立足检察职能 加强刑事立案监督

PAGE2PAGE3立足检察职能加强刑事立案监督刑事诉讼程序中，立案活动是一个独立的诉讼阶段，也是刑事诉讼的正式启动和开始，因此，检察院对刑事诉讼的法律监督，往往从立案活动开始。目前对立案监督的法律规定，只有刑诉法第87条规定：“人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”就立案监督而言，仅有这一规定是远远不够的，因为规定本身很笼统和不完善，检察院在开展立案监督活动时，会产生不少具体问题而无法解决，难以达到立案监督的法律效果和社会效果。因此，制定刑事立案监督工作的保障制度势在必行。一、刑事立案监督的概述及现状（一）立案监督的概念刑事立案监督，是检察院认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查或被害人认为公安机关对应当立案侦查而不立案侦查的案件，向检察院提出，检察院要求公安机关立案的一种手段。立案监督是法律赋予检察机关的一项重要职能，检察机关刑事诉讼法律监督体系，对立案工作的正常、合法、有序的进行，起着不可或缺的作用，以实现维护公平正义、保障人权、保护社会的价值。根据刑诉法第87条和“人民检察院刑事诉讼规则”（下简称“刑诉规则”）的有关规定，检察院刑事立案监督的内容包括三个方面：一是对公安机关应当立案侦查而不立案的案件实施监督；二是对公安机关不应当立案侦查而立案的案件实施监督；三是对本院自侦部门应当立案侦查而不报请立的案件实施制约。从立案监督内容的性质看，应当立案侦查而不立案的，实质上是放纵犯罪的问题；不应当立案侦查而立案的，实质上是枉法追诉的问题。两种表现都是立案活动中的违法行为。但由于刑诉法第87条规定人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案的行为实施监督，可以通知公安机关立案，而对公安机关不应当立案侦查而立案的，刑诉法并没有规定要实施监督并可以通知公安机关撤案。诉讼规则第378条也只规定：“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应向公安机关提出纠正违法意见。”这一规定显然是个软规定，公安机关往往以刑诉法没有相应规定而不认为有约束力。即使提出纠正违法意见，也不太被重视。事实上，对公安机关不应当立案侦查而立案，滥用刑事诉讼程序的违法行为，通过立案监督程序予以纠正的并不多。（三）立案监督工作的现状近年来，检察机关认真贯彻执行了“严格执法、狠抓办案，强化法律监督”的工作方针，积极地开展了立案监督工作，取得了一些经验和成绩合法性。据统计，全国检察机关2004年、2005年、2006年分别监督公安机关撤销不应当立案而立案案件2699件、3737件、4649件，呈逐年上升的趋势。其中2006年，全国检察机关共要求公安机关说明不立案理由18551件，公安机关经监督后立案16662件，起诉4541件，判决3752件5422人。数字差距如此之大，其中一个重要原因是公安机关立而不侦、侦而不结。由此可见，检察机关对公安机关立案活动监督力度较大，而对公安机关立案前的活动和立案后降格处理、撤案活动的监督力度较小,有案不立、立而不侦、不该立而立的现象仍然存在。二、刑事立案监督工作相对滞后原因分析与其他检察工作相比，立案监督权仍处于相对滞后状态，其本身在刑事诉讼中所应当发挥的作用，在司法实践中却不能令人满意，其原因主要有：第一，立案监督意识不强。有的检察人员存在单纯办案观点，把检察院的其它职责看得更为重要，认为办案才是检察机关的工作中心，搞不搞立案监督无关紧要，或者因为对有关业务不够熟悉，对开展立案监督工作缺乏信心，不愿在这方面下大功夫，也或者认为立案监督的不断发展会引起公安机关的不满，害怕影响司法机关之间的关系，造成工作上的摩擦。重视办案，轻视监督，在实际工作中顾此失彼，使立案监督工作失去稳定性。第二，立案监督工作方式比较单一，缺少主动性。立案监督的案源过分依赖于控告、申诉和举报，或者在审查批捕、审查起诉案件中去发现，有的干警存在“等米下锅，等案上门”的思想，不主动出击开辟案源，难以发现案源、线索，案件来源的匮乏严重制约了立案监督工作的进一步开展。第三，立案监督的范围过窄。刑诉法第87条只规定对公安机关的立案监督，而对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件未做明确规定。行政执法机关依法移送涉嫌犯罪案件是启动经济犯罪案件刑事诉讼程序的一个重要途径，却只受权力机关的立法监督与行政监察机关的行政监察，缺乏刑事立案监督，导致一些行政执法机关部门受利益趋动，将部分经济犯罪案件以罚代刑，作行政处罚处理了事。第四，对立案监督缺乏全社会的正确认识。当前，人们对立案监督工作缺乏了解，很多人不知道检察机关有立案监督的职能，因而在向公安机关报案后未能解决的情况下，以为再无其他法定救济途径，导致立案监督没有发挥应有的作用。第五，立案监督缺乏具体的操作性规范。根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》的有关规定，检察院立案监督工作的一般程序是：立案监督案件受理，要求公安机关说明不立案理由，通过公安机关立案侦查，审查决定直接立案侦查，报上级检察机关备案与审查。法律规定的立案监督操作方法不够明确，规定不够具体，实施起来难免令人无所适从。三、完善刑事立案监督机制的建议刑事立案监督工作是检察监督的重要组成部分，完善刑事立案监督机制，强化刑事立案职能，是塑造检察监督形象、提高检察机关权威、整体推进检察监督的重要环节。（一）强化立案监督意识，提高监督工作能力。立案监督的内容和对象是公安机关的执法活动，其对象具有特殊性，立案监督要求标准较高，即通过监督后所立的案件要做到“能捕、够诉、能判”。这些都要求检察干警在思想上必须坚定信心，克服畏难情绪，要充分认识到立案监督工作是依法办案，维护国家法律的正确实施，对公安机关违法活动进行纠正不是找茬刁难，而是促进公安队伍反腐倡廉，树立公安机关形象的一个重要途径，从而自觉地加强与公安部门的联系，主动、大胆地进行监督。此外，要加强检察干警业务素质的提高，我们要敢于监督，善于监督，做好监督。（二）拓宽立案监督渠道，增加案件来源。1、通过立法赋予检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督权。检察院认为行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送侦查的，或被害人认为行政执法机关对应当移送涉嫌犯罪案件而不移送，向检察院提出的，检察院应当要求行政执法机关说明不移送理由。检察院认为行政执法机关不移送理由不能成立的，应当通知行政执法机关移送，行政执法机关接到通知后应当移送。正侦查机关用刑事手段插手经济纠纷以及出于地方保护、部门保护而违法立案的行为上，发现侦查机关违反法律规定不应当立案而立案或者违反管辖规定立案的，应当通知其纠正。对侦查机关不应当立案而立案进行监督，一些检察机关近几年已经作了初步探索，取得了较好效果，积累了实践经验。实践表明，这样做不仅不会影响侦查机关打击犯罪的积极性和力度，客观上反而有助于侦查机关规范立案活动、准确有效地打击犯罪。■建立和完善行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制建立和完善行政执法与刑事司法的衔接机制，是加强立案监督、防止以罚代刑的重要举措。在查办重大食品安全事故、重大生产安全事故、危害环境资源以及其他破坏社会主义市场经济秩序案件中，往往存在案件实际发生多、查处少，行政处罚多、追究刑事责任少的问题。2004年，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察工作联系的意见》，进一步明确了行政执法机关与公安机关、人民检察院建立相互配合工作机制的要求。实践中，一些地方检察机关分别与烟草、税务、工商、质监等执法部门建立了联席会议制度，不断促进行政执法与刑事司法衔接，拓展了立案监督空间，取得了较好效果。在新形势下，全国各级检察机关要继续积极探索建立和完善行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制，建立和完善情况信息通报制度、联席会议制度，互通情况，共享信息，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，统一认识。要会同公安、纪检监察、行政执法等有关部门推进行政执法与刑事司法“网上衔接，信息共享”机制建设，以畅通渠道，整合资源，形成合力。要建立健全检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督机制，及时掌握行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送以及侦查机关受理移送后的处理情况，及