试论行政复议的性质

摘要行政复议法的对整体法律有着至关重要的作用来调整社会、人民和国家的关系,现代的行政复议法仍存在着性质定位等多种问题的存在。我国的《行政复议法》在1999年之前就已经出现了相关的关于行政部门矛盾的解决条例，直至第九届全国人大颁布确定了行政复议法的诞生，但是在历经了多年的社会、人民和国家的发展和改变之后，《行政复议法》当中的条例涉及的性质不明确导致不能根本的将行政复议法独立的处理行政关系，而我国虽然对此有所修改但是却比民、刑法修改度和精准度对比低之又低。为了实现本课题的研究意义，查询了一系列关于行政复议的文献和资料等等，分析和综合各方学者的多种观点，发现行政复议的定位性质不明确造成整个行政复议法一些缺陷。经过查询分析之后，对行政复议的性质、程序完善和一系列引起的根本性问题分析和探讨，在行政复议的基础上提出相关的建议和观点，给予本课题研究后行政复的一个性质定位，为我国法律做出一份贡献，这一研究将有利于维护群众和行政关系调整对象的合法权益。关键词：行政复议机构方向程序问题独立性完善AbstractTheadministrativereconsiderationlawplaysavitalroleinadjustingtherelationshipbetweensociety,peopleandthestate.Themodernadministrativereconsiderationlawstillhasmanyproblems,suchasitsnature.Before1999,theadministrativereconsiderationlawofourcountryhadalreadyappearedtherelatedregulationsonthesettlementoftheadministrativedepartment'scontradiction,untilthe9thNationalPeople'sCongresspromulgatedandconfirmedthebirthoftheadministrativereconsiderationlaw,however,afteryearsofdevelopmentandchangesinsociety,peopleandthecountry,theunclearnatureoftheregulationsintheadministrativereconsiderationlawleadstotheinabilitytodealwithadministrativerelationsindependentlyoftheadministrativereconsiderationlaw,butalthoughourcountryhastherevisiontothis,butcomparedwiththepeople,thecriminallawrevisiondegreeandtheaccuracycontrastarelow.Inordertorealizetheresearchsignificanceofthistopic,aseriesofdocumentsandmaterialsonadministrativereconsiderationwereconsulted,andvariousviewpointsofvariousscholarswereanalyzedandsynthesized,itisfoundthattheundefinednatureofadministrativereconsiderationleadstosomedefectsinthewholeadministrativereconsiderationlaw.Afterinquiryandanalysis,theauthoranalyzesanddiscussesthenatureandprocedureofadministrativereconsiderationandaseriesoffundamentalproblems,andputsforwardrelevantsuggestionsandviewpointsonthebasisofadministrativereconsideration,togivethistopicafterthestudyofadministrativerehabilitationofanatureofpositioning,tomakeacontributiontoChina'slaw,thisstudywillbeconducivetothemaintenanceofthemassesandthelegitimaterightsandinterestsoftheobjectofadministrativerelations.Keywords:Administrativereviewbody,Direction,Proceduralissues,Independence,Improvement行政复议所处理的争议是行政争议行政复议是行政法的重要组成部分。由于我国法律分为三大法律和其他法律法规组成，民法和刑法是根本大法，日常运用比较多，较为贴切群众的切身利益，因此民事争议和刑事争议占重比例很大。而行政复议与民事和刑事争议并不一样，主要调整的是官民之间的关系，解决官民之间的纠纷，与前面两者有所区别。主要是由行政机关对群众做出的决定不符合法定程序或者出现错漏等情况，侵犯了群众的利益，由此，可以通过行政复议来维权。但是案件参与的主体必须是符合行政复议规定，涉及行政性质，行政复议就是解决这些类似的行政争议。行政复议以相对人提出申请为前提法律中的各个法律法规相辅相成，互相促进，因此在行政复议运行的过程中也会与其他法律有想通的地方，就如现在行政复议中特性一样，启动行政复议程序的前提是必须要行政复议的参与人即行政相对人申请。这也遵循民法里一样尊新的“不告不理”原则，如果当事人的行政权利遭受侵害但是当事人选择忍耐或投诉无门最后放弃的话，则不触发行政复议相关程序。当然，虽然有侵害权利的事实存在，但是行政机关并不会主动去包揽这些过错，如果当事人不主动提出或申请，也就没有行政复议一说。行政复议是居中裁决且裁决不具有终局性行政复议在进行裁决的过程中，负责裁决的行政复议机构是案件中的一方行政机关的同属或者上级的领导，而领导相当于法院中的法官对行政复议案件具有裁决决定的权力。行政复议机构相当于充当法官的角色，因此要行政复议机构在处理行政复议案件的时候应该在法律的允许范围做到合法、合理的处理，对于行政机构和行政复议申请人两者之间处于居中的位置，不偏向任何一方，力求达到最大化的公平正义。行政复议和行政诉讼是处理行政争议的两个很重要的手段，发挥着互相补充、相辅相成的作用。行政复议比行政诉讼更为需要比较专业性强的处理，行政复议的程序较为简约，在审查的方式上也比较单一，因此，当行政复议申请人不满意行政复议机构做出的决定的时候，可以采取其他渠道方法，如向法院提起诉讼的方式来维护自己的权利，因此，行政复议的裁决并不是最终的裁决。关于我国就行政复议性质的代表观点分析我国的行政复议法因其特有的行政性、司法性和行政司法性；其中并存着多元化方面的功能机制，表现在它兼具行政法中若干不同制度所具有的性质。就正如2020年新冠病毒疫情期间，武汉某医院某主任为争取领导眼球关注，对护士下属下达清扫命令，但是因为疫情工作繁忙护士无法兼顾且清扫不属于护士工作范围，因护士没有完成这个嘱咐却被主任威胁开除事件；杨某等五人申请人因不服被申请人对其作出的《限期腾退直管公房通知书》，向行政复议机关申请行政复议一案来说，在这些案中行政机关通常作为行使行政职权的主体存在并被人们认知，但是，也不能忽略行政机关作为民事主体进行的民事活动。如果行政机关作为行使行政职权的主体并且在行使职权的过程中侵害了行政相对人的合法权益，应该适用《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规来纠正此类违法行为；但如果行政机关作为民事主体，在与其他的平等民事主体进行民事活动的过程中产生了纠纷，则必须适用《民法总则》等民事领域的法律法规。这些观点根据行政复议的概念和特征有多方面多元化的含义，但却没有一个准确的说法。就行政机关的行政职权来划分行政复议为监督机制和救济途径；另一方面，行政复议又不同于行政执法行为，因此又是一种纠纷解决机制；又根据行政复议涉及的三个主体即：行政相对人、行政机关和行政复议机关，又要经过一定的司法程序，存在的司法性活动。其中，在行政复议的发展过程中，行政复议的性质分为大概三部分：具体行政行为、司法活动和前两者兼具的行政司法活动。而在理论和实践中曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、内部监督说、权力救济说、纠纷解决说等主要代表观点。三、当前我国行政复议性质现状及存在的问题（一）我国行政复议的性质问题分析1、行政复议性质划分问题分析在我国的“会议纪要”中也并未明确其中机关所做的决定由于没有明确规定其决定的性质导致此行为是否具有行政复议的相关申请，无法确定性质的归属则无法完成决定的对错，可见其明确行政复议制度势在必行。彭某作为申请人因对被申请人某市物价局作出的《价格举报办结函》不服，向行政复议机关申请行政复议，这一案中构成的行政奖励行为，结合合理性原则、公开和听证制度在程序上照顾到了申请人一方，包括对此决定不服和救济途径的保护。对于行政的奖励行为性质也一般分为行政行为和民事行为，其定性也并未明确。我国理论性法律大概分为民法、刑法和行政法这三大类，其中行政复议是隶属于行政法的一种。分析行政复议的性质问题，也主要从活动中的行政性和司法性来逐步解释。我国的行政机关做出的决定是具有行政性的行政行为，行政机关是并非属于国家机关的一种，但是行政机关做出的决定等活动是在运行其行政职权，而行政复议在行政法的体制内，算是一种内部监督机制，对行政相对人来说是一种救济途径。行政复议做出的决定又受法院和其他上下级机关监督等等的这一系列的活动都具有行政性。因为行政复议所涉及的主体是行政机关、行政相对人和复议机关，在相对人申请行政复议的时候，启动的程序则与司法程序息息相关，行政复议在法律的范围和允许下遵循着司法活动的合法性和合理性，因此，这是行政复议性质具有司法性的活动。如果将行政复议的性质划分为行政性的活动时，存在着一些难以解决的矛盾和问题。由于做出行政决定的是行政机关，相对人申请的行政复议也是行政机关，最后书面审查又过于简单，最后的决定还是行政复议机关的领导做出最后决定，而此决定又会因主客观因素影响从而很难达到公平正义的地位，虽然在申请的过程中具有监督机制的启动，但是实现难度却很大，因为影响因素却是一个必要的不可忽视的问题，出现官官相护位高权重等现象，使弱势群体更加弱势。行政复议进行的过程类似于司法程序却不称其为司法程序且明文规定行政复议进行的过程相当的简单化也是一种弊端。从行政复议的三个主体来看，虽然相对人申请启动行政复议，但是实际上参与审判和进行活动的也就这三者，而做出的行政复议裁决是也是行政机关，实质意义上也就是自己审查自己，因此裁决结果很难做到居中的位置而显失公平。尽管行政复议程序遵守司法程序的一般严谨、守法的过程，但是行政复议也不同于司法程序，由于规定的粗略，行政复议的实现在实践中可以说是简略粗陋了。2、行政复议性质作为独立发展的个体问题分析从上述1点论述来讲，行政复议是具有行政性和司法性的，由于行政复议的规定和行政机关等多种原因，行政复议在行政性方面的法律规定又并没有像普通法律那样完整且不具备一个完整的行政复议机构，但是在程序和运行中跟行政性和司法性相关的做法又割舍不了。虽然行政复议具备了两者所有的性质，但是其中存在的问题浮现也越大，一方面呈现出行政方面的不足，另一方面又没有司法方面的完备，虽两者具备，但是两者需要完善发空间却是难度大大的增加了。这样使得行政复议中的监督机制和救济功能相互约束，不能相辅相成互相发挥作用，反而成为了相互的绊脚石。综上所述，从上面的论述当中，说明了在行政性和司法性面前呈现“比上不足比下有余”的界面，行政复议的发展是仍然还没有完善，论其行政复议的性质来说，在行政性和司法性都因为法规的不完善、程序的不完备等等现状来看，行政复议还不足以说具备哪个性质。行政复议法是所有单一法律中所具备多元素发展的潜能，我们应当当作一个独立的多元化方面的法律来发展，发展其拥有的个性性质，这样的行政复议才得以饱满，行政复议的内容才会更加包容丰富。如果将行政复议当作独立个体来发展，虽然理想和现实还是有很大的差距，但是中国从古到今从小到大的一点点从原始的一无所有到现今的宏伟发展，也证明了中国的社会体制有能力孕育一个法律茁壮成长，而行政复议从现在开始改造，相信逐步完善也不在话下。现在的行政复议已经大概的拥有了一个模型，还需要规划和设计来点缀来发展其独特的多元素潜能，这样不断的改进，使行政复议内容逐渐强化能取代现在的行政复议制度，也就能规避很多现在行政复议所遗留下来的弊端。（二）行政复议性质引起的案件逐步下滑趋势问题分析由于行政复议的性质并没有明确，就算具有行政性和司法性，但是行政复议却是在这两质中极具不完备，现今仍是呈现贫瘠的状态，因而，行政复议在调整官民关系之间很难的做到公平正义的标准，两者的地位不平，维护不了群众的切身利益和合法权益。行政复议的性质不明确，导致行政复议的案件不能得到公正的处理，渐渐的群众也没了声息，习惯了能忍则忍的做法，出现高权位的更高，弱势的孤立无援，久而久之会出现社会地位的不平衡，不利于社会的整体发展。行政案件的处理不完善是复议的性质不能明确是很关键的一个原因，但是又因为这个原因涉及到很多因素导致了案件呈现下滑趋势，其中有一下几点：行政复议的结果不能保证达到公平正义的标准从行政复议参与的三个主体就可以看出，行政复议虽然也同为行政内部监督机制，就算相对人申请了行政复议，但是运作的过程还是由行政系统内部来解决，即所谓的“自己人来审查自己人”，出现官官相护的黑暗局面。从相对人申请的那一刻，不能排除行政机关马上对上级的复议机关汇报和沟通的徇私情况；况且复议机构的人员的人事和酬薪待遇由行政长官控制，复议机构的人员都是在行政长官领导下工作，很难说行政长官为了自己对外界的好形象和自己的私欲做到公正裁决。且最后的书面审查和裁决决定也是通过上级领导来决定，而做决定的领导真的不会因为主客观因素来影响裁决的结果吗？答案不言而喻。因此在这样的监督机制下，行政复议的结果很难做到居中的位置，从而实现不了公平正义。复议机构人员办案水平不高，法律适用不当办案水平能力在案件处理中有着至关重要的作用。如果办案人员的素质和处理能力不高，意味着复议的结果因为办案人员的私欲或其他原因而改变原来的决定，也难免因为自身拥有的权力在复议过程中作弊，影响处理结果的公正性。我国的复议机构人员不仅由行政机关内部人员担任，而且这些人员并非是法律的专业人士，日常的行政工作往往可能导致他们的出错和无法提高自身，他们并没有储存大量的法律知识，很可能对法律的适用不当，引用条款错误，出现错误决定。往往这种导致行政复议的结果发生偏差，即使这样出错由复议机关将存在问题反馈给被申请人，由被申请人主动撤销原具体行政行为而终止复议案件，这种责任也只是让相对人主动申请撤销对案件复议。（三）我国行政复议程序性质上存在的问题分析1、行政复议机构缺乏相对的独立性行政复议机构是指有行政复议权的行政机关内部设立的一个专门负责行政复议案件的受理、审查和裁决工作的办事机构。我国并没有设置统一的行政复议机构，有的是工作部门，有的是内设机构。从表面上看，行政复议机构与行政机关内的其他工作机关有所不同，具有对行政复议相对的独立性；但从其结构上看，行政复议机构与其他的内设机关并无区别，同样发生着作用和运营。因此，在处理具体的行政复议相关的案件时，难免会因为同属的行政机关内因为其他部门带有利益性活着领导关系发生偏差，从而失去了在复议和审查中的公平正义。行政复议机构独立性的欠缺以及不统一的现状也引出一系列的弊端：首先，行政复议中的裁决显失公平正义，从而降低了行政复议制度和机关的威信。行政复议机构的决定听命于他所隶属的行政机关的最高领导，并不具备独立的决定权或裁判权，而行政复议机构做出的结构又跟其领导具有联系；其次，分散的行政复议机构众多，造成了国家资源的浪费。我国分散在各级政府和各职能部门的行政复议机构，在缺乏前述独立性的同时也违背了行政机关精简效能的原则，不利于工作效率的提高。2、行政复议的审理制度和方式过于单一行政复议机构的审理方式一般采取书面审查的方法，《行政复议法》第22条规定行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。在现在的行政复议审查的过程中，并没有很好的利用引入听证程序，虽然这种书面审查方法能够提高效率，但是也存在着很多的弊端。在很多行政复议案件中，因为行政复议的制度和程序的过于疲惫和简单化，因此在执行的阶段中也出一样的简约化，虽然可以很大程度的实现办案的效率，但是这种办案效率快的处理方式难免会让人觉得过于草率，从而失去了行政复议的意义和群众的信任党的领导方针。一般只审查申请人所提供的证据材料，就不再会重新或者二次搜查取证，这样只会慢慢消耗掉群众对于官民关系的纠纷处理的耐心，也会导致被觉得行政法实行到底是否存在意义。关于行政复议制度的规定不完备外国的行政复议体系在其渊源的发展史上，虽然艰辛但是效果和结果明显的比我国的制度更为完善。在经济革命的外观因素和内部国家政府逐步对行政复议的干扰及辅助，有了明确的方向和专业的指导，逐步探索完成行政复议，实现民主和自由，为群众和行政机关搭建起了一条稳健的桥梁。正如德国的行政复议系统，实行两级行政复议制度，程序上设置两级的审核且在合法性的审查排查中也做到合理合法避免了行政机关包庇的情况，还相对应的给于申请人经济补偿，保障了申请人的利益；而美国的行政复议特别重视行政程序之完整和行政行为相对人权利之补救；如本的行政复议则是拥有异议申诉系统，即是行政机关对行政决定的作为与不作为也将纳入行政相对人申请的范围；上述的外国行政复议中在系统、制度和程序上接属于成熟的设置。我国在行政复议机构的工作人员选拔标准和在进行审判时的过程标准等等这些都并没有明确的规定来说明。就好像在日常生活中城管暴力执法一样，城管身为执法人员但是却并没有相关专业的知识和明确的规定其行为仅仅是依靠着执法人员本身的道德和私欲进行，如若不是靠现代科技的网络引起巨大的舆论，这些窝藏在社会底端的农民，将无法与官权对抗，黑暗的道路永远都没有尽头；国在民，法在民，如果设立的国家、法律或者是其他不能尊重国民，长久之下，国情也会自然奔溃。就好比车管所考试一样，车管所人员监考考试生考试时，考试生却因为技术不熟练而没有通过，车管所人员则给这些不通过的人员“开后门”修改系统或者代考来捞取不应得的外快，当然这对于身为考试生的群众和就算是撞见这些事情的无关第三人来说一点影响都没有，以至于这些工作人员更加猖狂，捞取外快的情况就像日常工作一样，形成习惯。这些都仅仅因为很多情况都没有赋予正确又明确的说明，导致行政机关占着地位高的优势滥用职权获得私欲。甚至是在行政复议机构审理当中也没有具备国外行政复议机制那样完备，在回避制度和组织制度上都没有明文规定，因此在理论和实践中迫切需要创新改革设立。四、完善我国行政复议性质的建议（一）明确立法上行政复议性质及界线1、明确规定行政复议制度的地位及性质我国的根本大法由民法和刑法组成，但是其中行政法也占据着重要的地位，只是前面两者更为贴近群众生活和日常秩序，被运用的得多了，不断的修改也多了，从而使这两法在完善程度中更胜一筹。从上面的论述中得知，行政复议制度是行政法中具有调整群众和行政机关关系的职能，且较为贴近群众利益维护，因此行政复议制度修法志在必行。从上述的论述当中得知，行政复议虽然因为行政性和司法性具有双重特色，但是也引出了两种特性的多种弊端，因此在立法中，应当跳出行政性和司法性的圈子来给予行政复议制度定位，应当另开门户，独立自主，独立发展。立法做到：一准确界定行政机关做出的具体行政行为；二确定启动行政复议的程序过程中其监督机制的运行，避免模糊界限；三设置独立的行政复议机构并对此做出明确的规定。2、明确规定行政复议中的审查制度和方式确立以听证为原则以书面为辅的复议审理方式。听证程序最大的优势在于它能使双方当事人积极参与其中，增加审理的公开性和透明性。根据案件的复杂程度和申请人的意愿采取审查，引入听证程序。对于采用独任审理的方式进行的非听证方式，听证的工作人员可以在独立办公室对行政相关人或第三人进行询问和听证模式，不必与当事人进行交叉询问，可以大大的节约行政复议审查的资源和提高办案的效率。在进一步确定听证程序的引入的规定时，可以确定区分听证和非听证的各自的适用范围，这样既可以发挥正式听证形式对复议申请人的权利保护功能，又可以发挥非正式听证的便民与效率优势。当然，如果申请人与复议机关提交采取书面审查的意愿文书，也可以启动该书面审查的方式，但是书面审查的方式和制度仍需要完善，例如在搜查取证方面做到严谨认真，不放松不掉以轻心，以此来保障群众的利益，使执法做到更加的透明化，提高国家的凝聚力。此外，复议审理在程序上的完善还应增加、律师代理制度、完备的证据制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它们是更为人性化考虑的一种体现。3、增加行政复议机关成为可能发生的行政诉讼之被告的情况。如前所述，行政复议机构并不具有独立性，但是最后的决定是由其进行决定的做出该决定的行政机关的领导处于法官的角色来办理行政案件。国、公、检三大机关尚且相互监督、相辅相成，行政机关也没理由一味的偏向于行政机关“自己人”。在这种情况下，更应该将行政复议机构单独提出来讨论，更加严格的落实监督机制，这样才能服众。既然行政复议机构的决定不是最后的终局决定，那就代表着群众应该更有选择权和维权的对等优势，因此增加行政复议机关成为诉讼被告也是势在必得。（二）完善行政复议程序上的独立性1、建立统一的、相对独立的行政复议机构我国行政复议机构最明显的弊端就是缺乏公开性，自己审理自己的行为缺乏说服力，同时也难以实现行政机关内部的有效监督。英美法系国家的行政复议制度是一种行政救济法律制度，如英国就是设立专门的行政复议院在公开、公平和公正原则指导下进行复议。国外的行政复议制度是由历史发展演变而成，政府逐渐对行政复议案件进行干涉，这才对行政复议加大干扰和关注，完善其制度。韩国及台湾地区则实行委员合议制，即在行政机关内部设置行政复议机构，实现委员合议制，采用准司法程序实行一次性复议。行政复议委员会自2008年试点以来，在争议声中取得不错成绩，实践中也形成不少好的做法，需要加以总结。在组织结构上，我国可以设立关于行政复议机构人员的选用标准，可以以公务员那样通过笔试和面试，虽然没有法律专业的限定，但也能大大的提高办案人员的素质和标准，在各级省、市县设立独立的行政复议机构，有效的做到监督机制的运行；在运作机制上，考虑到回避的相关基本原则，行政复议委员会首先应坚持回避制度，这将有利于行政复议制度公信力的提升;同时，行政复议委员会可采用民主集中制、少数服从多数的工作原则展开工作，对于普通的行政复议案件，确保3人以上的单数复议委员参加，对于复杂疑难案件或社会影响较大的案件应在5人以上单数，且必须有民间委员参加，这些都将在某种程度上增加行政复议机构的独立性与专业性。2、设置多元化的审理程序进一步落实和完善《行政复议法实施条例》从行政复议的立案、受理到审查、决定等诸环节的程序性规定，并严格执行，强化行政复议机关对原行政机关的具体行政行为审查的监督性;善行政复议中非书面审查方式。当下我国行政复议的审查方式坚持书面审查为主，非书面审查为辅的原则。虽然《行政复议法实施条例》规定了听证和调查取证两种非书面审查方式，但仍存在着非书面审查方式地位不高、启动主体无法体现公平、法律规定过于简陋等缺点。可以借鉴国外先进经验，立法中将书面审查和非书面审查规定为两种并列的审查方式，而不分主辅;对于非书面审查的主体条件，在保留现行启动主体的同时，赋予被申请人相应的启动权;完善非书面审查的具体程序规则等。（三）完善行政复议的便利性当前行政复议主要受理方式为书面申请或者现场口头申请。虽然已经开通网上受理渠道，但是从实际操作上看，网上受理行政复议申请还仅仅停留在形式上面。还有一方面也就是本质上的原因就是行政复议的范围比较窄，应该更加注重相对人申请维护权利的便利和程序上的办案便利。我们应该为行政复议申请方面通过开发专门的APP和对应的官方网站，设置中也要以申请人的便利为主，但是一定要做到登记事实清楚证据确凿，提高效率；程序上，应该区分案件的复杂简易程度，然后按照案件难度的大小来进行审查和判决，但是结果宣判应该更快捷有效。从而使行政复议案件处理完善，取得群众的信任。（四）推广普及法律知识有很大一部分因为我国的历史发展，社会的形成过程尤其艰难，因此法律虽然占据着社会和国家的重要地位，但是国民的法律意识不强，因此，要做到强化法律知识的普及，