西方国家行政改革的理论背景

PAGE2PAGE5西方国家行政改革的理论背景自20世纪70年代英国撒切尔革命开始，西方发达国家作为一个国家群体开展了一场广泛的持续了大约30年的政府改革运动。尽管不同的国家在改革的目标、侧重点、程序、方式、评价等方面不尽相同，但改革的基本动因、客观诉求和主要理论依据却表现出了共同性、一致性、相似性：其一，改革的根本目的都在于发展经济和实现社会的和谐发展。其二，“社会科学”的主要选择趋向一致。在于提出、形成了一些普遍得到关注和尊重的理论和价值标准，尽管同时存在着广泛的争论。包括：新自由主义、公共选择理论、新制度经济学、新公共管理、第三条道路、治理理论、民营化、社群主义、第三部门等等。新自由主义Neo－liberalism，是一个庞杂的理论体系，却是构成了西方乃至世界20世纪70－90年代的政治哲学和政治经济学的主导话语。狭义新自由主义主义是指埃德温·坎南创立、以哈耶克为核心的伦敦学派。广义的新自由主义则包括以米尔顿·弗里德曼为代表的货币学派，以罗伯特·卢卡斯为代表的理性预期学派，以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派，以阿瑟·拉弗、马丁·费尔德斯为代表的供给学派，以罗纳德·科斯、道格拉斯·诺思为代表的新制度经济学，以及欧洲的弗莱堡学派等。主体理论哈耶克1944年《通往奴役之路》，被认为是“标志新自由主义创立的宪章”。新自由主义是我们这个时代明确的政治、经济范式――它指的是这样一些政策和过程：相当一批私有者能够得以控制尽可能多的社会层面，从而获得最大的个人利益。三个方面：（一）经济理论。（二）政治理论。（三）国际关系理论。二、形成和发展三、政策主张及其实践华盛顿共识WashingtonConsensus四、关于新自由主义的争论新自由主义在经济全球化的背景下过分强调资本和市场的世界属性，同时强调民族国家的无为而治，会导致两方面的严重后果：其一，“弱政府”不能有效地解决国内严重的社会问题：贫富两极分化，生态环境恶化，社会保障缺失，国家防卫能力减弱，公共秩序混乱等等，进而丧失政治合法性的基础；其二，“弱国家”不能有效地应对国际问题。斯蒂格利茨1998年提出“后华盛顿共识”第二节公共选择理论邓肯·布莱克在20世纪50年代首创了公共选择的研究方法。狭义的公共选择理论将公共选择的理论和方法应用于公共行政管理领域，既把官僚看成是理性的经济人，也把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型，关注的重点是政府的公共管理和公共政策，因而被称为“官僚经济学”。理论特点（一）问题界定和问题导向。指向是政府公共政策的失败和政府公共管理的无能，针对的是凯恩斯主义指导下的国家干预所引发的种种经济的和社会的弊端，试图解决的则是社会经济持续发展的活力问题。从问题出发，公共选择理论界定了三个研究主题：第一，公共选择行为主体的行为特征；第二，现实民主政治的运行方式，以及如何选择制度、途径、程序以提高公共效率；第三，政府具有天然的自利倾向，而不同的决策规则产生不同的结果预期，因此，有必要重新制定关于公共决策的基本原则。（二）传承和借鉴。“经济人”联邦主义和宪政主义……经济人理性行为假定、个人主义的行为偏好、交换的普遍性等三个维度（三）理论开创和方法创新。“政治科学一直研究人在公共舞台上的行为，经济学一直研究人在市场上的行为。政治学家通常假设政治家追求公共利益。经济学则假设所有的人都追求自己的私利，“提出了公共选择者追求利益最大化与利己主义本性和政治交换过程的性质，即相互尊重契约双方的利益，最经济秩序赖以建立的前提，也是政治秩序赖以建立的前提”。所谓“公共选择”，实际是非市场的集体选择，或者政治市场的集体选择，“指的是人们通过民主的政治过程决定公共物品，即把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。这种过程或机制表现的是关于资源配置的非市场决策”。二、政治与官僚制度的失败理论原因：（一）关于“政治人”的人性的基本假定存在谬误。传统意义上的“超凡入圣的国家”实际上只是一种逻辑虚构，或者是一种道德神话。（二）政府具有犯错误的天然倾向。第一，政治家与选民都是经济人。第二，利益集团影响。第三，选举规则问题。第四，决策代价权衡。第五，扩大和延伸决策错误。（三）政府具有低效率的天然倾向。主要指政府不能制定和执行确保社会资源得以最佳配置的公共政策。第一，政治家和政府官员存在追逐个人利益的倾向。第二，缺乏竞争机制。第三，缺乏激励机制，尤其缺乏降低成本的激励机制。第四，缺乏监督机制。第五，政府存在不断扩张的倾向。三、政策主张公共选择理论认为，西方社会出现的诸多问题，并不是市场制度的失败，而是政治制度的失败，是政治制度安排的失败。宪政改革。（二）引入竞争机制。（三）建立激励机制。除管制、社会生活的经济领域与非经济领域之间取得平衡。3.在国家功能问题上，试图分解国家的权力。国家必须找到不同于以往的合法性源泉，重新获得信任和合法性。4.在国家主权问题上，强调建立世界主义（cosmopolitan）的民族国家。5.在福利国家问题上，主张变社会福利国家为社会投资国家（socialinvestmentstate）。三、关于第三条道路的争论六个方面的批评：1.虚无空洞，难于把握，而且没有方向。2.没能保持左派的适当观点，所有也就有意无意地滑向了保守主义。3.接受了新自由主义的框架，特别是其对全球市场的关注。4.本质上是盎格鲁·萨克逊的方案，深深刻着它得以产生的社会的烙印。5.除了让市场说了算之外，没有明确的经济政策。6.第三条道路除了象征性的承认之外，对生态问题没有有效的应对办法。第六节治理理论一、治理理论的实践基础19世纪20世纪初，行政权力迅速扩张，大量介入国家和社会事务，出现了行政国家现象。“大政府时代”，“福利国家”。20世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延，各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。在这种背景下，片面靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。二、治理理论的研究途径少一些统治，多一些治理（lessgovernment，moregovernance）观点之一：詹姆斯·N·罗西瑙：治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。《没有政府的治理――世界政治中的秩序和变革》观点之二：全球治理委员会：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理即涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。观点之三：格里斯托克：概括出五种观点：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在这权力依赖。治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府非权力，不限于政府的发号施令或运用权威。观点之四：罗伯特·罗茨：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。治理理论至少包括六种含义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（3）作为社会－控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互动基础上的社会协调网络。1.政府管理的研究途径这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，质疑官僚行政有效性，以追求“三E”（economy,efficiency,effectiveness）为目标。2.公民社会的途径治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治”，是独立于国家体制之外、由个人组成的多元且自主的领域。在这一途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合。“自组织网络”主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看成是横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”的治理观。3.合作网络的途径这一途径则试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。一方面，它继承“自组织网络”的主要观点，将治理看做相互依存状态下的管理，将公民社会部门看做治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了“社会中心论”的窠臼，确立了多中心的公共行动体系论。另一方面，它也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。治理与统治追求的目标相同，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化；但二者在实现公共利益的过程上又具有明显的区别，表现在：管理的主体不同；管理的客体不同；管理的机制不同；管理的手段不同；管理的重点不同。治理理论的三种研究途径分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径分析的对象政府部门与市场力量的关系公民社会（第三部门）与政治国家的关系多中心的公共行动体系关系的特征掌舵与划桨自治与认同相互依存行为假设理性的、自利的利他的、人道主义的具有反思理性的“复杂人”政策方案私有化；工商业的管理手段授权社团和公民；自我管理和自我服务建构公共服务供给的合作网络政策过程的特征运用市场机制执行政府的决策通过公共讨论发展自己的政策通过信息、资源和目标的互动共规划并执行政策；共同学习成功的标准政策目标的实现自组织的自由联合行动的实现失败的原因模糊的目标；缺乏资源；监控不力等缺乏资源；沟通的阻塞；得不到政治上的认同缺乏集体行动的动机；利益、目标和策略上的冲突补救的措施加强协调和监控提高公民组织的动员能力和管理能力加强网络管理；优化公共行动者互动的环境特征：多中心的公共行动体系。反思理性的“复杂人”。合作互惠的行动策略。共同学习的政策过程。三、网络治理的实践类型1.全球治理是对国际合