民办高校分类管理若干问题的财务思考

2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》(中华人民共和国主席令第四十五号)发布，进一步阐明了营利与非营利的法律内涵，其中非营利法人凸显公益性，营利法人则侧重利润分配，但都以实现盈利为前提。基于此，民办高校在营利与非营利分类上只是法人属性界定，其相同之处在于都要首先实现盈利，只有在实现利润的基础上，才能实现共存发展，其根本区别是对盈利利润分配的选择不同。正是这种求同存异的制度化设计，民办高校的分类管理在财务视角上才存在部分值得探析的地方。一、财务因素影响民办高校举办者的分类选择对于为什么要实行分类管理，2016年“教育部有关负责人就《民办教育促进法》修改情况答记者问”时曾给予明确的政策导向：非营利性民办学校可以获得政府更多扶持，提高办学质量，培育一批高水平的民办学校[1]；营利性民办学校利用市场机制，创新教育产品，增加教育供给[2]。经梳理《民办教育促进法》及后续分类管理文件，政策上都要求非营利与营利性民办高校对办学公益性的坚守，但办学收益处理、学生收费、财政扶持、税收优惠、教育用地及剩余财产分配等诸多因素叠加，其产生的财务影响才是对民营资本举办者如何做分类选择的根本决策依据。其中，法人属性选择只是民办高校举办者对营利与非营利办学定位博弈的选择结果。(一)保障民办高校基本办学条件是同等政策出台的出发点对基本办学收入“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督[3]”、财政扶持“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持[4]”、教育用地政策“教育用地不得用于其他用途”等等相同的政策要求，都是为了民办高校能保证基本办学需求，这是民办高校向公办高校看齐的政策导向，是吸引民营资本注入的政策基础。(二)扶持与优惠性政策希望引流“非营利”方向从财务角度，非营利民办高校办学收益要求“举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学[5]”、学生收费标准由政府相关部门制定、获得财政性资金扶持、享受与公办学校同等的税收优惠政策、教育用地政策“按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠[6]”以及强调剩余财产继续用于非营利性教学等等政策因素，是直接区别于营利性民办高校的，其出发点或者本意是为了保证非营利民办高校的“公益性”资产的保全与增值，也是期望民营资本能真正地投入非营利公益教育事业中。(三)营利性选择的政策吸引力偏弱营利性民办高校除了不具备上述非营利民办高校优惠政策外，其独有的“举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理[7]”、学生收费“实行市场调节，由学校自主决定[8]”政策略显单薄，特别是目前学生收费并未完全放开的情况下，学费收入能否满足土地使用权购置成本以及无法准确界定“税后”办学结余成了阻碍营利性高校发展的绊脚石。二、分类管理制度设计的宽口径弊端初显(一)民办高校出资方主要是投资而不是捐资行为早在2002年，时任全国人大教科文卫委员会副主任汪家镠向全国人大常委会提请审议《民办教育促进法》草案时，就曾指出民办学校多数为投资办学，捐资办学者很少。2010年，中国民办教育协会首任会长、《民办教育促进法》起草领导小组成员陶西平提出，当今的政策和法规是从捐赠办学的假设而规定的，不是依据绝大多数是投资办学的基本特征[9]。潘懋元等也曾指出，从实践层面来看……这种非营利性即营利性的划分法脱离了中国民办高校“以投资为主捐资为次”的国情[10]。都表明当前民办高校资方主要是投资而不是捐资行为，民营资本的逐利本性特质明显，但现行民办高校分类管理政策对资本逐利特质的约束性条款界定模糊。(二)制度设计的宽口径引流效果不尽理想如何界定非营利性和营利性民办学校，同样在2016年教育部有关负责人答记者问时有明确答复：非营利性和营利性二者的区别在于，学校存续期间举办者能否取得办学收益、学校终止时能否分配办学结余[11]。通俗理解就是，非营利民办高校捐资办学是无偿的，不应取得经济回报，且具有公益性；营利性民办高校投资办学则是有偿且应有剩余索取权并可取得经济回报的。但是制度设计的宽口径与模糊性，致使民办高校引流效果不尽理想，现实中逐利的投资资本也引流非营利方向，使得其一方面实际享受了非营利高校的各项税费优惠，另一方面又同时获取营利高校的经济回报，偏离了制度设计分类管理的目的。三、执行民办高校分类管理的财务困惑正是源于民办高校分类政策导向“非营利”、而民办高校资方主要是投资而不是捐资方式现状，现行的分类政策对诸多环节盲点并未完全解决，使得民办高校举办者在营利与非营利选择上处于尴尬境遇，在营利性的公益属性与非营利的资本价值实现上两难抉择。(一)选择营利性民办高校的财务困境1.投资办学的公益性成分认定界定模糊当前，无论是非营利还是营利性民办高校，其办学定位都是公益性教育事业。营利性民办教育同样是以受教育者获得知识技能而促使国家、社会和个人获得提升和发展为目标和己任，服务于公共利益，承担社会责任，其公益性本质毋庸置疑[12]。但现行法规政策只是相对界定了营利与非营利选择方向，相对于非营利民办高校，营利性民办高校的公益性成分如何在财务上进行认定至今没有明确界定。营利性民办高校收入与支出的公益性程度衡量、教育教学的保障机制、生均教学成本支出标准等等都没有定论，必然结果是营利性办学的公益性停留在口号上，没有体现在财务中。2.营利性民办高校经营风险被低估总体上，非营利民办高校政府支持力度大，办学成本、办学风险相对较小；而营利性民办高校政府支持力度校，办学成本、办学风险相对较大。非营利性民办高校在办学政策方面实际上几乎享有与公办学校同等待遇；而营利性民办高校则限制较多。特别是营利性民办高校由于受经营模式、政策影响及市场反应的冲击较大，其政策风险和财务风险往往被低估。社会层面往往对非营利民办高校的结余分配比较关注，却忽视了营利性民办高校自身的经营风险。3.学生收费监管与市场化选择冲突分类管理政策中，营利性民办高校的学生收费受办学成本、市场需求与调节、主管部门监督以及学校自主决定四种因素的共同作用，但实际上虽然收费经过了社会公示，往往主管部门监督更占主导作用，收费的市场化并未在执行中完全放开，即理论上主管部门应是对“收费行为监管”，而不是对“自主确定收费标准”监管。既然营利性民办高校运营市场化，学生收费是不是也可以市场化。如果收费标准与教育质量不符，让高价低水平学校在市场中被淘汰，关键还是在于质有所值、质价相符。(二)非营利民办高校中的资方诉求博弈1.过度强调法人财产权束缚民间资本办学积极性当前，非营利民办高校主要利益相关方对“民办学校应享有法人财产权”在概念上基本达成一致意见，但对“法人财产权”内涵理解不一。非营利民办高校中的资方出资行为被法定为捐赠办学，并要求将出资方的各类资产过户至非营利民办高校名下，且剩余资产继续用于其他非营利性性质办学，对民营资本向非营利民办高校出资无形中形成壁垒。过度强调“法人财产权”束缚了民间资本投资办学的积极性，潘懋元曾质问：“投资者的产权谁来明确？你投钱进学校后,变成学校的产权了，不再成为自己的财产，这叫投资吗？[13]”目前是否可以放水养鱼，借鉴收费高速公路的经验，暂时搁置“财产所有权”，如允许民办学校先有若干年的使用收益权，之后再变成“法人财产权”。2.出资方回报的“暗度陈仓”漏洞并未解决虽然在政策界定上，非营利民办高校出资方行为属于捐资，不得要求回报，但实际上却存在资方回报的“暗度陈仓”诸多漏洞，形式隐蔽而多样。非营利民办高校运营过程的盈利界定模糊、利润界定滞后，给了民办高校出资方很大想象的空间，实际上很多非营利民办高校出资方在利润产生之前就已经实现了出资回报。有的非营利民办高校出资方利用董事会席位获得高额薪酬、有的出资方则主动承揽民办高校各类经济业务，但较多的是通过各种关联交易实现利益输送。虽然在2018年，民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)提到：民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制，教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管[14]。但该实施条例(修订草案)(送审稿)至今并未出台，也只是笼统的概括性条款，对关联方协议内容细节如何界定，在具体执行层面缺乏可操作性。四、民办高校分类管理改革的财务思考当前，国家支持民营经济的政策没有变，国家吸收社会资本支持民办教育的政策没有变。民营资本大规模对教育投资，既可以减轻国家财政负坦、有效解决政府供给不足的问题，又可以满足人们对高等教育的基本需求。厉以宁曾说，谁是投资办学的最大受益者？最大的受益者是国家和全社会[15]。因此，应鼓励社会资本大力支持民办教育的积极性，鼓励社会资本对民办教育的投资。特别是当前新冠疫情后，财政资金更为紧张，更需要鼓励民间资本投入民办高等教育领域。在此背景下，亟需细化当前分类管理政策，在做顶层设计时，应在关注民营资本诉求、灵活政策机制以及完善优化考核体系等方面给予更多的政策支持。(一)支持非营利民办高校“阶段性享有法人财产权”非营利民办高校应允许出资方“限定性资产”存在，按照捐资是否附有附加条件，将出资方认定需要最终回收的资产部分，在账面处理上认定为“限定性资产”，只要能最大限度地利用民营资本用于公益性教育事业，非营利民办高校拥有实际“财产使用权”和“阶段性享有法人财产权”也未尝不可。淡化法人财产权之争，强调民办高校对出资方投资的“财产使用权”，从制度设计上激发民营资本投资民办高校的积极性，政策导向上对民营资本进入非营利民办高校更友好、更具吸引力才对。(二)民办高校引入现代产权制度潘懋元指出：“产权制度是学校制度的核心内容[16]。现代产权制度是规范财务管理的内在需求，其在资产管理健全、法人治理完善和办学行为规范等多方面起到至关重要的作用。民办高校引入科学有效的现代产权制度可以提升总体财务管理水平，利于向社会输送更加透明化的财务管理信息，也能为民办高校赢得相对更为宽松的外围环境。”(三)出台民办高校财务指标分析体系社会对民办高校教学质量的隐忧，更大程度上是担心民办高校对教育经费投入不足，特别是对营利性民办高校逐利行为是否吞噬了办学的公益性更是持怀疑态度，其实质上是因为民办高校财务信息的不透明，没有专门的民办高校财务指标体系可供参考。建议财政及教育主管部门能尽快出台针对民办高校的财务指标分析体系，以尽早实现民办高校分类管理的初衷。(四)出台民办高校经营风险预警制度民办高校作为我国高等教育的有力补充，其在校生及师资规模体量巨大，有别于公办高校有政府托底，民办高校作为自收自支的法律主体，其经营风险一直未被重视。但在实际管理过程中，任何一所民办高校出现经营危机，其社会影响及维稳成本都是巨大的。因此，出台民办高校经营风险预警制度是必要的。同时，民办高校应积极引入第三方社会机构进行专项审计，在教育保障支出、生均教学成本、财政资金绩效评价、内部交易规范性等多个方面，加强经营风险的自我检查梳理与整改落实。(五)建立基于分类管理的民办高校生均成本核算体系根据分类管理原则，营利性民办高校受市场调节，成本核算要体现效益性，非营利性民办高校成本核算要体现公益性。通过建立健全民办高校成本核算体系，完善相应的机制体制，实现民办学校办学成本核算科学化，使得学费收费标准动态调节与社会发展水平相