行政诉讼证明标准研究

┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊装┊┊┊┊┊订┊┊┊┊┊线┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊六安市广播电视大学行政诉讼证明标准研究共11页第5页引言在当今社会，随着行政权范围的不断扩张，行政主体和行政相对人之间的行政纠纷的数量和复杂程度都在不断地增加。行政诉讼便成了解决行政纠纷最主要的途径。因此，行政诉讼制度的完善对社会的稳定有重要的影响。就行政诉讼制度而言，行政证据制度是它的核心；就行政证据制度而言，行政诉讼证明标准是它的核心。我国现行行政诉讼证明标准是要求案件事实清楚，证据确实、充分，即客观真实证明标准。然而，随着行政案件的复杂化，我国行政诉讼证明标准显得过于单一。这不仅不利于行政案件的审理而且这种证明标准要求过高，并不适合所有的行政案件。况且，这种证明标准只是相关学者从相关法律规范中概括出来的，立法上对此并没有做出明确的规定。这给法官滥用自由裁量权打开了方便之门。基于此，我们有必要对国外行政诉讼证明标准进行认真分析，再结合我国行政诉讼证明标准的现状，借鉴国外成功的经验来对我国行政诉讼证明标准进行完善。一、行政诉讼证明标准概述证据制度是诉讼制度的核心,而证明标准又是证据制度的核心。证明标准不仅对当事人举证具有指导意义,也是法官据以确信案件事实得以证明的标准,因此具有重要的理论和实践意义。对于什么是证明标准，可谓是一个仁者见仁、智者见智的问题，古今中外的学者对此有不同的看法。简而言之，证明标准是法律规定的证明主体运用证据证明待证事实所要达到的程度要求。卞建林主编：《证据法学》，中国政法大学出版社2007年版，第281页。但是，对证明标准内涵的界定不是一个孤立的问题，它与法律真实、自由心证和举证责任密切相连，后者构成了前者的合理外延。案件事实的证明应达到何种程度卞建林主编：《证据法学》，中国政法大学出版社2007年版，第281页。（一）证明标准与有关概念的比较1、证明标准与法律真实目前，我国三大诉讼采取统一的证明标准即案件事实清楚，证据确实、充分，这又称客观真实证明标准。尽管诉讼认识过程具有复杂性,查明案件的客观真相也有相当的难度,但裁判事实是能够正确反映客观实际这点也是毋庸置疑的。但是，承认裁判者的认识能够达到客观真实,并不意味着客观真实就能够作为裁判的证明标准。裁判者对案件事实的认识只能借助于证据手段进行，在诉讼视野中，没有证据就没有事实，有什么样的证据就有什么样的事实。以客观真实作为诉讼证明标准，实际则是对裁判者提出了勉为其难的要求。因此，我国应放弃客观真实证明标准，建立以盖然性为尺度的法律真实证明标准。所谓的法律真实是指诉讼中认定的案件事实符合实体法和程序法的有关规定,应当达到从法律的角度可以认为是真实的程度。熊俊：《“法律真实”之分析》，载《北京教育学院学报》2008年第4期。2、证明标准与自由心证自由心证是目前世界各国所普遍采取的一种证据制度，其含义为一切证据证明力的大小以及证据的取舍和运用，法律不预先做出规定，均由法官根据自己的良心、理性自由判断，并根据其形成的内心确信认定案件事实的一种证据制度。卞建林主编：《证据法学》，中国政法大学出版社2007年版，第25~26页。证明标准约束法官自由心证的过程，可以解释为法官在证据认知基础上，将自己做出的心证结果与证明标准进行比对、衡量，达到了证明标准才可以根据此心证作出判决，这一比对的过程是一个法律适用的过程。达到这一程度，便可使受证据支持的事实获得法律意义，成为法院依法判决的基础。因此，从心证的形成过程来看，法官内心确信的形成，既是自由心证过程的终结，也是证明标准的达到。这个过程仿若“跳高”，跃起的总高度可形象比喻为“确信”的程度，而证明标准就如同“横杆”，只要跳高者跃过横杆，就表明证明达到要求。但事实上，跃过的高度完全有可能超越横杆的高度。也就是说，内心确信的达到程度很可能会超越于证明标准的尺度。证明标准构成了对自由心证的一种内在限制，缺失证明标准，自由心证毫无操作性可言，心证结果也将毫无意义卞建林主编：《证据法学》，中国政法大学出版社2007年版，第25~26页。3、证明标准与举证责任证明标准与举证责任之间也存在特殊联系。举证责任具有双重涵义，即行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任。其中，行为意义上的举证责任是指“对待证事实应当提供证据加以证明的责任”，结果意义上的举证责任是指“在事实不能得以证明或者处于真伪不明状态时，主张该事实的当事人所承担的不利诉讼后果”。张卫平：《证明责任概念解析》，载《郑州大学学报》2000年第6期。根据举证责任的双重涵义，对应作用于证明标准的功能也是双重的。从行为意义而言，举证责任的分配是适用证明标准的前提。举证责任的分配决定由何方提供证据，而证明标准则是提出证据的质、量要求。从结果意义而言，举证责任的设计与败诉风险有关。当证据在质和量上都无法达到证明标准所要求的程度时，法官无法形成最终的内心确信，案件事实处于真伪不明的状态，法院便可以根据举证责任制度作出判决。证明责任回答的是谁负责提供证据，而证明标准回答的是负责提供证据的人需要提供的证据的质和量。证明案件事实达不到证明标准要求的尺度，证明责任的承担者就要承担举证不利的后果张卫平：《证明责任概念解析》，载《郑州大学学报》2000年第6期。（二）证明标准的内涵综上所述，从证明标准与法律真实、自由心证和证明责任的关系入手，可以对证明标准的内涵作如下理解：（1）证明标准是法官据以确信案件事实得到证明的标准，对案件事实的证明程度是达到法律真实而非客观真实；（2）证明标准是法官对案件待证事实是否形成内心确信的尺度，是建立在自由心证基础上的法定标准；（3）证明标准既是衡量当事人是否切实履行举证责任的标准，也是判断举证责任的分配规则何时介入证明程序的标准。（三）行政诉讼证明标准的含义时具备，才能认为证据已达到确实充分的程度。”陈一云主编：《证据学》，中国人民大学出版社1991年版，第117~118页；章剑生著：《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年版，第121页。（一）客观真实证明标准的缺陷客观真实的证明标准近年来受到越来越多的质疑和批判。一些权威学者认为客观真实是证明目的而不是证明标准,因为标准应当是可操作、可测量的。笔者非常赞同这种观点,并试图从理论和实践两个层面对客观真实的证明标准进行反思:1、客观真实的证明标准在理论上所存在的缺陷坚持我国诉讼证明标准应当是客观真实观点的学者,有一条重要的理由,就是客观真实是马克思主义认识论在证据制度中的具体体现。辩证唯物主义认识论的正确性是无庸质疑的。但是,任何科学的理论都有固有的使用范围,并在其范围内具有合理性,而一旦超越有关的范围,被绝对套用到一些特定调整领域的对象上面,就会出现不合理的结果。（1）诉讼过程包含认识活动,但绝不等同于认识活动诉讼过程中,裁判者会通过双方当事人提供的证据来揭示案件事实,但这种揭示只是为解决争端提供条件,而不是诉讼的最终目的。同时,诉讼过程不仅是事实认定过程,还是实施程序法的过程。所以诉讼过程虽然涉及到认识问题,但更多的则是法律规则的适用和法律价值的选择问题。与纯粹探求未知事物和知识的认识活动相比,有着明显的区别。（2）认识的有限性决定了客观真实标准是无法实现的世界是可知的,人们有能力认识客观事物。但人认识的结果永远只能是没有止境的接近真实,却不可能百分百的真实。诉讼要受到太多条件的制约,假如不顾现存的证据条件,一味地要求审判人员深入调查研究,全面收集证据,查清全部纠纷案情,实际上是对唯物主义认识论的一种误解。因为绝对真理的认识和至上的思维都只有通过人类的无限延续才能完全实现。诉讼中判决所依据的事实,是司法人员通过审查、核实、判断已有证据所认识到的案件事实,并非是完全的、真实的、已经发生的事实的原始全貌。因此,客观真实标准事实上是无法实现的。（3）真理的主观性决定了客观真实标准没有存在的可能辩证唯物主义认为,物质第一性,意识第二性,意识是对存在的反映。在诉讼中,司法人员对案件事实的认定,是意识对存在的反映。主观如能符合客观,其认识即具有真理性。我国一些学者基于对马克思主义的机械理解,长期以来拒绝承认真理的主观性,似乎一说主观性,就不唯物了。其实,真理的主观性是必然存在的,承认真理的主观性并不等于对其客观性的否定。其实，真理的属性应该是主观性和客观性的统一。封来贵：《论真理的客观性和主观性及其统一》，载《上饶师范学院学报》2001年第02期。既然真理不可避免地具有主观性封来贵：《论真理的客观性和主观性及其统一》，载《上饶师范学院学报》2001年第02期。2、客观真实的证明标准在实务中所存在的缺陷客观真实作为运用证据的一种价值目标无疑是正确的。而作为证明标准,客观真实显然太笼统、缺乏操作性。无法落实在具体的案件中,甚至形同虚设。诉讼是一种实践性和操作性很强的活动,主持和参加这一活动的是有各种各样局限性的人。每一个司法人员在评判案情时,都受到自身诸多条件的制约,如知识背景、实践经验和思维方式等,这些因素都影响着他们对案情的认识，不同的人对案件事实可能有不同的认识,会得出不同的结论。这说明据以定案的事实是经过司法人员头脑改造了的事实,己不是事实真相本身。这一标准混淆了理想与现实、理论和实践。客观真实的证明标准在实践中只能是水中月、镜中花,难以实现。（二）我国现行行政诉讼证明标准的缺陷概述总而言之，我国行政诉讼证明标准存在如下问题。首先，行政诉讼法以及相关司法解释没有明确规定行政诉讼的证明标准。这样一来就给法院滥用自由裁量权留下了较大的空间，使我国行政案件的判决难以保持统一的尺度，不利于法制的统一。其次，现行行政诉讼证明标准过高。在行政诉讼中，原告也要承担一定的举证责任，如果采用现行的行政诉讼证明标准，那么不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权。同时，对于被告行政机关的举证责任采取现行证明标准也不利于维护其依法行使行政职权。要求行政诉讼中实行客观真实标准是对司法资源的极大浪费。行政行为在现实当中的存在极为广泛,由于行政相对人法律意识的提高,对行政机关依法行政的要求不断加强,行政诉讼案件在现实生活当中呈几何增长的趋势,如果要求每一个行政诉讼案件都必须做到“客观真实”，法院对每个事实问题都重新认定,不仅妨碍行政效率,法院本身的时间和能力也不允许。不难想象,在不久的将来行政司法资源将严重匾乏而无法应对日益增多的行政诉讼案件。最后，行政行为具有多样性，但是现行行政诉讼法却采取一元的行政诉讼证明标准。行政行为本身就有多样化的特征,根据不同的标准可以把行政行为分为:抽象行政行为和具体行政为、羁束行政行为与自由裁量行政行为、附款行政行为与无附款行政行为以及侵益性的行政行为与授益性的行政行为等，不同的行政行为对相对人权益的影响程度都是不同的。司法权要对如此纷繁复杂的行政行为进行救济,采用单一的证明标准是不合时宜的。况且,行政权在现代社会的扩张使其已不仅仅局限于传统意义上的执法权,而且涵盖了准立法权与准司法权。与此相适应,行政行为理论也在不断发展,面对那些被不同行政行为侵犯的权益哪些应当保护,保护的程度如何等问题,都需要运用现代行政行为理论作具体分析。三、我国行政诉讼证明标准之完善通过上述分析可知，我国现行行政诉讼证明标准还存在一定程度的缺陷。这些缺陷不仅给行政诉讼证明标准的理论研究造成障碍而且也使行政诉讼在实务中进行的极度不顺利，从而导致保护行政相对人合法权益、规范行政主体行使行政权力这一行政诉讼的目的难以实现。因此有必要对我国行政诉讼证明标准加以完善。笔者认为具体的完善路径为：（一）树立从客观真实到法律真实的观念笔者认为重构我国的行政诉讼证明标准首先就要在观念层面予以更新。我国传统的证据法学在证明问题上一直坚持如下观点：“我国诉讼中的证明任务是查明案件的客观真实或案件的真实情况……查明案件的客观真实，归根结底，就是要求司法人员的主观认识必须符合客观实际”陈一云主编：《证据学》，中国人民大学出版社1991年版，第114页。简言之，即要求诉讼证明达到客观真实的程度。随着证据理论研究的深入，有学者提出了客观真实理论的诸多不足：第一，以客观性为认识支点，强调证据的客观性，强调案件事实的客观方面，要求司法人员在使用证据认定案件事实时不应反求于内心，而应当始终盯住客观事实情况。第二，以乐观主义的可知论为基础，认为每一案件的定案依据都应达到确实充分的标准，而这种证据所证明的案件事实应当是一种完全排除盖然性因素的绝对确定的客观事实。第三，技术性不足，“陈一云主编：《证据学》，中国人民大学出版社1991年版，第114页。龙宗智：《我国刑事诉讼的证明标准》，载《法学研究》1996年第6期。（二）在相关法律规范中明确规定行政诉讼的证明标准我国现行的有关行政诉讼的法律并没有明确地规定行政诉讼的证明标准，只是在有关条文中对我国行政诉讼证明标准做了比较含蓄的规定。笔者认为，相关法律不对行政诉讼证明标准做出明确规定是存在一定危害的。首先，不利于法制的统一性。从司法上说，法制的统一性要求司法权应当统一，司法权的统一性包括裁判标准的统一性。高其才著：《法理学》，清华大学出版社高其才著：《法理学》，清华大学出版社2007年版，第259~260页。因此，有必要在相关法律中明确规定行政诉讼证明标准来避免上述危害的发生，进而完善我国行政诉讼证明标准。（三）建立多元化的行政诉讼证明标准随着社会的发展，行政权在社会中所扮演的角色也越来越复杂，其内涵已经不仅仅是执法权，还包括准立法权和准司法权。因此，行政主体与行政相对人之间的行政纠纷也越来越复杂。如果还采取单一的证明标准将不利于行政纠纷的解决，进而不利于社会秩序的维护。所以在设定行政诉讼证明标准时应合理地考虑相关因素。1、在设定行政诉讼证明标准时应考虑的相关因素（1）行政诉讼中双方当事人的关系及行政行为对行政相对人权益影响的大小在民事诉讼中当事人的权利义务是对等的，一般采用优势证明标准；而刑事诉讼当事人的权利义务不对等的程度最高，一般采用排除合理怀疑的证明标准；行政诉讼当事人的权利义务不对等程度介于两者之间，所以根据行政诉讼双方当事人的这种关系，一般应将行政诉讼的证明标准设定在民事诉讼证明标准与刑事诉讼证明标准之间。美国法官波斯纳认为:“案件的争议标的越大,当事人努力的程度也就相应越高,案件因而更有可能接近客观真实。”PeterMurphy,MurphyonEvidence,BlackstonePressLimited,SixthEdition,1997,p.116.一定的诉讼行为，会引发一定的诉讼结果。不同的诉讼行为引发的诉讼结果是有差异的，这种差异反映出事实本身不同的重要程度。诉讼结果越严重，事实本身就越重要，对当事人的权益影响也就越大，适用的证明标准也应该越高。行政诉讼结果会对行政相对人的权益作出处分，有的涉及的权益是巨大的、甚至有时比刑事处罚影响的权益更大，如劳动教养、行政拘留、吊销许可证、吊销营业执照等，像这样涉及行政相对人巨大权益的行政诉讼，证明标准自然应当高。而对行政相对人权益影响较小的行政诉讼，适用的证明标准就低。通常认为,行政诉讼证明标准的高低与行政诉讼争议对象的性质及行政诉讼结果的轻重是成正比的，争议对象的性质及诉讼结果越严重,所要求达到的证明标准也就越高；反之,PeterMurphy,MurphyonEvidence,BlackstonePressLimited,SixthEdition,1997,p.116.（2）举证责任的不同完整的行政诉讼的举证责任由证据提出责任或推进责任（程序责任）以及说服责任（实体责任）两部分构成。在行政诉讼中，说服责任是证明被诉具体行政行为合法性的责任，其证明标准应当因案件的具体情况不同分别达到严格证明标准或明显优势的证明标准。推进责任主要是原告证明行政程序事实或推进行政诉讼程序的责任其证明标准应当低于说服责任的证明标准，应适用合理可能性的证明标准。高家伟、乔红星：《行政诉讼证明标准初探》，载《诉讼法学研究》，中国检察出版社2002年版，第543页。（3）法律程序的价值取向如果行政诉讼程序以公正为价值取向，则证明标准的要求高；如果行政诉讼程序以效率为价值取向，则证明标准的要求就可以低一些。如果行政诉讼程序的价值取向兼顾公正与效率，则证明标准应当区分被诉行政行为的主要事实和次要事实，并分别确定其证明标准，对主要事实的证明标准高，而次要事实的证明就可以低一些。章剑生：《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年版，第543页。（4）证明的难度在行政诉讼中，就不同的证明主体而言，他们的举证能力大小有所不同；就不同性质的案件而言，有的取证容易，有的则取证困难。所以，基于诉讼平衡性的考虑，对于举证能力强的证明主体应设定相对较高的证明标准，对于证明能力弱的证明主体应适当设定较低的证明标准。同样，对于调查取证较困难的案件，我们可以设定较低的证明标准；对于调查取证较容易的案件，我们可以设定相对较高的证明标准。这样一方面能提高行政诉讼的效率，另一方面也能降低行政诉讼的成本。李伶华：《论行政诉讼证明标准的考量因素》，《商品与质量》，2010年第S9期。(5)行政诉讼的特点在绝大多数行政程序中，行政机关的工作人员都亲历案件事实，他们调查、收集证据的主要目的不是查清案件事实而是实现程序公正。然而，法院调查、收集证据的目的就是查清案件事实，法官并没有亲历案件事实。因此，要求在行政诉讼中，证明标准应当与行政程序一致。另外，法官应尊重行政机关对事实的认定，这就要求行政诉讼不能确定过高的证明要求。徐继敏著：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，第359页。2、行政强制设定权应如何配置？关于行政强制设定权的配置，人们存在的争议主要是：国务院应有多大的行政强制设定权？国务院部委应否赋予行政强制设定权？地方人大和地方政府应否赋予行政强制设定权？如应赋予，应赋予它们各自多大的行政强制设定权？《行政强制法》（草案）》（三审稿）对行政强制设定权是这样配置的：行政强制措施和行政强制执行均由法律设定；尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款以外的行政强制措施（包括查封场所、设施或财物、扣押财物以及其他行政强制措施）；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或财物、扣押财物两项行政强制措施；法律对行政强制措。施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定；法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施。相较于《行政处罚法》和《行政许可法》对国务院行政法规、国务院部委规章和地方人大的地方性法规、地方政府规章的授权，《行政强制法（草案）》（三审稿）的授权更加严格，更加狭窄。《行政处罚法》的授权是：国务院可以以行政法规设定除限制人身自由以外的所有法定范围的行政处罚；国务院部委可以以规章设定警告、罚款（限额由国务院规定）两类行政处罚；地方人大可以以地方性法规设定除限制人身自由、吊销营业执照外的所有法定范围的行政处罚；地方政府可以以规章设定警告、罚款（限额由地方人大常委会规定）两类行政处罚。结束语行政诉讼证明标准的建立与完善对我国行政诉讼的理论研究