加强财政监督检查有力提高行政事业单位内部控制研究

在每年的专项检查中，都会发现行政事业单位对于财政资金的利用率较低、对于资金的掌握和管理不到位，使得资金常年处于不安全的状态之中。与企业相比，行政事业单位的内部控制建设和实施过程似乎更应当符合规范和条例，在工作中落实原则，逐渐摸索出一套符合单位内部发展情况的内部控制规范体系。一、工作重点（一）是否存在隐瞒情况该要素中的财政监督重点有：对于某些不按规定开具发票的财政支出，可能存在不真实性质，在往来款项中隐瞒滞留收入的现象也十分常见；个别行政事业单位为往来款项设立独立的“小金库”，以进行“暂存款”往来的目的，并将职员福利与小金库挂钩。[1]（二）是否采取了调整和控制手段主要调查行政事业单位是否存在以下行为：是否存在公款吃喝现象；是否有制度陈旧落后现象；施工存在“三公费用”占比较高现象；是否存在财政账目“造假”现象；是否将超支部分列入往来款项问题；是否存在虚列支出问题；是否存在大额往来款项情况，产生的原因是什么？收入和支出的真实情况是什么等。其他工作重点细节较多，在本文中不为探讨主题，故不再过多赘述。二、存在问题（一）内控意识薄弱在对相关内控意识调研过程中，笔者了解到下列几点问题。1．一部分会计人员在行政事业单位的日常工作中的工作综合性较差，在实际工作中需要调动的积极性和专业性也较为薄弱，在服务于往来的过程中仅仅扮演一个“收银员”的较为单薄的角色。这一部分会计人员根本不了解事业单位正在建设的相关制度，也不关心单位发展的趋势和国家出台的最新的相关政策，长此以往，这一部分工作人员就与事业单位制定的最新政策和内部控制的过程产生脱节现象。[2]2．一部分行政事业单位虽然及时跟进国家政策和相关要求，但从外部角度来看，这些“跟进”似乎只是为了“跟风”，有“浮于表面”的“嫌疑”。换言之，这一部分单位仅仅将最新的政策和国家的要求以纸张打印的文字的形式进行表现，仅仅是负责人在口头上强调一次重要性以后就再无任何跟进措施。在这种没有任何执行和控制的政策更新过程中，单位内部的结构不会得到优化、政策也不会被落实，长此以往还会在员工心中形成“政策并不重要，只是噱头，不会有人出来监督执行”的不良形象。内部控制的建设和实施，在这种单位中就成了“一纸空文”，就成了应付外部监管机构检查的“装饰品”。针对这一现象，笔者在这里进行举例说明：在外部机构对某些事业单位进行监察时，发现部分单位对于日常资金支出和纳入的款项并未进行控制，单位内部的财政情况以“一支笔”审批的形式体现出来。对于支出的标准、支出的范围，都没有进行明确的界定和条例的约束，并且针对差旅费、招待费等费用也仍然沿用较为传统的报销制度。这些举动都表明财政监督工作并未落到实处，在这种基础上，会计人员十分容易混淆报账的规范，不按照条例办事而只认“签字”，长期实行这样没有依据、条例的财政制度，将会阻碍内部控制的建设和实施。[3]3．在行政事业单位中展开内部控制的建设和实施，最为重要的“一个点”就是单位负责人的内控意识是否到位。内控制度得到实施和保障，不仅与制度本身合理性和科学性有关，更与制度的推广主体的能力和态度挂钩。如果单位负责人对于这一制度存疑，或重视程度较低，那么就会出现制度无法被推广，内容无法被落实的不良情况。一部分单位的负责人甚至认为内控制度不属于自己的工作范畴，将其笼统地纳入财政部门或会计部门甚至是某个员工身上，对于内控制度中的预算控制毫无了解，也不重视。这对于划清各部门职责，完善内部控制体系、促进制度改革十分不利，同时也不利于让事业单位工作人员切实了解内控制度的根本内涵和实施目标，在一定程度上阻碍了内控制度建设的步伐。（二）制度有待完善1．一部分行政事业单位内部对于经济业务的控制和约束力度较低，内部控制制度也不够完善，这对于单位内部明确各个岗位的职责和经济业务的环节、内容极为不利。一些单位甚至不划定经济业务的界限，让同一个员工同时管理单位的会计、出纳，甚至该员工在日常工作中还会对资产进行管理。这些岗位看似都处于经济业务系统，但其实并不存在相容关系。一部分事业单位尝试对这些岗位进行分离，但也仅停留在公告和政策条例中，实际实践程度并不深，也没有在日常工作中有所体现。2．上述这种情况，笔者可以进行举例说明：在某些事业单位中，一人身兼数职的情况其实并不占少数。虽然这种情况可以用经费有限进行合理解释，但将法人章、财务章、支票以及各种权力都“压”在同一个人身上，不仅可能会降低该名员工的工作效率，还会导致其在长期权力泛滥的情况下出现随心所欲挪用公款、贪污的严重情况。在某些行政事业单位中，更是出现了固定资产长期无人监管的状态，财政账面与实际情况有所偏差的现象在某些单位中“比比皆是”，更不用说有多少固定资产被损坏、被丢失的现象没有写入账面明细中了。这种情况对国有资产来说是极大的浪费和“侵犯”，长此以往，这些行政事业单位的财政性资金的安全性将会严重降低。三、有效建议（一）加强内控意识在行政事业单位中，充分落实内部控制工作有利于提高单位资产的安全性和完整性，并且在某种程度上可以杜绝舞弊和腐败现象滋生、扩大，与此同时，在内部控制的作用下，事业单位的业务能力、服务意识都会有所提高。[4]可以说，这一控制工作不仅保证行政事业单位在日常工作中的合法合规性，还通过控制其及时更新真实财务信息等方面在单位内部形成一股“廉洁正气”之风，在提高工作人员工作积极性和责任意识的同时，在广大人民群众心中也可以树立一个更有威望、更为公正、更加透明的事业单位形象。无论是采取何种控制措施，都必须落实到某一个负责部门甚至是某一位负责人身上——这一单位的负责人的工作内容不仅包含了对本事业单位内部体制的建立健全、采取有效措施对各个财政环节进行把控和监督，还包含了在这一监督过程中对于人力、财力、物力等各种资源的合理调配和使用工作。最关键的一点是，这一单位负责人必须以身作则，在自我意识中就树立“财政监督检查”有助于“内控”的根本理念，充分认识到内控的重要性和必要性，对于内部控制的建设工作始终报以积极和乐观的心态，真正地为这一工作的发展提供良好的环境和物质条件，助力内控的五个目标顺利被达成。[5]（二）注重在工作中贯彻内控原则行政事业单位或企业在建立和实施内部控制时，应当遵循以下五种原则，它们分别如下。1．全面性：这一原则主要是指，内控这一过程必须涵盖行政事业单位日常的所有经济活动、对外服务内容、内外往来业务和其他细节事项等。而内控过程必须完全体现出决策、执行和监督的全过程。2．重要性：内控，首先应当将对行政事业单位内部的所有细节事项进行控制（全面控制）作为前提，在此基础之上着重关注经济活动或经济活动中可能存在的风险。3．适应性：无论是企业还是行政事业单位，在内控这一工作中，都必须以国家规定和要求作为前提和工作导向原则。但实际内控时，国家政策可能发生更迭，此时就需要企业或行政事业单位不断更新政策信息，掌握最新消息和条例，及时更改当前使用的内控原则和手段，尽可能将内部控制工作与外界环境变化、单位经济情况及活动变化等的匹配程度提至最高。此处对于企业需要重视的信息更新内容不过多赘述。4．制衡性：在行政事业单位中，内控应当具有均衡性和制衡性。这一点主要体现在单位各部门管理的实际内容、部门人员自身所分配到的工作内容和已有职责以及当前正在被使用的业务流程等方面。这几者之间存在着相互制衡、相互监督和相互辅助的关系。[6]5．成本效益原则：这一点在行政事业单位内部控制中使用不多，不予赘述。由上可知，在行政事业单位开展内部控制建设和实施中，必须将上述几点原则作为基本要求，并在这几点原则的指导下，结合单位内部的实际发展情况，将经济活动及其风险、事宜、业务等完全纳入内部控制的范围内，提高内部控制的“全面性”和“覆盖性”，并且要百分百地做到“控制不留死角”这一原则，对事业单位内部所有事项进行全周期的监督。与此同时，为了加强内部控制对于经济活动风险这一方面的控制效果，事业单位可以在内部采取更为严格的控制措施，避免重大缺陷的产生，这一点也是遵循重要性原则进行拓展的。总而言之，内部控制应当在符合国家要求的情况上“随机应变”，结合单位内部情况不断被完善、被更正或被修订，切忌“一成不变”“闭门造车”，一定要从方方面面体现其“适应性”的原则。（三）相关部门应当明确职责和工作内容“领头羊”的重要性在一个集体中不言而喻。在行政事业单位中的“领头羊”可以是某位领导人、某个牵头部门。[7]对于事业单位来说，牵头部门的重要性不仅体现在对于内部控制职能部门的设置上，还体现在其可以确定这一部门在日常内控中需要具体完成的建设和工作的实施内容。对于牵头部门来说，职责范围内的工作内容较为重要，对于引导整个集体的发展走向有着不可小觑的意义。在内部控制的建设和实施中，牵头部门应当做到以下几点。1．对内部控制的体系进行明确和内容的完善。2．针对内控体系可能存在的风险进行深度挖掘、制定方案。3．对其他部门的业务流程和工作效率等内容进行规定和改进，并将内控与这一日常工作内容进行有机结合，划定内控的具体范围和应受到内控建设和实施的具体部门以及日常业务内容等。4．对于单位总体和业务范畴内的所有事宜，应当给予较为严谨的风险评估，评估包含内容主要有：制度是否完善；连接是否紧密；授权审批过程是否人性化、是否科学；职务分离是否按照互斥原则展开。对这几个内容进行综合评估后，方可开展内控实施方案的完善和修订。需要注意的是，这一方案的初稿需要先经由领导班子审批和研讨，确保每位领导对内容都进行充分掌握后再展开调研和修订工作，尽可能避免因为信息不对称、认知不全面而出现内控方案实施中的各种“乌龙事件”。[8]5．对于上一点提到的内控实施方案，单位负责人一定要注意以下几个细节的处理：一是要明确方案实施的具体时间，将其时效性作为重点研究内容；二是注意实施方案中各条例的可行性，及其内容是否符合单位内部发展情况、实施起来是否有困难等方案；三是要将现代化的信息技术和信息管理系统与内部控制的建设和实施充分结合起来，将方案的设计和信息技术的功能紧密结合起来，利用自动控制等信息技术手段提高分离岗位、授权审批以及控制流程等工作的效率和准确性。（四）提高内控程度的重要性及必要性对于建立和完善社会主义公共财政体系来说，我国的行政事业单位应当不断完善内部控制的建设和完善，在提高财政监督检查工作完善性的同时，助力财政早日实现分配职能的任务和目标，并且在实际工作中尽可能“斩断”违法违规的、与财政和经济有关的一系列行为，在提高财政工作的地位、提高行政事业单位内部控制完善程度的同时，为国民经济健康发展