纵，迫使都市尽可能节约集约用地，走盘活存量、内涵挖潜的路子；同时对改进土地利用结构，按国家有关产业结构使用土地等提出意见，在国务院批准用地后，国土资源部针对申报用地情形，有针对性地批复有关省级政府，以表达和发挥土地供应的宏观调控作用。国土资源部批后核查和监督治理的职责进一步强化。将结合土地利用现状调查、遥感监测，及时、准确地把握都市土地利用情形；落实备案制度，把握用地批后实施动态，关于未按规定要求将国务院批准的都市农用地转用和土地征收方案实施情形报部备案的，暂缓受理该省份申报都市新增建设用地，关于都市未报部备案的，暂缓受理有关省份申报该都市新增建设用地；开展用地批后核查工作，对重点都市用地作实地核查，进行工作指导；发挥派驻地点的国家土地督察局的作用，加大都市建设用地的监督检查力度。目前已有两个派驻地点的国家土地督察局，针对存在的未经农用地转用审批、“以租代征”使用农民集体所有农用地进行非农业建设的咨询题，擅自调整土地利用总体规划、改变差不多农田位置、规避建设占用差不多农田的咨询题，分不向两个省市发出了《国家土地督察整改意见书》。省级政府对都市建设用地的审查和监管会更加严格。关于不符合国家产业政策的用地，征地补偿标准不合理、安置途径不可行、被征地农民社会保证费用不落实、补充耕地不到位、土地供应和利用等不符合有关规定，以及未缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，省级国土资源治理部门不得审核同意实施方案和办理回复文件。农用地转用和土地征收实施方案经省政府审核同意后，3个月内未实施征地或实施征地后2年内未供地的，应暂缓受理该都市申报新增建设用地。由此可见，这次调整不涉及建设用地审批权，调整的只是建设用地审批方式。依法应由国务院批准建设用地的都市的建设用地审批权仍在国务院，不存在下放咨询题。国务院依照法律规定，依旧通过批准都市农用地转用和土地征收方案行使审批权。这次调整是都市建设用地治理专门是新增建设用地审批制度的一项改革，意义重大。由于中央部门要紧审查用地规模、区位和规划用途，许多具体的审查事项放到了省一级，有利于国家加强土地宏观调控，强化省级政府责任；在国务院一次性批准用地后，都市向省级申请实施方案应当更便利、灵活，有利于减少审批环节，提高行政效能；调整审批方式后，国土资源部能够从许多具体事务中解脱出来，腾出更多精力，加强调查研究与对地点工作督导，有利于更好地转变职能，强化用地监管。（四）征地制度改革针对征地制度实施中存在的突出咨询题，近几年，国务院先后出台政策文件规范与农民权益紧密相关的征地制度，推进征地制度改革，要紧涉及征地补偿原则、征地补偿标准、社会保证制度、补偿费的使用、安置的途径、征地的程序等，已差不多形成一个征地制度的新的政策体系。一是确定征地补偿原则。《国务院关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称国务院28号文件）中确立了保证被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保证”的征地补偿原则。这一规定纠正了长期以来以达到农业产值的一定倍数确实是最高原则的误解，充分表达了党中央、国务院关注民生、重视民生、保证民生、改善民生的思想。《国务院关于加强土地调控有关咨询题的通知》（国发〔2006〕31号）重申了这一原则。二是提高征地补偿标准。《物权法》明确规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保证费用，保证被征地农民的生活，爱护被征地农民的合法权益。”国务院28号文件中规定，依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保证费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补偿的费用，这项规定事实上提高了对征地农民补偿费原有的标准。另外，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府能够用国有土地有偿使用收入予以补贴。这项规定表达了都市反补农村，工业反补农业的精神，又统筹兼顾，不至于使得某个项目因为土地成本提高而阻碍建设的需要。国务院28号文件要求省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价。在地价平稳上，规定征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入工程概算，这项规定从全然上防止一些大型项目借口公共利益而损害被征地农民的利益。三是建立社会保证制度。国务院办公厅转发了劳动保证部《关于做好被征地农民就业培训和社会保证工作的指导意见》（国办发〔2006〕29号，以下简称国办29号文件），明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保证工作作为征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民就业，落实被征地农民就业安置的责任，加强对被征地农民的培训工作，积极做好被征地农民社会保证工作。国务院31号文件要求要认真落实国办29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保证工作。《物权法》明确规定，法定费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用和社会保证费用。四是规范补偿费使用。国务院28号文件在土地补偿费的分配上规定了要紧用于被征地农户的原则，改变了过去要紧由集体经济组织使用土地补偿费的方法，从制度上防止一些地点乡镇、村干部的截留和挪用。《物权法》规定：承包地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得补偿。这一规定为土地承包经营权人在征地过程中依法获得补偿提供了法律依据。为切实保证征地补偿费等补偿资金的及时足额到位，从2007年1月1日起，征地补偿费作为土地出让收入的一部分，将全部纳入地点政府基金预算治理，使征地补偿费有了政府预算的保证。《关于规范国有土地使用权出让收支治理的通知》（国办发〔2006〕100号）从规范土地出让收入使用的角度，使补偿费有了更为有力的保证。文件中规定土地出让收入使用范畴包括五类：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。二是土地开发支出。三是支农支出。四是都市建设支出。五是其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、补助被征地农民社会保证支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保证费用纳入征地补偿安置费用，切实保证被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜。五是增加安置途径。国务院29号文件拓宽了安置途径，规定：对有稳固收益的项目，农民能够经依法批准的建设用地土地使用权入股。在都市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保证制度；在都市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备差不多生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。为贯彻落实国务院28号文件，国土资源部制定《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号），对农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置作出了更为具体的规定。安置途径的多样化，更加有利于合理安置被征地农民和保证被征地农民的长远生计。六是规范征地程序。为进一步规范征地程序，国务院28号文件对征地程序作出了更为严格的规定，它规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的和谐和裁决机制，爱护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除专门情形外，应予以公示。并明确规定征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。（五）土地供应方式改革近年来，我国的土地供应方式发生了重大改革，从全部划拨到开始有偿使用，再到逐步扩大有偿使用的范畴，市场配置资源的基础性作用在日益显现。一是确立国有土地有偿使用方式。二是扩大有偿使用范畴。2001年4月，国务院下发《关于加强土地资产治理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公布。商业性房地产开发用地和其他土地供应打算公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公布进行。三是建立健全土地市场规范运行的六项差不多制度。国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调建立健全六项土地市场规范运行差不多制度：建设用地供应总量操纵制度；都市建设用地集中供应制度；土地使用权公布交易制度；基准地价定期更新和公布制度；土地登记可查询制度；集体决策制度。四是规范国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序。2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号），明确规定商业、旅行、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让，必须采纳招标拍卖挂牌方式。2003年6月，国土资源部颁布了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），明确了协议出让的范畴和操作程序，要求协议出让也必须公布和引入市场竞争机制。五是进一步扩大有偿使用范畴。1.2004年10月，国务院公布了《关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2004〕28号），明确提出：“经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。……工业用地也要制造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。”2.2006年8月，国务院公布了《关于加强土地调控有关咨询题的通知》（国发〔2006〕31号），明确规定“工业用地必须采纳招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等不相对应的最低价标准”。同年12月，国土资源部公布实施了《全国工业用地出让最低价标准》。3.2007年3月，《物权法》公布，并于同年10月1日实施。《物权法》明确了建设用地使用权作为物权，具有财产和资产的差不多属性。全面确信了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，明确规定：“工业、商业、旅行、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公布竞价的方式出让”；“建设用地使用权能够在土地的地表、地上或者地下分不设立”。依据《物权法》，2007年9月，国土资源部修订公布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）。4.2018年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（即国务院3号文件），明确要求深入推进土地有偿使用制度改革，严格落实工业和经营性用地招拍挂出让制度，充分发挥市场机制在配置土地资源中的基础性作用，健全节约集约用地的长效机制。还明确提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、都市基础设施以及各类社会事业用地要积极探究实行有偿使用。（六）农村土地治理制度改革随着社会经济的进展和都市化进程的加快，土地资源的供求矛盾日益紧张，集体土地的有偿使用咨询题差不多提上日程。通过土地有偿使用实现集体建设用地的优化配置，提高土地使用效率已是我国土地利用的必定选择和以后的进展趋势，也是科学合理利用土地资源的客观要求。近年来，国务院针对集体建设用地流转出台了一系列政策规定。2003年，《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）明确提出，“通过集体建设用地流转、土地转换、分期缴纳土地出让金等形式，合明白得决企业进镇的用地咨询题，降低企业搬迁的成本”。国务院办公厅在《关于落实中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见有关政策措施的通知》（国办函〔2003〕15号）中，明确由国土资源部会同国务院法制办等有关部门制定《集体建设用地流转治理方法》。2004年，《国务院关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2007〕71号，以下简称71号文件）。71号文件的下发在严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设等方面发挥了重要作用。国务院71号文件重申了现有法律政策对农村集体建设用地的规定，并要求严格执行，包括以下内容：一是严格执行土地用途管制制度。这是最严格土地治理制度的核心。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地利用规划和治理是国家权力，违反规划和不经批准改变土地用途差不多上违法行为。任何小组土地治理制度的试验和探究，都不能违反国家的土地用途管制制度。二是严格规范使用农民集体所有土地进行建设。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅，能够使用农民集体所有土地，并要依法发行审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。三是严格操纵农村集体建设用地规模。严禁以各种名义擅自扩大集体建设用地规模，并重点对集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩试点作出了明确的限制。四是严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。71号文件要求严肃查处“以租代征”行为，明确国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。五是严格土地执法监管。国土资源部要会同进展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地治理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决禁止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。此外，71号文件还对严格治理农村集体建设用地提出了新的举措，即：加强部门联运。文件强调要加强部门和谐配合，要求各有关部门对未取得合法用地手续的农村集体建设项目，要在项目审批核准、规划许可、产权登记、贷款发放和企业登记等环节予以严格限制。对未取得合法用地手续的建设项目，进展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政部门不得通电、通水、通气，国土资源治理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。同时，各派驻地点的国家土地督察局，也要加强对地点政府耕地爱护目标责任制落实情形的督察，加强对地点政府土地执法咨询责制落实情形的督察。2018年3月，国土资源部出台《关于促进农业稳固进展农民连续增收推动城乡统筹进展的若干意见》（国土资发〔2018〕27号，以下简称27号文件），对实现集体建设用地流转下一步需要开展的工作进行了规定。27号文件规定，对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，专门要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。没有通过土地确权登记发证、所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不承诺有偿使用和流转，不得进入市场交易。27号文件强调，规范集体建设用地流转，第一要明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。在城镇工矿建设规榜样畴外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并差不多确权为经营性的集体建设用地，可采纳出让、转让等多种方式有偿使用和流转。其次要完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。集体建设用地出让转让等流转活动要坚持“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则。矿产资源治理法律法规

一、矿产资源治理法律历史沿革（一）新中国成立后至改革开放往常，我国矿产资源治理的法制建设情形随着对私营经济社会主义改造的完成和国家经济建设的进展，矿产资源法制建设也得到了进展。1951年4月18日政务院公布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，明文规定矿产资源属国家所有，探矿、采矿均需申请，发给执照后方能经营；并首次对安全方面的法律要求作了规定。1965年12月17日国务院批转了地质部制定的《矿产资源爱护试行条例》，条例中明确提出，矿产资源的爱护和合理利用，在社会主义建设中具有战略意义，是国家一项重要的经济技术政策。条例对地质勘查、资源评判、矿山设计和开采、选冶、矿产品加工利用、地下水资源治理、环境爱护等提出了要求，同时还提出了奖惩的原则。但由于“文革”的缘故，实际没有实施。十年“文革”动乱中，矿业法制建设差不多停滞。1.着手《矿产资源法》起草工作。1978年7月31日，在国务院汇报会上国家地质总局局长孙大光建议制定《矿产资源法》，这一建议得到国务院领导的认可。1979年9月，在国家经委领导下，由地质部牵头，与石油、化工、冶金、煤炭、建材、核工业等产业部门派出人员共同组建《矿产资源法》起草办公室，着手这部法律的起草。同时，制定了部分矿产资源治理的相关规定。1982年2月13日国务院公布了《矿山安全条例》和《矿产安全监督条例》。1984年1月23日国务院公布了《工放产品购销合同条例》。3.矿产资源治理改革的探究。改革开放以后，随着改革从农村延展到都市，国内经济体制改革逐步深入，外商投资也开始进入我国矿业市场。1982年1月，国务院公布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，规定在爱护国家主权和经济利益的前提下承诺外国企业参与合作开采我国的海洋石油资源。从此，我国的海洋石油勘查开发领先进行了改革和对外开放。1983年12月，国务院公布《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境爱护治理条例》，规定在中华人民共和国管辖海域从事石油勘探开发的企业、事业单位、作业者和个人，必须减少海洋石油勘探开发对海洋环境造成的污染损害。1984年10月，国家建立石油、天然气和煤炭的企业资源税制度，调解级差收益，客观上爱护了国家对矿产资源的部分权益。（三）1986－1996年，我国矿产资源治理法律体系建立2.矿产资源治理法律体系初步形成。对外开放步伐加快，社会主义市场经济进展带动我国矿业体制开始转型，矿产资源法制建设全面推进，初步形成了一整套相对完整的矿产资源法律法规体系。1987年4月29日国务院公布了《矿产资源勘查登记治理暂行方法》、《全民所有制矿山企业采矿登记治理暂行方法》、《矿产资源监督治理暂行方法》。1987年12月24日经国务院批准，原石油部公布了《石油及天然气勘查、开采登记治理暂行方法》，1988年7月1日原地质矿产部公布了《全国地质资料汇交治理方法》。1992年11月7日，第七届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国矿山安全法》。1993年国务院公布了《中华人民共和国矿产资源法实施细则》等。3.1992年全国人大决定修改1986年颁布的《矿产资源法》。1986年颁布实施的《矿产资源法》在立法上填补了我国矿业法律的空白，为我国地矿行政治理和矿业生产经营活动纳入法制轨道提供了前提条件，为矿产资源的勘查、开发和爱护提供了法律依据。但由于矿法从出台伊始在部分制度设计上就有明显的过渡色彩，同时受历史局限，也不可能超时代制定出一部适应社会主义市场经济要求的法律，因此随着我国经济社会的进展和改革开放的深入，矿法也日益显露出不足。例如，存在法律条文过于原则笼统，执法程序不明确，如产权制度、规划制度、奖惩制度，以及可操作性较差；法律对不同所有制企业设计了不同的治理制度，不符合社会主义市场经济体制以公有制为主体，多种所有制共同进展的差不多经济制度的要求；法律确立的矿产资源行政分配、无偿授让以及禁止矿业权流转制度，不适应市场经济制度的要求；法律只规定了中央、省两级地矿主管部门的监督治理地位，缺乏市、县两级地矿主管部门实施监督治理的法律规定，致使市、县两级地矿主管部门实施日常监督治理工作没有法律依据等咨询题。1992年，全国人民代表大会对《矿产资源法》执行情形进行了大检查，依照一些人大代表建议，决定对1986年颁布的《矿产资源法》进行修改，并列入立法打算。地矿部党组决定，由政策法规司牵头对1986年颁布的矿法进行修改。通过原地矿部、国务院法制局深入调研，广泛征求意见，反复论证，决定仅作局部修改。（四）1996年至今，我国矿产资源治理法律体系逐步完善1.1996年，修改后的《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施。8月29日，经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过了《矿产资源法（修正草案）》。修改后的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》），一是强调了矿产资源的国家所有权以及国务院行使国家对矿产的所有权；二是确立了探矿、采矿必须依法取得探矿权、采矿权的制度；三是明确了多种经济成分、多种经营方式企业并存的制度；四是确立了勘查矿产资源按照区块进行登记的制度；五是建立了资源审批和设立企业审批分开的制度。2.《矿产资源法》配套法规的颁布实施，完善了我国矿产资源法律体系。1998年2月12日，国务院公布了《矿产资源勘查区块登记治理方法》、《矿产资源开采治理方法》和《探矿权采矿权转让治理方法》三个配套法规。这三部法规对矿业权的取得、流转、爱护等诸多方面都作了详细的规定，对中国的矿产资源勘查、开采和矿业权流转制度的建立都产生了积极阻碍。3.近几年我国矿产资源治理法律制度的完善。2005年国务院公布了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》。2006年国土资源部公布了《关于进一步规范矿业权出让治理的通知》、《关于进一步加强煤炭资源勘查开采治理的通知》。2007年3月，第十届全国人民代表大会第五次会议通过《物权法》。2018年3月，国务院公布了《地质勘查资质治理条例》。这些法律法规和规范性文件的颁布实施，进一步规范了我国的矿业权市场，完善了矿产资源治理法律体系。然而，随着社会经济高速进展，现行矿法难以适应社会主义市场经济进展的需要，新一轮的矿法修改工作正加紧进行。二、现行矿产资源治理要紧法律制度（一）矿产资源权益制度2.探矿权、采矿权制度。我国《矿产资源法》第三条明确规定，“勘查、开采矿产资源，必须依法分不申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”、“国家爱护探矿权和采矿权不受侵犯”。在其他条款中，对探矿权、采矿权的取得、利用、流转和爱护等都作了原则性规定，构建起了矿业权法律体系框架。1998年国务院连续颁布了《矿产资源勘查区块登记治理方法》、《矿产资源开采登记治理方法》与《探矿权采矿权转让治理方法》三个行政法规，对探矿权、采矿权的取得、流转、爱护等诸多方面都作了较为详细的规定，不但进一步完善了矿业权制度体系，而且也充实了矿业权理论，为我国矿业权市场建设提供了制度保证。（二）矿产资源勘查开采审批登记制度2.矿产资源开采审批登记制度。1998年2月，国务院公布《矿产资源开采登记治理方法》，明确规定凡在我国领域及管辖的其他海域开采矿产资源，必须履行开采登记。矿产资源开采登记制度要紧包括采矿权申请人资格治理制度、开发利用方案审查制度、采矿权审批制度、采矿许可证制度、采矿权年检制度以及采矿权变更、连续、保留和注销制度。（三）矿产资源有偿使用制度1.探矿权、采矿权有偿取得制度。《矿产资源法》第五条规定，“国家实行探矿、采矿权有偿取得的制度”、“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。国务院于1998年2月颁布实施的《矿产资源勘查区块登记治理方法》和《矿产资源开采登记治理方法》中，对探矿权、采矿权有偿取得制度进行了具体规定，它们确立了以探矿权、采矿权使用费和探矿权、采矿权价款为基础的矿业权有偿取得制度。2006年财政部、国土资源部联合公布《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关咨询题的通知》，规定探矿权、采矿权全面实行有偿取得制度，且应按照国家有关规定及时足额向国家缴纳探矿权、采矿权价款等。2018年财政部、国土资源部联合又公布《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关咨询题的补充通知》，对国家出资勘查并探明的矿产地、剩余资源储量核实和矿业权价款评估等咨询题进行了规定。3.矿产资源有偿使用的表达方式。探矿权、采矿权使用费和价款。探矿权、采矿权使用费是指国家将矿产资源探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人后，按照规定向探矿权人、采矿权人收取的使用费。探矿权、采矿权价款是指国家将其出资勘查形成的探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人，按照规定向探矿权人、采矿权人收取的价款。1999年6月，财政部和国土资源部联合公布了《关于印发〈探矿权采矿权使用费和价款治理方法〉的通知》，明确规定了探矿权采矿权使用费和价款的收取标准、收取部门、专项用途等。矿产资源补偿费。矿产资源补偿费是矿业权人因使用（开采）矿产资源向其所有者支付一定的费用。矿产资源补偿费是1986年《矿产资源法》设立的，但到1994年才真正实施征收。1994年2月，国务院150号令颁布了《矿产资源补偿费征收治理规定》，明确了矿产资源补偿费的运算方式、收取费率、减免情形等。2006年国土资源部针对矿产资源补偿费治理显现的咨询题，公布了《关于加强矿产资源补偿费征收治理的通知》，专门规定了矿产资源补偿费的征收、治理、入库和监督。矿区使用费。《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费的规定》中规定，在中华人民共和国内海、领海、大陆架及其他属于中华人民共和国行使管辖权的海域内依法从事开采海洋石油资源的中国企业和外国企业，在鸣锣境内从事合作开采路上石油资源的中国企业和外国企业，均应当依照规定缴纳矿区使用费。（四）矿产资源规划治理制度《矿产资源法》中规定，“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”。1999年10月，国土资源部公布《矿产资源规划治理暂行方法》，加强矿产资源规划治理。我国对矿产资源实行统一规划的目的，一是为了爱护矿产资源国家所有权益，加强国家对矿产资源开发利用的宏观调控；二是促进矿产资源的优化配置与合理利用；三是节约矿产资源，有效爱护环境，促进国民经济进展。矿产资源规划能够分为总体规划和专项规划两大类。总体规划包括全国矿产资源总体规划、省级矿产资源规划、市（地）级矿产资源规划和县级矿产资源规划。专项规划包括全国矿产资源开发利用与爱护规划、全国矿产资源战略储备规划、全国矿产资源勘查规划、行业矿产资源开发规划以及相应的各类地点性专项规划和打算。（五）矿产资源储量治理制度1.矿产资源储量登记统计制度。1995年1月，地质矿产部公布《矿产储量登记统计治理暂行方法》，明确规定国家对矿产储量实行统一的登记统计治理制度。矿产资源储量登记，包括勘查探明的矿产资源储量、矿山企业占用的矿产资源储量和建设单位建设项目压覆的矿产资源储量的登记，也包括相应的矿产资源资产评估结果的登记。2.矿产资源储量评审认定制度。包括矿产资源储量认定制度、评审机构资格治理制度和矿产资源储量评审技术标准体系等。我国《矿产资源法》第十三条规定，“国务院矿产储量审批机构或者省、自治区、直辖市矿产储量审批机构负责审查批准供矿山建设设计使用的勘探报告，并在规定的期限内批复报送单位。勘探报告未经批准，不得作为矿山建设设计的依据”。1999年7月国土资源部、国家计委、国家经贸委、中国人民银行、中国证监联合公布《矿产资源储量评审认定方法》，实行对矿产资源储量的评审、认定的统一治理。3.矿产资源储量统计制度。包括气度矿产资源储量填报制度、年度矿产资源储量审计制度、矿产资源储量表治理制度等。矿产资源储量登记是矿产资源储量统计、核算的基础，矿产资源储量统计、核确实是矿产资源储量登记的连续。1997年8月全国矿产资源委员会公布《关于全面开展矿山储量动态监督治理的通知》和《关于开展全国矿产资源储量利用调查工作的通知》，这些规范性文件中都对矿产资源储量统计工作作了进一步规范。（六）地质资料治理制度地质资料，是指在地质工作中形成的文字、图表、声像、电磁介质等形式的原始地质资料、成果地质资料和岩矿芯、各类标本、光薄片、样品等实物地质资料。地质资料是国土资源的信息载体，对国民经济建设和社会主义进展有极为重要的作用，专门是对促进地质矿产科学研究和社会民展的进步，科学地进行国民经济规划和行业规划，促进矿业经济可连续进展，减少地质矿产投资风险和重复投入，加强矿产资源合理开发利用和爱护监督治理具有重要意义。2002年3月，国务院以第349号令公布实施《地质资料治理条例》，该条例对地质资料的汇交、保管和利用作了明确规定。2003年，国土资源部公布了《地质资料治理条例实施方法》。2018年，国土资源部先后公布并旅行《实物地质资料治理方法》、《涉密地质资料治理细则》，对实物地质资料治理，涉密地质资料的定密、借阅、利用等做出了新的规定。地质资料治理制度包括成果地质资料汇交治理制度、地质资料的保管和利用制度、实物地质资料治理制度和地质档案治理制度以及地质资料的数字化、地质资料服务的网络化、社会化治理等。（七）矿产资源开发监督治理制度1.矿产资源开发监督治理制度。矿产资源监督治理是指地质矿产主管部门对矿业权人在从事矿产资源勘查、开发的过程中履行合理开发利用和有效爱护矿产资源义务的监督治理。1987年4月为加强矿产资源开发利用和爱护，国务院公布《矿产资源监督治理暂行方法》。2001年为进一步加强矿产资源勘查开采的监管，国土资源部公布《关于加强矿产资源勘查开采监督治理工作的通知》。2005年为解决矿产资源开发中存在的深层次咨询题，国务院公布《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》。2.矿产督察员制度。我国的矿产资源开发、利用和爱护实行督察员监督治理制度。1989年，原地质矿产部颁发了《矿产督察职员作暂行方法》，决定设置矿产督察员，建立矿产督察制度。矿产督察员是政府部门向企业派出的人员，分为国家和地点两级。2001年国土资源部公布《关于重组矿产督察员队伍的通知》，进一步加强对矿产资源爱护和合理利用的监督治理。同年，又颁发《关于重组矿产督察员队伍的通知》，决定重组矿产督察员队伍。2003年国土资源部下发《关于进一步加强矿产督察员治理工作的通知》，要求各地按照有关规定，应当积极制造条件，抓紧开展地点级矿产督察员的聘任工作。三、近几年我国矿产资源治理制度改革的要紧内容（一）全面整顿和规范矿产资源开发秩序为解决矿产资源开发中存在的突出咨询题，2005年8月，国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号，以下简称28号文件），决定全面整顿和规范矿产资源开发秩序。28号文件要求要坚持依法行政，综合运用法律、行政、经济和技术手段，严格打击无证勘查、开采和越界开采等违法行为，坚决关闭不具备安全生产条件的矿山企业，全面清查和纠正矿产资源开发治理中的各种违法违规行为。国土资源部会同进展和改革委员会等九部门建立了部际联席会议制度，各部门按照各自职能，分不下发文件部署开展工作。依照28号文件分两个时期推进的要求，2006年6月，国土资源部、进展和改革委员会联合在全国组织开展了煤炭资源回采率专项检查，取得了较好成效。8月，经国务院批准，国土资源部等九个部门召开全国整顿规范工作会议，国务院领导同志出席会议并作重要讲话，对做好整顿和规范工作起了重要的指导和推动作用。随着整顿规范工作的不断深入，各地建立了矿产资源开发秩序动态巡查制度，通过推广应用航空遥感等高科技手段，加强了对重点矿区的监控，逐步建立了违规违法行为及时发觉机制。为进一步推进和规范矿产资源开发整合工作，2006年12月，《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）制定公布。2018年上半年，国土资源部等九部门又部署开展了整顿规范工作“回头看”行动，进一步巩固并扩大整顿规范工作成果，防止违规违法行为显现反弹。三年多来，国务院有关部门和地点各级党委、政府高度重视，，采取了一系列措施，强力推进整顿和规范矿产资源开发秩序工作，取得了明显成效，矿产资源违规违法行为反弹势头得到有效遏制。一是各种违规违法行为得到全面查处，案件发案率明显下降，治乱成果显著。全国共查处无证勘查开采138224起，超层越界开采11015处，整顿关闭不具备安全生产条件的小煤矿11155处。二是矿产资