行政法理论基础

行政法的理论基础PAGE5048110008邵天智案例第一章前言在探讨行政法理论基础之前,有必要区分以下几方面的问题:第一，行政法的理论基础需具备什么样的条件?一门法学学科的理论基础必须具备几个前提:1、它是某一学科的观念前提,即该学科的一切问题是以某一观念或几个观念为前提展开讨论的；2、可以用这一原理分析行政法律关系；3、它一定程度上指导具体行政法律制度建设；4、其表现形态具有高度的概括性。如果某一种提法、观点不具备上述特点,则难以冠之理论基础的名称。第二，各国行政法是否具备一个共同的理论基础?关于这一点必须要看各国行政法的理论和实践。各国行政法治所处的阶段、任务以及与此有关的理论并不相同,行政法的侧重也有相当的差异。因此，不同国家不同发展时期行政法的理论和实践上是有差别的。如法国在19世纪有“公共权力说”，在19世纪的大部分时间里,行政法院以公共权力作为适用行政法的标准；而在19世纪70年代,公共权力标准则被抛弃了，代之而起的则是公务观念作为行政法的基本观念。二次世界大战后,公务标准也出现了危机，在此情况下又出现了多元标准说，其中较有影响的有公共利益说、新公共权力说以及否认行政法的基本观念等学说。所以,在法国,由于行政活动的发展，过去的理论在很大程度上不能适应新的情况，新提出的理论同样不能说明全部行政活动的基础。“因为行政活动内容非常复杂,追求的目的和使用的手段多样化，很难用一个基本观念概括说明”,“可以说行政法不是只有一个基本观念,而是有几个基本观念，以适应行政活动的不同目的和方式。”王明扬王明扬：《法国行政法》31页，中国政法大学出版社，1998再以英国行政法为例。由于英国适用普通法,司法审查始终是英国行政法上的一个显著特点。为此,英国行政法有两个核心,一为越权无效,二为自然公正原则。它们同时也是行政法的两大基本原则。日本行政法治的原理有三个:1、法律的保留。政府的行政活动必须有国会制定的法律根据；2、法律的优先。即一切行政活动不得违反法律,且行政措施不得在事实上废止、变更法律；3、司法审查。行政法上的一切纠纷均服从司法法院审判的统制。一切司法权属于法院,且国民具有不可剥夺的接受审判的权利。可见,一国行政法不见得有一个观念和理论。一个国家在不同发展时期服从于社会发展的需要,其观念和原理也有很大的差异。“不区分各国的社会制度、经济制度、历史条件、文化传统而认为世界各国的行政法律制度和观念都是一个模式,无疑是一种偏狭、绝对化的态度。”我们既有必要面向当代世界各国普遍追求的价值体系，也不可能脱离一国的特殊性；既不能以外国行政法的理论说明中国的现实,也不能以中国的理论去指导他国的做法。因此,我国行政法的理论基础定位在某一理论上,既不符合行政法学科本身的特点,也不符合行政法治的实践要求。第三,行政法的功能和行政法理论基础的差异何在?不难看出,我国关于行政法理论基础的各种不同观点大都从行政法的功能上着眼定位,如“平衡论”、“服务论”、“控权论”及“管理论”。实际上,如果从功能上看,即使是持不同观点的人也很难否认行政法同时具备上述各种功能。因此，是否可以这样说,持论不同的各种观点看似有很大区别，实际上是同陷入一个巢窠里了，行政法的功能不等同于行政法的理论基础,因此,是否应从这样一个相对局限和狭窄的视野里抽身出来,将之放在一个更广、更远、更深邃也更现实的角度去看这一问题。正如有学者指出的那样,“平衡论.脱离社会具体环境谈平衡,缺乏对我国国情的针对性,”它并不考虑特定行政法与特定社会环境之间的关系。从以上各国行政法的基本观念和理论基础中可以看出,各国在定位本国行政法的理论基础时并未囿于行政法的功能,而是结合本国行政法的实践。如法国的“公务说”，日本的“法律保留原则”以及英国的“越权无效”等既带有本国的特点,又不单纯是功能上的概括。第四,行政法理论基础是否一定先于行政法制的实践?有学者认为:“行政法的理论基础应当是指导行政法制建设和行政法学研究的基本思想，它是先于它要指导建立的制度而存在的，一个制度或理论体系的理论基础是什么，只能从该制度或体系之前有关学者的论述或阐述立法原则的官方文件中去发现和证明,它不能在一个制度或体系形成以后再根据其内容制造出来。对这一问题的认识直接影响对我国行政法理论的研究和认定。认为某一理论一定先于实践而存在,一定程度上忽视了理论形成的规律,并不恰当地夸大了理论对现实的作用。首先,行政法学是一门社会科学，社会科学理论的形成并不总是依靠学者的天才和智慧及其主观设计,而在相当程度上是对社会现实察和思考的结果。如孟德斯鸠《论法的精神》就是对英国君主立宪制确立后英国政体的理论总结。洛克和孟氏的分权理论也是在英国已有的分权实践的基础上的再归纳和抽象。其次,夸大了理论的作用。哈耶克曾就此问题对理论的传统作了两大分类,一为进化论的理性主义,一为建的研究工作。当前建立完善服务行政法的新时期，行政主体积极行政意识和服务行政意识在行政法中在不断确立，在社会快速发展的同时，行政主体必须以积极的态度对待行政法的使用，而不能像以前那样被动的对待行政管理关系。行政主体无论是作出行政行为，还是调整社会关系，必须以服务公众作为基本的行为取向。行政法必须“促进行政机关积极、服务与便民功能的发挥。”而服务论认为行政法的价值取向在于维持社会正义、增进社会福利，行政法的重心在于服务行政，政府应扮演“服务者”的角色，为人民和社会创造福祉，这恰恰反映了行政法当前的时代精神，可以给予其发展提供极大的支持。在服务论观念指导下，行政主体考虑的是如何为人民服务，克服官僚作风，接受人民监督。服务论主张应把人民的概念放在行政法本质地位，公职人员或行政权行使者是人民派往国家机关的使者，是入民的公仆。它要求政府由过去的“管理者”向“服务”的角色转变，将人民的利益和社会的福利作为行政活动的出发点和归宿，其宗旨就是为人民提供最好的服务，为社会谋取最大的利益，服务论比较全面和客观地反映了我国社会主义市场经济条件下，建立服务行政法的新时期的迫切要求，从而具有充分的活力和鲜明的时代特色，可以胜任服务行政法理论基础的角色。王宁，张安琪：王宁，张安琪：“论服务行政法的理论基础”，法制与社会，2010（8）二、管理论管理论主张行政法就是国家管理法。认为行政法是“对国家进行管理的工具”，即行政机关是权力主体，相对方是义务主体，两者之间的关系是权力义务关系，权力义务的不对等性是行政法的基本特征，命令服从是行政行为的基本模式。采取管理论模式的国家,以下三个特点构成管理论存在的重要基础。一是中央集权的政治体制。根据前苏联1977年宪法，前苏联采用民主集中制,政治体制更多地体现为中央集权。在政治机构的设置和操作方面，强调政治命令的国家主权性、效率性，不重视民主性的问题。这有利于维护国家各种权力，保证国家管理的实现。又如日本，尽管战前一些宪法学者主张民主改革，但始终未改变中央集权的政治体制。二是计划的经济模式。前苏联是采用纯粹计划经济体制的国家，经济管理是其主要职能之一，对于计划政策来说，法律处于一种从属的地位,计划的地位等于或高于法律，故在行政法领域自然强调国家经济管理。战前日本的经济兼有资本主义和封建主义的特点。“一战”和“二战”使日本的经济围绕着军事工业急剧集中。经济的计划管理成为战时的君主立宪国家经济运作的主要模式。其与苏联在计划和法律的关系上是一致的，经济计划决定了法律。三是个人自由的法律思想匮乏。前苏联国家主权主义和集体主义一直受到前苏联各阶层的推崇，个人主义自由的思想受到彻底否定。这反映在法学理论中，便是对个人权利的保护方面的理论相对较少和疏浅；反映在法律制度上是缺少相应的机制。在日本，起萌于明治维新的自由的法律思想一直受到日本传统的封建专制制度的抑制。战前的日本法学理论受官僚法学、专制法学的统治，关于个人权利的法学理论未能占领法学领域意识形态的主导地位。因为管理论只是单方面地强调强化政府的权力，对社会进行单向的控制，无视行政相对方的权利，忽视了对管理者的监督，过于强调行政效率和行政特权，所以具有较大的片面性，不符合社会历史发展的民主与法治潮流。管理论认为行政法就是管理行政机关和公务员的法律，也是行政机关对社会进行管理的法律。管理论是受苏联行政法观念的影响产生的一种观点。这种观点认为，在社会主义国家，政府具有人民性，是人民的政府，其活动的唯一宗旨是执行人民的意志，维护和促进人民的利益，为人民服务；国家是一个阶级压迫另一个阶级的工具，法律是统治阶级意志的体现，是服务于统治阶级利益的工具。因此，在行政法的目的上，行政法在于保障国家和社会公共利益；在行政法的内容上，是调整国家管理关系，规定国家管理的原则和制度；在行政法的基本原则上将管理原则视为法的原则；在行政法的手段上，主张行政法律关系主要是命令——服从关系，从而行政法的手段主要是强制和命令性的。管理论的观点曾在我国行政法学界占主导地位，但其本身带有强烈的国家本位色彩，忽视了对个人权利的保障，极易造成行政权力的膨胀。由于其过分强调行政权对社会的控制，带有浓厚的计划经济的色彩，在现阶段已经逐渐退出了主流理论的行列。正如有学者所言：“随着管理日渗人心，许多公务员往往把行政法视为行使自己行政权力的法律手段，是管理方式的合法化，而不是约束自己行为的一项制度。行政法就有可能由原来意义上的公民保护神变为中国行政权力的保护神。漫无节制的行政就有可能披着法律的外衣再度膨胀。”马怀德：“行政法的困境和出路”，研究生法学，1989(2)三、公共利益本位论本位论认为行政法的理论基础属于理论层面，是一种意识形态的体现。它构建在公共利益与个人利益的关系之上。而在这两者的矛盾冲突中，公共利益才是主要矛盾，个人利益应该服从于公共利益。因此行政法的理论基础应该是公共利益。但该说同时也强调个人利益与公共利益是对立统一而非截然对立的辨证关系。行政法的理论基础必须能够构建行政法的良好体系。公共利益本位论以公共利益为导向，研究行政主体、行政行为和行政救济三个基本内容，对一方以行政机关为主的行政主体和另一方以公民、法人为主的行政相对人为研究主体，将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，并配以行政复议、行政诉讼和国家赔偿作为救济途径，能够合理地构建行政法的完整的体系。“行政法就是公共利益的代表者，行政行为就是对公共利益进行分配和维护的过程，行政救济就是审查行政行为是否真正符合公共利益并予以一定救济的制度”周佑勇：《行政法原论》(修订版)，北京：中国方正出版社，2002周佑勇：《行政法原论》(修订版)，北京：中国方正出版社，2002马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，“法的关系正象国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”法律调整的对象是一定的社会关系，行政法的调整对象是行政主体与作为公民、法人的行政相对人之间权利、义务关系；而权利、义务关系背后隐藏的是本质上的利益关系。天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。无论是管理论、控权论还是平衡论，他们所揭示的社会关系在本质上都是一种利益关系。一般来说，管理论更加侧重于国家利益、公共利益的保护，控权论的视角则侧重于个人利益的保护，平衡论追求行政主体的权力与行政相对人的权利平衡的过程中，归根到底，也是一种兼顾国家利益、公共利益和个人利益的学说，只是它没有以公共利益为中心并兼顾个人利益的做法，而是追求二者均衡。公共利益本位论则从利益分析的角度在本质上深刻地揭示了行政法的理论基础，阐述了行政法的“终极关怀”和“最终追求”应该是以公共利益为主导并兼顾个人利益。公共利益本位论以公共利益为导向，研究行政主体、行政行为和行政救济三个基本内容，对一方以行政机关为主的行政主体和另一方以公民、法人为主的行政相对人为研究主体，将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，并配以行政复议、行政诉讼和国家赔偿作为救济途径，能够合理地构建行政法的完整的体系。“行政法就是公共利益的代表者，行政行为就是对公共利益进行分配和维护的过程，行政救济就是审查行政行为是否真正符合公共利益并予以一定救济的制度”从行政法的广度来看，调整公共利益和个人利益之间的关系是行政法赖以存在的基础和原因。公共利益本位论从本质上反映了行政法的各种现象，行政处罚、行政许可、行政复议和行政诉讼等行政制度体现了行政法对公共利益的维护和分配。我国《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法”。《行政许可法》第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。”《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法。”可见，诸多行政制度的目的是以维护公共利益和个人利益为目的，公共利益本位论从本质上反映了这些行政制度的主旨。张张安文：“论行政法的理论基础”，山西高等学校社会科学学报，第20卷，第l2期四、平衡论该理论认为，行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。古代行政法在本质上是管理法，而近代行政法总体上是控权法，现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保护行政权与公民权处于平衡状态的平衡法。平衡论是罗豪才教授等在其论文《现代行政法的理论基础一论行政机关与相对一方权利义务平衡》罗豪才，袁曙宏，李文栋：“现代行政法的理论基础一论行政机关与相对一方权利义务平衡”，中国法学，1999(1)中首次提出的，其基本内容是在行政机关与相对一方权利和义务的关系中权利义务在总体上是平衡的，它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡口。平衡论一经提出即在行政法学界引起了巨大的反响，围绕平衡论的争论始终没有平息。在此后十余年间，平衡论的支持者又从不同的角度和层面对其进行了阐释和发展。平衡论是罗豪才教授在对管理论和控权论的反思、批判和扬弃的基础上提出的的观点。平衡论认为，行政法的发展过程是行政机关与相对方的权利义务从不平衡到平衡的过程。古代行政法本质上是“管理法”，以规定行政机关的权利和相对方的义务为重心，其理论基础是“管理论”；近代行政法是“控权法”，以保护公民权为重心，以防止行政专横为目的，其理论基础是“控权论”；而现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保证行政权与公民权处于平衡状态，其理论基础是罗豪才，袁曙宏，李文栋：“现代行政法的理论基础一论行政机关与相对一方权利义务平衡”，中国法学，1999(1)沈岿，平衡论：《现代行政法的理论基础》宋功德《控权——平衡论》，《平衡论——跨世纪的行政基本理论》平衡论的学术价值及对实践的指导意义是值得充分肯定的，但是它也受到一些学者的批评和质疑。主要有：(1)认为平衡是各部门法的普遍要求，以平衡论作为行政法的理论基础不能成立。“权利义务的平衡性对应性是一切法律关系包括行政法律关系的一个普遍性特征，因此如果说权利义务平衡是行政法的理论基础，那么这同时也是如民法等其他法的理论基础，这样它也就不成为某一种法的理论基础了。”吕泰峰：吕泰峰：“现代行政法学的再次革新”，郑州大学学报(哲学社会科学版)，1995(6)五、控权论我国有些学者主张行政法学的理论基础是控权论，该观点较多地受到英美法系国家“红灯”理论朱新力，高春燕：“行政立法中的最好行政”，大报刊复印资料宪法、《行政法学》，2007(2)朱新力，高春燕：“行政立法中的最好行政”，大报刊复印资料宪法、《行政法学》，2007(2)不过从控权论产生的基础来看，控权论还是存在一定的缺陷。控权论产生的原因之一，英美国家政治自由主义的特点。作为一种政治思潮和运动，以英国的洛克为代表人物的现代意义上的自由主义思潮对个人自由的非常尊崇，不仅在政治实践中留下了痕迹,法律领域中正在形成的英美国家行政法理论基础也受到它的影响。“政治自由主义思想的不断发展，为行政法控权理论的完善提供了源源不断的理论支持。”在公民个人与国家关系的问题上，自由主义认为个人自由至上和有限的政府权力，是一个问题的两个方面，在个人权利被赋予至上地位时，与之相对的政府权力被认为必然是有限的。新兴的英国资产阶级革命也得到两个教训：自由难能可贵；政府的权力必须受到限制。而美国宪政运动的整个过程始终贯彻的同样是两个主题，保护个人权利和限制政府权力。控权论产生的原因之二，英美国家经济自由主义的特点。18世纪产生的古典经济自由主义思想是英美自由主义的重要内容。英美行政法控权理论的发展与这一思想的广泛传播密切相关，它们在对待公民自由与政府权力的关系问题上有着共同的立场。控权论主张行政法应当以保护公民权利为出发点,控制行政权力；经济自由主义主张安排经济是公民个人的自由,政府的过度管制只会构成对公民权利的威胁。在英美国家，强调个人拥有不受限制的选择自由的传统经济自由主义,是控权论的一个重要生长点。控权论产生的原因之三，普通法系的法律传统。英美国家法律属于普通法系，由普通法院审理包括行政案件在内的所有诉讼案件。这种出于控权目的建构的英美行政诉讼机制，特别是普通法院至尊无上的地位和普通法院法官所受到的尊崇，进而为行政法控权理论的成长培植了沃土。普通法系不区分公法与私法,认为这种划分违背了法律的“平等对待原则”，依据此划分设置的行政法院则违背了“自己不得作自己的法官的原则”，不符合普通法的精神。单一的普通法院传统制度的继续存在,为传统控权观念的延续提供着温床。简而言之，行政机关享有权力进行管理是一个事实而非法律问题。授予行政机关以权力不是行政法所能决定的。行政法所能规范的是权力行使的后果，是由于享有权力、运用权力所带来的法律问题。其次，行政权的行使，无须法律的保障，行政法就是对行政权力进行控制而非保障的法律。控权论认为，行政法的出发点和目的在于控制和约束政府权力，防止并救济不当行政或违法行政行为给人民造成的损害。在调整对象上，主张行政法应以国家行政主体的活动为调控中心，规定行政主体的权利、义务和责任，以及行政主体行使权利，履行义务与追究责任的方式、方法和途径。在行政法与国家行政管理的关系上，认为行政法对国家行政机关起着控制和约束作用。“民主意识的兴起，民主政治的实行就产生了以制约行政权为使命的行政法。”应当说，控权论有着深刻的理论根源，它揭示了近代行政法产生的重要动因、根本特征和基本价值功能，在行政法治尚不健全的国家仍然具有重要意义。但是其强调个人利益至上，个人利益优于公共利益，在公平与效率的双向价值选择中，舍效率求公平，因此不符合我国特有的法律传统和人文精神，也不适应我国的政治体制和社会现象。六、政府工具论政府工具论杜祥平：杜祥平：“行政法的理论基础——政府工具论”，四川行政学院学报，2002(6)政府的存在和运作是规律和意志相结合的产物,在社会生产力既不极其低下又不极其发展的社会历史阶段上,政府是社会成员不得不得用以求得生存和发展的工具,它始终是处于工具状态的存在,是一个必然性的存在,是具有相对独立性的存在；在任何有阶级和国家的社会中,人们对政府这个不得不利用的工具,总是遵循功利性原则对其进行充分有效的利用,政府的具体存在规模、层级、组成人员条件及其活动程序和法律后果等,均是人们意志的能动反映和体现。政府是始终处于工具状态的存在。对于一国主权范围内的所有社会成员而言,政府是他们用来在该特定社会中求得生存和发展的工具。任何社会,不论是平等型社会,还是等级型社会,如果不能充分和有效地保障所有社会成员个体在其中生存和发展,则这个社会必然发生变革或造成社会成员个体与社会脱节(社会变迁)。前者如奴隶制社会取代原始社会,封建社会取代奴隶制社会,资本主义社会取代封建制社会,后者如自发式移民现象、难民现象等即是。既然社会是人们不得不利用的赖以生存和发展的工具,则国家作为社会的高级和显性存在方式,自然也是人们生存和发展的工具,因为国家与社会有着天然的联系和统一的一面；法律是以统治阶级的整体意志为主导的所有阶级(部分社会成员)意志的一种组合模式,它自然也具有工具属性；政府作为国家的表征、作为执行法律的国家机构,因而自然是实现、保障和促进所有社会成员在国家和社会中生存和发展需要的工具。政府是不得不利用的工具。政府的存在和运作,均是人们意志的产物和结果,是统治阶级根据功利性原则并结合科学的社会控制原则进行设计的结果。政府的活动宗旨、职责定位、组织规模、层级位阶、组成人员素质要求等与政府存在相关的因素,都是可以根据统治阶级的意志遵循科学、经济原则来进行设计的。当然设计的结果最终得以公共权威意志,即法律的形式反映出来。政府是具有相对独立性的工具。虽然政府的存在规模、层极、人员资格条件等静态意义上的组织规则,以及政府活动的运作时间、空间、步骤及其后序列、手段及其适用条件和实施主体等动态意义上的程序规则,都是可由立法者进行设计并以国家意志的形式呈现给社会和世人,但政府一旦被设计出来,并以法律的形式予以定型以后,就正式成为国家行政权力的实际承受者和国家法律执行职责的实际承担者,即具有法律上的人格,是宪政法律关系、民事法律关系、行政法律关系中的主体之一,并且是国家和社会生活中重要的角色。其依法享有权利,如与履行相应行政职责所必须的办公条件、行政手段、人事任免权等；也同时依法履行自己的义务,如积极主动地开展执法活动、依既定行政程序规则开展执法活动的义务等。第四章服务论在邓小平行政法治思想中的体现邓刚宏：“邓小平行政法治服务思想”，政治与法律，2004（3）一、邓小平行政法治服务思想的内涵邓小平从总结社会主义行政法治建设的经验与教训出发，科学地借鉴和回应了世界法治文明的精华和发展趋势，并结合政治与经济的民主化、市场化、全球化、信息化的潮流对我国的政府管理方式产生了深刻的影响这一客观实际，不仅指出行政权要为公民权服务是行政法治的出发点和落脚点，而且指出了政府管理方式要从权威型向服务型转变是行政法治的基本要求，行政权要接受权力（利）监督是实现行政法治服务思想的根本保障，从而提出了完整的行政法治服务思想。（一）行政权要为公民权服务是行政法治的出发点和落脚点。首先，行政权要为公民权服务是由行政权来源于人民权利的属性决定的。我国是人民民主专政的国家，一切权力属于人民，各级行政机关是权力的行使主体，而非归属主体，自然行政权要为公民权服务。对此，邓小平反复强调，四项基本原则是立国之本，必须坚持人民民主专政，人民政府为人民服务。其次，行政权要为公民权服务是由我们党的根本宗旨决定的。在革命战争年代，全心全意为人民服务是我们党的宗旨。在新的历史时期，我们党实现了从革命党向执政党、建设党的转变，全心全意为人民服务仍然是我们党的宗旨。这就要求我们党执政为民，为民服务，体现行政权为公民权服务的思想。事实上，只有把人民群众的利益维护好，支持和领导人民群众当家作主，行使管理国家事务和社会事务的权利，才能实现社会主义现代化建设的历史任务。（二）行政管理要从权威型向服务型转变是行政法治服务思想的基本要求。我国在计划经济体制下，政府是计划的制定者和计划执行的监督者，政府通过单一的计划管理方式对经济行为进行管制和调控，因而，政府总的来说管制的行为多，服务的行为少，政府的管理方式以权威型为其根本特征。邓小平针对这种现象，他指出，行政权要为公民权服务，行政管理要从权威型向服务型转变。其具体内容包括两个方面：（1）行政管理观念从权威行政到服务行政的转变。观念是行为的先导，任何行为都是人的观念指导下的产物。权威行政以政府为中心，以便于管理为原则，以命令与强制为手段，剥夺了行政相对人的自由选择的权利和机会，窒息了整个社会发展的生机和活力，抑制了社会公众的积极性和创造性，也使政府背离了为社会服务、为公众服务的宗旨和目标。对此，邓小平历数了官僚主义在党和国家政治生活当中的种种表现，要求各级政府必须克服和反对衙门作风，各级领导干部必须甘当人民公仆，而不能做官当老爷，要树立“领导就是服务”的观念。（2）行政管理方式要从权威型向服务型转变。世界政治与经济的民主化、市场化、全球化、信息化的潮流对各国的政府管理方式产生了深刻的影响。当代中国在改革开放的过程中，选择了市场经济，选择了融入全球化大潮中去。如果说，计划经济时代政府的管理方式是单一的行政命令手段，以权威为特征的话，那么，市场经济时代政府的管理方式将是多样化的，将以服务为特征。除了行政命令手段外，还有行政指导、行政合同等其他具有服务特征的新型行政管理方式。邓小平作为改革开放的总设计师，在肯定社会主义可以搞市场经济的同时，要改革集权的行政管理方式，要转变政府职能，政府管理由直接管理变为间接管理，由行政手段变为经济和法律手段。根据邓小平的指示，整个经济体制改革的一条红线就是强凋正确处理政府与市场、政府与社会的关系，带有服务功能、行政权力色彩较弱的新型行政行为越来越引起人们的关注。党的十四大明确指出：在市场经济体制下，“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”!由此可见，我国行政权对社会经济生活的管理手段将呈现多样化的趋势，以服务为其根本特征。（三）加强行政法治监督是实现行政法治服务思想的根本保证。邓小平为了使行政权力不被滥用，真正体现权力为民所有，为民所用，为民服务的思想，提出了要加强行政法治监督。他既揭示了行政法治监督的必要性，也构建了具有中国特色的行政法治监督体系。一方面，邓小平揭示了行政法治监督的必要性。在行政法治监督的必要性问题上，他针对行政权易腐败的特点，揭示了行政法治监督的必要性。绝对的权力导致绝对的腐败，权力如果不得到制约就会导致腐败，这些已为无数历史事实所证明。同样地，行政权力如果没有受到监督与制约，就会导致官僚主义、违法行政和执法腐败。对此，他指出，行政权力必须得到监督和制约，“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”"实质上也就指出了，不受监督的行政权力极易变异，脱离权力的人民性本质，导致权力腐败。因此，我们为了使行政权力为民所有，为民所用，必须加强对行政权力的监督和制约。另一方面，邓小平提出了要建立具有中国特色的行政法治监督体系。在权力制约问题上，西方的法律思想家提出了三权分立理论。作为辩证唯物主义者，邓小平清醒地意识到，在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化，如果过分的强调相互制约的体制，可能也会出现问题，但不搞三权分立并不是不要权力制约，相反，权力过分集中，妨碍社会主义民主制度，容易造成个人专断。因此，邓小平提出了具有中国特色的行政法治监督体系。当代中国的行政法治监督体系由五个层面构成：一是党的监督；二是群众监督；三是民主党派和无党派人士的监督；四是人大、法院和专门行政机关监督；五是法律监督。他认为，“有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性。”!二、研究邓小平行政法治服务思想的意义邓小平行政法治服务思想将对我国行政法治的理论与实践产生深刻的影响，主要表现在以下几个方面：第一，有助于行政法治理念的更新。如果说传统的行政法理念以“管理法”为其核心理念，以注重权力行使为其根本特征的话，那么，在邓小平行政法治服务思想的指导下，现代行政法的理念将发生根本的转变，它将以“服务”为其核心理念，从注重权力的行使向注重权利的保障转变，提高行政法治的水平。第二，推动了行政行为理念的研究与发展。一方面，邓小平行政法治服务思想关于行政管理要从权威型向服务型转变，并带来行政管理方式从单一化向多样化，要求规范公共行政的行政法对其做出法律构建，这大大拓宽了行政行为理论的研究范围。另一方面，邓小平行政法治服务思想又为行政行为理论的研究提供价值指导，行政指导、行政合同、行政许可等一些新型行政行为应当以“服务”为其核心价值，强调行政法律关系主体之间的平等性、合意性，但行政主体又往往借助行政权威迫使行政相对人接受其意志，很容易侵害行政相对人的权利。因此，必须对这些新型行政行为加以制约，明确行政主体做出行政行为的权限、程序、责任，以确保行政权为公民权服务。第三，赋予了当代中国行政法治新的时代内涵。如果说，传统行政法治是以依法行政、依法治官为其主要内涵，是形式意义的行政法治的话，那么，在邓小平行政服务思想的指导下，跨入二十一世纪的行政法治的内涵将除了依法行政、控制行政权为其内涵外，还将赋予行政法治要为社会服务，为公民谋求尽可能的大的福祉的含义和要求，是实质意义上的行政法治。第四，有助于公务员行政法治意识的提高。正如法律没有得到信仰就如同虚设一样，如果国家公职人员及公民的行政法治意识没有树立起来，那么依法治国的方略就只能是纸上谈兵。因此，我们必须在邓小平行政法治服务思想的指导下，两手都要硬，加强国家公职人员和公民的行政法制教育，切实提高他们的行政法治意识，不仅要树立依法行政的观念，而且要树立行政权为公民权服务的理念。这不仅是落实邓小平行政法治服务思想的基本要求，也是实现行政法治现代化的必要条件。第五章构建我国行政法理论基础的必要性和步骤郑贤君：“对行政法理论基础问题讨论的评价”，首都师范大学学报（社会科学版），1999（6）行政法治要求有符合我国国情的行政法理论,对该问题的探讨是我国行政法治深入的表现。我国行政法制建设自行政诉讼法颁布以来取得了很大进步,这一过程是有目共睹的。在10年的时间里,大量的规范政府行为的法律问世。同时,我国社会的进步和变化也是非常明显的。但是,我国行政法制的建设远未达到健全和完善的地步。随着我国社会的发展和市场经济的进一步深化,行政法治的建设也还面临着很大的任务。因此,我国在总体上对国家行政权力的规范遵循什么样的原则,未来我国的行政法治建设的总体思路和模式是什么,这样一些问题离不开对行政法理论基础的深入思考。它既需要对行政权力本身的性质和行政法律关系有明确清晰的认识,对我国社会发生的变化有着清晰的把握,同时,行政法的理论一定程度上影响我国未来行政法治建设的方向（当然,对此不应有过高的估计)。并且,行政