地方专项债操作指南

地方专项债操作指南一、地方政府专项债概述1、什么是地方政府专项债地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目产生的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2、地方政府专项债的特点（1）合法性专项债是当前法律法规制度下地方政府融资用于有一定收益公益性项目建设唯一合法合规的方式。（2）规模性专项债不计入财政赤字，近年来中央采取积极有为的财政政策，适度扩大专项债发行规模，成都市凭借财力大、风险低、项目佳的优势。2018年以来共发行专项债1629.43亿元，规模排名副省级城市前列，有效保障了全市重大项目建设的资金需求。（3）效益性专项债以地方政府信用为依托发行，融资成本低，成都市平均发行利率为3.34%，仅较同期国债利率上涨25个BP，与一般金融机构融资成本相比具有明显的比较优势。（4）灵活性专项债可根据项目周期合理设置债券期限，项目期限涵盖3、5、7、10、15、20、30年期，我市发行平均期限为14.3年。同时，还可根据项目特点合理选择还款方式，包括到期一次偿还本金或分期偿还本金方式，有效优化政府债务结构。3、专项债发行主体省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。四川省人民政府是四川省专项债券的发行主体。各市(州)、县(市、区)政府需要使用专项债券的，由省政府代为发行并转贷市县使用。4、主要单位责任划分专项债券管理实行分级负责，按照“谁使用、谁负责”的原则，由各级政府承担主体责任：各级财政、发改部门承担归口管理责任，具体主管部门和项目单位承担直接责任。二、专项债支持领域及负面清单参照《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》(发改办投资〔2022〕873号)、《财政部办公厅国家发展改革委办公厅关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》(财办预〔2021〕209号)、《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》(财预〔2021〕115号)等文件。三、专项债申报流程及必备条件总体来看，专项债申报流程分为需求上报、项目评审、债券发行三个步骤。1、需求上报(1)申报流程：项目主管部门和项目单位，根据本行业公益性事业发展规划、项目前期准备等情况，筛选符合专项债要求的项目。分别通过财政部门地方政府债务管理系统和发改部门国家重大项目库，将项目需求逐级上报至财政部、国家发展改革委审核后，财政部、国家发展改革委将审核结果反馈至地方。(2)申报必备条件：项目立项和可研。(3)申报窗口：通常为上一年度11月和当年度4月，即11月窗口对应提前批专项债额度，4月窗口对应全国两会批准全年专项债额度。2、项目评审(1)评审流程：在财政部、发展改革委审核通过的基础上，新上报项目需编制“一案两书”参与全省专项债券专家评审，评审通过的项目纳入全省发行备选库管理;续发行项目无需再次评审。(2)评审必备条件：项目一案两书(即实施方案、财务评估书和法律意见书)，用地、环评、开工文件等其他必要手续。(3)评审窗口：按工作惯例，全省每年将统一组织3次左右评审窗口，通常财政厅在上一年度12月份和当年5月固定开展两次评审，并根据地方项目储备情况机动开展一次评审。3、债券发行(1)申报流程：财政厅分两批次下达成都市专项债券额度，包括提前批和第二批，并选定发行窗口。我市统筹考虑市委、市政府重大战略、项目建设进度、地区债务风险等因素从评审通过的项目中选择项目申报发行。同时，做好项目发行信息批露等信息公开工作。(2)发行必备条件：项目已处于开工阶段或施工招投标阶段，债券资金到位后可以尽快形成实物工作量。(3)发行窗口：提前批额度通常于每年3月底前发行完毕，第二批于10月底前发行完毕。具体将根据发行市场环境合理设置发行月度。四、专项债项目实施方案策划具体要求1、专项债项目申报原则申报的专项债项目，必须是有一定收益的公益性项目。同时，能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的项目，且融资规模要保持与项目收益相平衡。严格按照“资金跟着项目走”的原则，建立“项目储备一批、债券发行一批、资金见效一批”动态申报发行机制，顺应产业发展趋势。结合专项债券重点支持领域，谋划布局“十四五”时期拟实施的重点项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目。2、收入构建原则及思路2.1收入构建原则①相关性原则(收入来源于项目自身)②直接性原则(收入来源于项目建设内容)③可衡量原则(收入有参考依据或标准)2.2收入构建思路(1)单一项目：按照收入构建原则充分挖掘收益来源，多渠道筹集项目收入。针对项目融资偿还不足的可以适当考虑一部分政府性基金收入，包括政府补贴及项目对应产生的土地收益等；但财政性收入占比不得超过50%，土地资源必须要明确资源所在范围、面积、用地性质等。(2)打包项目：对于单个项目收益不足的，采取“肥瘦搭配”方式，对当地资源进行归纳整理。将同区域内多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组，要求项目业主为同一法人主体，采取集合发行的方式，满足专项债融资的需求。(3)债券额度与收入的匹配性：专项债要求项目收益能覆盖债券本息并超出一定倍数(1.2倍)，因此项目申请发行额度与项目收益情况保持高度协调，最高不超过项目总投资80%。但是，针对项目自身收益低的项目，建议通过延长发债期限、降低发债额度来确保收益覆盖倍数满足审查要求。收入测算来源必须要有相应类似的案例价格支持，选择案例必须是同区域或者临近区域同类型项目价格水平，同时测算收入上涨比例必须科学合理，考虑的依据充分。3、专项债项目成本测算要求专项债项目成本测算必须全面、完整，测算依据来源必须可靠，各项成本比例设置必须合理，相关税收取费比例必须按照当前更新后的相关税收政策要求执行。4、专项债项目资本金配置要求除申请将专项债做资本金的项目外，其他申请专项债项目配备资本金应不低于各行业固定资产投资项目的最低资本金比例；参见《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）、《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）。5、专项债券作为项目资本金领域专项债券资金可以用作资本金的10个领域项目分别是铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。6、专项债券申请组合融资的具体要求采取专项债+市场化组合融资方式，项目收益主要来源于政府性基金收入和经营性专项收入两部分组成。偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构进行市场化融资。金融机构可按照商业化原则自主决策，在不新增隐性债务前提下给予融资支持，保障项目合理资金需求。采取组合融资的项目单位要依法对市场化融资承担全部偿还责任。政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入纳入政府性基金预算管理；项目单位在银行开立监管账户，将项目用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户。采取组合融资的项目首先在专项债申报前必须取得市场化金融机构的授信意向和函件。7、专项债券融资测算要求7.1发行期限设置根据《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限为3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。按照《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）的出台，要求专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定；降低期限错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限。因此，为解决部分专项债券项目可能出现的错配风险，降低风险指数，通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，合理设置债券期限。7.2专项债发行利率按统计，2021年1-12月全国新增专项债券平均期限15.24年，平均利率3.55%，一般测算按照上一年度各期融资成本占比综合确定，建议取值3.5%-4.0%。7.3专项债发行费用专项债发行费用一般按当年发行专项债额度的0.1%计算。7.4专项债融资偿还方式10年期以下专项债券按年付息，到期一次性还本；10年期及以上专项债券按半年付息，到期一次性还本。近年来，国家财政部明确鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式，既确保分期项目收益用于偿债，又平滑债券存续期内偿债压力。7.5专项债融资平衡本息覆盖倍数要求资金平衡方案最终的输出结果与评价指标就是资金覆盖率（还本付息倍数）及资金平衡状况（现金流缺口）。还本付息倍数，是省财政审批专项债项目的主要指标，其计算方式是：本息覆盖倍数=项目收益合计/债券还本付息合计，资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，才可以发行债券，一般要求覆盖倍数在1.2以上。资金平衡状况，主要通过项目的财务计划现金流量表体现，现金是企业生存和发展的“血液”，各年度现金流为正，表明企业的可持续发展水平。某年度出现负值表明企业在当年资金断裂持续经营性不强，因此各年现金流量分析结果也是专项债审查财务可行性的一项重要指标。8、专项债项目实施方案编制要点主管部门和项目单位可自行编制或依法依规委托独立第三方机构编制项目实施方案。包含但不限于以下内容：8.1项目基本情况；8.2项目立项审批、用地规划、环境评估等情况；8.3项目经济社会效益分析和公益性论证；8.4项目绩效目标；8.5项目投资估算及资金筹措方案；8.6项目建设运营方案；8.7项目预期收入、成本测算及融资平衡情况；8.8债券发行计划8.9资金管理；8.10资产管理；8.11还本付息保障机制；8.12潜在风险评估及应对措施；8.13其他需要说明的事项。项目实施方案应当内容完备、信息真实。主管部门和项目单位对实施方案的真实性、科学性、有效性负责。独立第三方律师事务所、会计师事务所客观公证评估。5、专项债券谋划职责分工（1）财政部门负责研究制定专项债务限额安排方案和债券发行方案，牵头建立完善专项债券储备库、备选库、执行库三级项目库，组织报送专项债券项目需求；组织开展债券项目初评，加强专项债券资金监管，组织开展专项债券项目绩效评价，做好专项债券项目全生命周期管理等。（2）发改部门负责管理国家重大建设项目库，将重大项目库项目信息提供给财政部门，并与专项债券项目库信息对接。组织做好项目立项审批、核准、备案等工作，结合部门职责对专项债券项目立项等情况进行审核。（3）行业主管部门依据职责做好项目审批或审核，负责指导做好本行业项目规划与储备，按照“无策划不规划、无规划不设计、无设计不实施”的核心思想；组织指导梳理项目需求和编制项目实施方案，指导各级行业主管部门和项目单位及时规范使用债券资金，对本行业专项债券项目建设运营情况进行监督检查等。4、项目实施单位项目实施单位是专项债券项目实施主体，负责项目的全过程实施，以及筹集还本付息资金。及时通过政府性债务管理系统上传债券项目信息，做好项目全生命周期数据信息公开等。6、专项债券评审要求（1）前置条件该环节主要对项目是否满足前置条件进行评审，设置条件均为硬性指标，需同时满足以下条件的项目才能进入评分阶段：①项目是有一定收益的公益性项目按照《财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）规定，“公益性项目”是指为社会公共利益服务，不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。如，市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育，保障性安居工程等基本建设项目。不符合本定义要求，视为不具备发债条件；项目自身无收益，或收入全部为土地出让收入视为不具务发债条件；打捆项目中公益项目投资额占比低于50%，或发债需求超过公益性项目投资总额的视为不具备发债条件。②项目已取得立项或可研批复无立项或可研批复的项目，视为不具备发债条件。③项目资本金落实情况未落实项目资本金或资本金来源，为非财政性资金；落实合规资本金但资本金比例低于《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）相关规定的，视为不具备发债条件（不涉及资本金的项目不适用于该标准）。④项目收益覆盖债券本息情况无成本收益测算或债券存续期内收益覆盖债券本息倍数低于1.1倍（建议达到1.2倍）视为不具备发债条件。⑤项目发债需求项目预计开工时间，在当年申报专项债正式发行前已取得开工手续，项目工期进度符合要求。当年项目若无发债计划、未达到开工条件的视为不具备发债条件。(2)评分阶段该阶段围绕项目成熟度、还本付息等方面对项目进行综合评分，各项得分之和为项目最终得分。7、申报发行流程及要件办理地方政府专项债涉及申报、审批、发行、后期管理等四个环节。从项目的角度出发，地方政府专项债券发行的前期环节包括项目筛选（含项目储备及项目确立）、项目信息录入、报送项目“一案两书”、项目评审及入库等；后期工作涉及发行额度管理、信息披露、债券发行及项目后期管理等。(1)项目的前期储备各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目。准备好项目批复、可行性研究报告等相关支撑材料，在系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库中的项目。各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受能力等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序；及时剔除不符合规定的项目，并根据项目实现融资与收益平衡的时限提出发行期限建议，在债券资金需求集中申报时按需上报。(2)项目信息录入申报单位分别向同级发改、财政部门申请纳入“国家重大建设项目库”、“地方政府债券项目库”。按照“资金跟着项目走”的原则，省发改委会同省财政厅对上报专项债项目进行初核。初核通过后，分别提报国家发改委、财政部相关“项目库”。(3)专项债的审批流程以项目收益债券为例，市县级政府申请发行的审批流程，可分为以下三个阶段：①上报阶段发行前一年，由市县级财政部门会同行业主管部门上报下一年的专项债务额度需求，由省级财政部门汇总上报财政部，经国务院报全国人大批准全年专项债务限额；②下发阶段财政部在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素，提出分地区专项债务总限额及当年新增专项债务限额方案。报国务院批准后下发至省级财政部门，省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门。③发行阶段由市县级财政部门聘请咨询机构进行方案制定、材料