2023年农村集体资金资产资源

丹东市农村集体“三资”管理

（二。一三年九月二十一日）

同志们：

大家好！首先祝贺在座各位当选为新一届村支部或村委

组成人员。我受市委组织部、民政局的委托，结合参加部省

级培训和日常工作，与大家共同探讨一下我们都很熟悉的农

村集体“三资”问题。

一、农村集体“三资”管理现状

1、农村集体“三资”含义一一资金、资产、资源

联产承包责任制以后，农民最重要的权益，说到底就是

经济上的物质利益、政治上的民主权利（选举权、被选举权、

所有权、参入权、决策权、监督权等），最终反映到农村集

体“三资”管理上。

在“三资”概念提出以前，统称为农村集体资产是农村

集体经济组织以各种形式投资投劳、接受馈赠拨款等形成，

以及依法取得、认定的各种类型的财产和财产权利。《国务

院关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发[1995]35

号）的第㈠条指出：农村集体资产是指归乡、村集体经济组

织全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有

的资产，仍归该组成员集体所有。或者说，农村集体资产是

由集体经济组织成员入股和长期劳动积累所形成的共有资

产，是广大农民群众劳动的结晶，归集体经济组织成员共同

所有，任何单位和个人不得侵占、平调、挪用。加强监督管

理，保障农村集体资产安全，就是保护农民利益。集体资产

所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

农村集体资产分类，按照表现的主要形式来划分可以分

为：资金、资产、资源，当然还有其他资产但是较少。

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改

革发展若干重大问题的决定》第六部分第㈢条“加强农村党

风廉政建设”中要求：以规范和制约权力运行为核心，全面

推进政务公开、村务公开、党务公开，健全农村集体资金、

资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人。这里

重点涉及的是农村财务管理的规章制度，包括民主理财问题,

以及财务公开问题，同时又提出资金、资产、资源的“三资”

问题。

2009年，《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源

管理指导的意见》（农经发12009）4号），正式明确农村集体“三

资”这一概念。资金，是财产物质的货币表现，目前农村集

体的资金来源主要是自有、借入或财政转移支付。资产，是

某一主体拥有或控制的经济利益，如财产（如固定资产）、

债权和其他权利。集体所有的固定资产，主要有村办企业资

产，对外出租、租赁的房屋、机器设备；村办公场所、文化

体育设施、饮水设施；集体所有的农机具、机电井及其附属

设施、排灌设施、农田基本设施、电力设施等。农村集体资

产是农村集体经济组织以各种形式投资投劳接受馈赠拨款

等形成，以及依法取得、认定的各种类型的财产和财产权利。

资源，一般指天然的（即自然资源）、人们可以开发利用的，

如土地、森林、草原、动物、矿藏和水等（也叫资源性资产）。

农村集体经济组织的资源性资产是指农村集体经济组织所

有的，自然界自身运动形成的，能长期为农业生产所利用或

提供服务的资产。一般地，资源主要指农村集体经济组织的

耕地、林地、四荒、果园、蚕场等资产。

2、农村集体“三资”现状。全市辖8个县（市）区，80个

乡镇，673个村，6713个村民组，44万农户，144万农业人

口，271万亩耕地。签订二轮土地承包合同39万份，实行家

庭承包经营耕地面积261万亩。村集体资金总额4.7亿元,

资产23亿元，农用地资源1821.8万亩，其中耕地271.8万

亩，户均6.1亩。2012年经营收入3285万元，村均4.9万

元;其中有经营收益的村224个，收入在5万元以下的119

个，5-50万的87个，50-100万的9个，100万以上的10

个。债权7.5亿元，债务8.7亿元，村均129万元。农民人

均纯收入10464元，比上年增长14.69%。

农村集体“三资”管理主体。农村集体经济组织全体成

员为农村集体资产管理的主体。这里重点是理顺村民委员会

与农村集体经济组织之间的关系。尤其是后者是否存在要掌

握好。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基

层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、

民主监督。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产

生。村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,

小组长由村民小组会议推选。村民委员会任务是，村民委员

会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维

护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

农村集体经济组织，是农村实行经济体制改革后由原人

民公社、生产大队、生产队演变的经济组织。农村人民公社

是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联

合组成的，是互助、互利的集体经济组织，实行按劳分配的

原则，组织上是公社、生产大队和生产队三级，基本核算单

位是生产队。农村集体经济组织目前虽不是法人，但成员、

财产还在。

显然，村民委员会和农村集体经济组织是两个不同的概

念，不同的组织。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独

立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统

分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经

营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利

益。村委会代行集体经济组织时，一定要坚持管理民主的原

则。

村民小组问题。其有关事项的决策一定要通过本集体经

济组织成员的村民会议或户代表会议讨论决定方可办理，尤

其是耕地、林地、果园、蚕场等的承包出租等。会议由组长

召集，村干部主持，要有会议记录，村民签字，材料存档。

其财务管理也要坚持民主理财、两级审核、代理记帐和按时

公开的原则。

3、农村集体“三资”管理和处置原则

国发［1995135号文件中有两个明确要求：一是，集体经

济组织要按照民主管理的原则，建立健全成员大会或成员代

表大会制度。涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主

讨论决定。要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产

的监督权、决策权，发挥集体经济组织成员参与管理的积极

性。二是，集体资产通过拍卖、转让或者由于实行租赁经营、

股份经营、联营及中外合资经营、中外合作经营等方式而发

生所有权或使用权转移时，必须进行资产评估，并以评估价

值作为转让所有权或使用权的依据。集体资产评估结果要按

权属关系经集体经济组织成员大会或成员代表大会确认。

目前，《辽宁省人民政府办公厅转发省农委关于农村集

体资产管理和处置指导意见的通知》（辽政办发[2007]69号）

这一文件中提出，农村集体资产管理和处置的原则是：

㈠坚持农村集体资产归该权属单位的成员集体所有的

原则，一般不得打破原村、组界限。对已经打乱界限且无法

恢复的，应本着尊重历史、承认现实的原则，不再予以恢复。

㈡坚持以农村集体经济组织全体成员为农村集体资产

管理的主体，对本组织的集体资产依法享有占有、使用、收

益、处分的权利的原则。

㈢坚持以依法、公开、公平、公正、民主的原则管理和

处置农村集体资产，确保农村集体经济组织及其成员的合法

权益，确保农村经济发展和社会基本稳定。

4、农村集体“三资”管理模式一一委托代理

农村集体“三资”管理历来是农民群众普遍关注、最敏

感的话题，也是农民群众来访反映的热点和焦点问题，它贯

穿整个农村集体经济工作的始末。为加强集体“三资”管理，

管好用活集体资金，增强集体经济实力，增加农民收入，从

源头治理腐败，党中央、国务院曾做出重要批示，强化制度

建设，要求用制度管权、管人、管事。

2002年10月，温家宝总理批示：“健全财务制度，做好

审计工作，推动村级财务管理和监督向经常化、规范化、制

度化发展二2003年9月，回良玉副总理在全国村务公开工

作电视电话会议上指出，“要根据农村税费改革后出现的新

情况，抓紧修订完善现行村集体经济组织财务管理制度，提

高财务公开的质量二

为适应农村税赛改革的需要和切实加强对集体资产的

管理，规范财务收支行为，防范集体资产流失，提高资金使

用效益，促进基层民主管理，财政部农业部在充分调研论

证，广泛征求广大基层干部的基础上，于2004年9月30日

出台了《村集体经济组织财务制度》和《村集体经济组织会

计制度》，2005年1月1日起施行。该制度从财会机构设置、

人员配备、财务核算、财务公开、民主理财以及财务档案等

方面对村集体经济组织财务活动做出明确规定。是现行村组

集体核算的依据。

随着我国经济的快速发展和整体实力的不断增强，在全

国范围内推行了农村税费改革：2000年，中共中央、国务

院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发

[200017号）文件，并在安徽省开始了农村税费改革试点。

2002年全国20个省铺开试点，并逐步免征农业税，给予各

项惠农补贴。自2003年农村税费改革以来，我市取消了农

村的“三提五统”，并开始减免农业税收，到2005年，彻底

取消了农业税收。2004年为贯彻落实党的优农惠农政策，向

农民发放粮食直补资金，2006年考虑到农业生产资料涨价等

综合因素增加了补贴范围，粮食直补改为粮食综合直补。

作为农村税费改革的配套政策一村会计委托代理制于

2003年全面实施：多年来，我市在村级财务管理工作中采取

的一些较好的措施，如帐前审计、集体办公、财务公开等，

取得了一些效果，但村级财务管理混乱的问题一直没有从根

本上解决少数村干部乱支乱花，贪污挪用集体资金等现象时

有发生，以权谋私，违反财务管理规章行为屡见不鲜，使集

体资产流失，村集体背上了沉重的债务，导致集体经济发展

缓慢，干群关系紧张，增加了社会不稳定因素。造成这种情

况的根本原因是农村财务管理体制不顺，监督不力。

为积极探索农村财务的治本之策。我们从2001年开始在

宽甸县抓了这方面的试点，已经开展这项工作的7个乡镇每

年节省开支120多万元，农村财务混乱的状况得到了根本改

变。在此基础上，我们在毛甸子镇政府和牛毛坞镇召开了现

场会。至此全市按照“五不变”和“三不准”原则，即集体

资金的所有权不变、使用权不变、会计核算办法不变、资金

使用方向不变和村民代表大会决定权不变，任何单位和个人

不准平调、不准截留、不准挪用。全面推行了村会计委托代

理制，取得了明显成效。

针对东港沿海9个乡镇滩涂发包暴露出了几起群访事件,

集中反映在“三资”管理上漏洞。进一步加强我市农村集体

资金、资产、资源管理工作，按照省纪委、省农委的统一部

署和市委书记戴玉林、市委常委市纪委书记李建潮、副市长

牛向东的指示要求，；我市在宽甸试点工作取得实效的基础

上，从2011年开始在全市推行农村集体“三资”委托代理

服务工作。市委办、市政府办下发了《丹东市推行农村集体

“三资”委托代理服务工作实施方案》（丹委办发（2011）

33号），按照“纪委统筹、农委主抓、相关部门配合”的原

则，全地区先后有三万余人参入了此项工作。目前，80个乡

镇全部建立了农村集体“三资”委托代理服务中心，672个

村所属农村集体资金4.7亿元，资产23亿元，集体所有农

用地1824万亩，实行了委托代理。（所谓“村会计委托代理制”是在坚

持村集体经济组织资金的所有权、使用权、会计核算内容、资金使用方向和村民代表决定权

不变的前提下，将会计核算、资金管理委托乡镇（区）代理办进行统一记帐、统一核算，并

通过建立健全有关财务规定制度，实现村级财务管理的规范化、制度化、民主化和法制化这

样一种财务管理方式。实行村会计委托代理制，其实质是把原村、组集体资金和账务全部交

给乡镇（区）代理办进行会计核算。这里“五权不变”是前提，“委托”是关键，“代理”

是实质。

代理办特点是什么呢？概括地讲是：一项委托，二级审核，三方监督，四个统一。一项

委托，就是将村级会计业务委托给乡镇农经站下设的代理办进行会计核算；二级审核，一是

村级审核，二是乡镇（区）审核；三方监督，一是村民监督，二是村两委监督，三是乡镇（区）

监督；四个统一，一是统一制度，二是统一记账，三是统一公开，四是统一建档。

代理办主任由乡镇（区）农村经营管理机构负责人兼任，是代理办财会主管人员。另有

财会人员若干人，包括会计、总出纳。

代理办的重点工作是，要建立健全各项管理制度，要积极推行财务管理电算化，要

强化会计监督，要加强民主理财和财务公开。

这里有一个问题是，要坚持“五不变”和“三不准”原则。“五不变”，是指村集

体经济组织资金的所有权、使用权、会计核算内容、资金使用方向和村民代表决定权不变。

“三不准”，是指不准平调、挪用，拆借村集体资金。当前要注意的是，村组资金不能与乡

镇（区）的财政资金混为一体，属于组集体的资金未经村民小组财经负责人签字同意，其村

委会不得平调、挪用和拆借。）

为建立规范、科学、有效的委托代理服务机制，加强对

全市农村集体“三资”的监管，加强农村基层党风廉政建设，

确保集体资产运行安全、保值增值，维护农民和村集体合法

权益，逐步实现“三资”管理制度化、民主化、智能化的目

标，我们组建了丹东市农村集体“三资”监管平台，市政府

下发了《丹东市农村集体“三资”管理暂行办法》（丹政办

发［2013）12号）市纪委、市监察局、市农委印发了《丹东

市农村集体“三资”监管配套制度》（丹纪发（2013）11号）。

今后，应着重从以下几个方面强化管理。

二、农村集体资金管理

村集体资金由代理办出纳、村经管员管理，非出纳人员

不得管理现金、银行存款。

（一）严格执行预决算制度。村集体财务预决算实行“四

议一审两公开”（“四议”：即村党组织提议，“两委”会商议，党员大

会审议，村民代表会议或村民会议决议；“一审”：即乡镇党委、政府审核；“两

公开”：即实行决议公开、实施结果公开。）民主决策制度。年初编制

全年财务预算方案，经“四议一审”后方可执行；预算调整

时，未按其程序决议并公开的，超预算的或未纳入年度预算

内的支出不得入账。年终应及时进行财务决算，并将预算执

行情况和决算结果向全体成员公开，并报代理中心备案。财

务预决算的年度应与会计年度同步，即每年公历1月1日至

12月31日为一个财务预决算年度。要严格控制非生产经营性开支，可实

行总量限额控制，不得超支。要取消村级招待费，禁止核销租车费和个人通讯费。为了方便

村里的工作，镇代理办可以根据村的规模及远近，每个村可给一定的备用金，备用金控制在

1000-3000元以内，这就叫备用金制度，实行的是限额管理。备用金要由村经管员领取、支

付，由代理办的会计进行核算和监督。年末要进行决算。

（二）严格执行收支两条线制度。集体经济组织的经营、

发包、租赁、投资、资产处置等收入，上级转移支付资金及

补助、补偿资金，社会捐赠资金，“一事一议”资金，集体

建设用地收益等，必须在3个工作日内缴存代理中心入账,

做到应收尽收。村集体应于各项支出结束15日内到到代理

办核销，禁止跨年度核销严禁私存公款、私设小金库、“白

条”抵库。

组里的各项收入由村经管员统一收取，并开具由经管站

统一发放的专用收款收据，组里不得坐收坐支，不得组里保

管现金。

集体经济组织日常开支按规定程序审批，（五章俱全）

重大事项开支履行民主程序。开支事项发生时，经手人须取

得合法原始凭证，注明用途并签字（盖章）后，报主管财务

负责人审批，并定期交村务监督委员会集体审核、负责人签

字（盖章），由村经管员交乡镇代理中心会计审核、主任审

批后，方可入账。对财务审批手续不完备的，代理办不得办

理财务收支业务。

实行“双印鉴”管理制度。即支取村集体资金，需代理

办和村集体同时加盖各自印鉴后方可办理提现或转账业务。

代理办财务专用章（大印鉴）由出纳员保管，村集体负责人

印鉴由村经管员保管，缺少任何一级印鉴和未经被代理单位

财务负责人签字，代理办不得办理提现或转帐等业务。

实行“备用金”制度。村集体的备用金数额一般控制在

5007000元；规模较大的单位、支付较集中的季节，备用金

可控制在2000元以内。每笔开支1000元以上的须通过银行

（信用社）结算。备用金具体限额由乡镇代理办根据各村情

况确定。组集体不采用备用金管理制度，实报实销。

例1:我们在审计村集体收入时，发现某村将一块150余亩的村属天然林经

两委会研究后将林地使用权出让给了王某，期限为60年，出让费18万。村获

得此项转让收入后，以村经管员个人名义存入银行。支出时，经两委会研究同意

后就支出了。村经管员手中根本就没有帐，只有支出单据，且有理财小组组长签

字。该案属于典型的未履行民主程序私自发包集体资产资源和集体坐收坐支问题。

未履行民主程序姑且不论，集体坐收坐支问题，应按者《现金管理条例》和辽宁

省资产管理条例》的有关规定，除认定核实支出合法有效外，分别给予此案的组

织者和直接责任人处以违规资金总额10220%罚款。

例2：某村民组经集成员大会民主议定，将一组属荒山68亩，以招标的形

式将林地使用权转让给了王某，期限为60年，价款4万元。在同意转让协议书、

签订合同和收取转让费的同时，全组按照现有人口105人,按每人380元的标准，

将此项村民组收入现场分掉，并签字。此案应将所得收入3日内上交乡镇代理办，

并可以用此款在组内开展道路、桥梁、自来水等公益事业，应有剩余，按照《村

集体经济组织财务管理制度》的规定，经组民主大会讨论通过，在年终提取一定

数量的公益公益金后，按照拟定的标准，给农户分利，即向农户进行二次分配。

该组未按照规定将所得收入上交代理办，按照集体资产管理条例的规定，属于私

分集体资产，对直接责任人处以20%罚款。

（三）严格审批权限。村集体年度资金预算内开支，单

笔1000元（不含1000元）以内，由村管理负责人审批；1000

元至3000元（不含3000元），由村“两委”集体讨论审批；

3000至10000元（不含10000元），由村“两委”会同村务

监督委员会联合审批；10000元（含10000元）以上，报村

集体成员大会或成员代表大会审批。村民小组年度资金预算

内一次性开支，300元（含300元）以内，由组务监督小组

审批；300元以上，报组集体成员的村民小组会议审批。

（四）严格票据管理。村集体经济组织收入属经营性收

入的，应出具相关税务发票或财政部门监制的收款收据；属

非经营性的收入，应当出具县级以上业务主管部门监制的收

款收据。

关于“白条子”入账问题。所谓的“白条子”是针对原

始凭证而言的，即财务事项发生时，资金收取者给资金提供

者开据的有效证明。针对村组存在着许多直接与农民打交道

的财务事项，而农民又不是一个个体工商业户，所以，不能

出据正式发票，因此，就出现了自制凭证，所谓的“白条子”。

虽然在村级财务核算中允许出现“白条子”，但不等于任

何财务事项都可以用“白条子”入账，代理办主任审核时把

握的原则：应当取得正式凭证的而没有取得的，一律不得入

账核销。

“白条子”作为凭证，必须写清财务事项发生的时期、

内容摘要、金额大小写以及出据人、经手人、审批人、村委

监督委员会、代理办会计、主任签字。

（五）严格控制非生产性开支

村集体应本着既要管理好村内公共事务、办好村内公

益事业，又要量入支出的原则，严格控制各项非生产性支出，

积极压缩有关开支。村级非生产性开支主要包括报酬、奖

金、通讯、差旅、村级招待、外出学习考察、培训、报刊、

日常办公等各项费用。

一是核定村干部工资标准。村干部工资按照《辽宁省农

村税费改革资金管理办法》（辽财预[2003]691号）规定：“村

干部人数按大村（村人口为1500人以上）5人、小村（村人

口小于1500人）3人核定，每个村干部的报酬不超过当地上

年农民人均纯收入的2倍。”《丹东市村级集体经济组织财

务管理暂行办法》（丹政办发[2003]70号）第十八条第一款

中规定：“村干部报酬在保证五保户供养和办公经费支出的

基础上，每个村干部年报酬总额不得超过当年本村农民人均

纯收入的2倍，具体标准由村民会议或村民代表会议讨论决

定，报乡（镇）人民政府审批。”

因此，我市村干部工资按照每个村干部的报酬不超过当

地上年农民人均纯收入的2倍，具体标准由村民会议或村民

代表会议讨论决定，报乡（镇）人民政府审批。

例5：某村2007年财政补助收入22700.00元，支付村干

部工资总计100400.00元。该村实际支付村干部工资是财政

补助收入（其中含村办公经费）的4.42倍。按照辽宁省集

体资产管理条例，应将多余部分退还村集体。

二是明确差旅费核销标准。差旅费开支可参照乡镇财政

规定的国家工作人员差旅费开支标准，由乡镇自行确定，并

经成员会议或成员代表会议审议通过。（住宿、交通工具、

补助、取消出租车费）

三是取消村级招待费。招待费包括餐饮、食品、物品等招待性支出。

按照《丹东市村级集体经济组织财务管理暂行办法》（丹政办

发[2003]70号）的有关规定：我市在招待费管理上实行取消

村级招待费和“谁批准，谁负责；谁消费，谁支付”的管理

办法。

例9：某村招待费先到饭店签字挂账，后来让饭店老板到

代理办要钱，具有一定的隐蔽性（有的任期3年，一直在饭

店签字）。

例10：某村2008年支付招待费22770.00元。

例11：某村2007年支出车费23021.35元。类似还有支

出小车费、油票报销。（采取预决算制度进行限额管理，要

由村民理财小组严格审核把关，严禁核销个人办事的租车

费。）

上述3案，应按照“谁批准，谁负责；谁消费，谁支付”

的原则，批准人和消费人承担。

四是报刊订阅实行限额制。关于报刊订阅应按下列文件

执行：《农民承担费用和劳务管理条例》第二十六条：”向农

民发行有价证券、报刊和书籍，应当遵循自愿原则，任何单

位不得摊派。”根据《辽宁省农村税费改革资金管理办法》

（辽财预［20031691号）规定“报刊订阅费标准是小村每村

每年1000元，大村每村每年1500元”。《丹东市2009年减

轻农民负担工作意见》（丹农负监发［2009］2号）要求：“今

后，凡发现超标订阅报刊问题，超出部分谁签字谁负责。”因

此报刊杂志订阅实行限额管理。大村不得超过1500元，小

村不得超过1000元。和超出部分谁签字谁负责原则处理。

例7：某村2008年支付管理赛用（报刊杂志款）12573.20

元。这个村的报刊杂志费用等于符合规定的8个村费用，可

以定性为挥霍浪费农村集体经济组织，按照“谁签字谁负责”

对超限额部分进行处理。根据《辽宁省农村集体经济审计办

法》有关规定进行处罚，即对超限额部分给予直接责任人处

以被侵害资产总额10%至20%的罚款。

五是严禁滥发奖金、纪念品及各种补助。对村干部年终

考核奖金按照谁考核、谁下文、谁负责兑现的原则，严禁在

村集体列支。不得以任何理由用公款购置个人通讯工具，不

得列支村干部交通费补贴、通讯费补贴、保险以及各种赞助

费等。杜绝村干部换届选举、禽流感防止等非生产性开支

村干部兑现目标奖。目前，有的乡镇政府及县级以上部

门每年均不同程度，对村干部综合或单项工作完成情况出台

考核办法，对完成指标的，兑现责任状奖金只是政策，而资

金一般仍由村里支出。根据我市村集体经济目前发展现状，

对村干部的兑现责任状应当坚持“谁奖励，谁出资”的原则，

解决奖励资金来源问题。

例6：某村2007年村干部兑现责任状70500.00元。

《丹东市2009年减轻农民负担工作意见》（丹农负监发

[2009]2号）要求：“禁止县乡级政府和部门随意下发由村

级组织出钱给村干部发奖金和电话补贴等文件。确需奖励和

补贴必须经过民主议定程序后方可实施。”

乱发纪念品。（七一、八一、过年。有先例；先支后报；）。

交养老保险金。目前，在个别村集体收入较好的地方，

仍存在着用集体资金为村干部个人交纳个人养老保险金

（费）、社会保险费（保费）、社保补助、医疗保险、意外伤

害保险等现象。村集体资金属于全体集体经济组织成员所有,

不允许将集体资金用在了少数人身上。实质是变相地侵犯了

集体和全体成员的利益，属于侵占公款。

例8：某村2007年支付村委会成员养老保险金11950.00

元，2008年支付各种保险费3200.00元，2009年支付保险

21540.00元。

《农民承担费用和劳务管理条例》第二十七条规定：”组

织农民参加保险，应当遵守法律、法规的规定。”《中共中央

纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管

理工作的通知》（中纪发[2006]24号））第五条中提出：“在

审计中查出被侵占的集体资产和资金，要责成责任人将侵占

的集体资产和资金如数退还给集体；涉及国家工作人员及村

干部违法乱纪的，要提处理意见，移交纪检监察部门处理;

对于情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人

的刑事责任本案例可根据《辽宁省农村集体经济审计办

法》有关规定进行处罚。

乱拉赞助。村级集体不得以捐助、赞助、贺礼费等名

义向外单位捐款，确需捐赠的须经村民代表会议讨论通过，

并报乡镇（街道）审核同意。

某镇派出所以连续两年接受村里赞助（安全费），在全

市农民负担大检查中被发现，并提出了整改意见，结果，不

仅全额退还了2年的赞助额，而且，该镇派出所所长被撤了

职。

六是严禁以任何形式进行公款旅游。不得组织无实质性

内容、无明确考察目的的学习考察。确因工作需要，组织村

干部（党员、村民代表）外出学习考察的，须经村民代表会

议讨论通过，并报乡镇人民政府批准。

（六）严格控制村级债务（"控制新债，摸清底数，明确

责任，分类处理，逐年消化。"谁私自举债谁负责的原则。）

化解村级不良债务2003年作为全省配套改革措施，全

市集中开展了调查摸底工作，据统计,全市村级债务5个亿，

村均60万，使村集体经济发展背上了沉重包袱。

2005年，《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债

务有关问题的通知》（国办发[2005]39号）明确要求禁止乡

村债务的发生：村委会不得以任何名义从金融机构贷款或为

企业提供担保，严禁借（贷）款垫付各种税赛和用于村支出。

同时，这一文件提出建立“新债责任追究”和“领导干部离

任债务审计制度”。总的精神是村组织不得以任何名义举债。

村集体经济组织应当建立健全借款业务内部控制制度,

明确审批人和经办人的权限、程序、责任和相关控制措施。

不得由同一人办理借款业务的全过程。（凤城白旗民主村:

村长一个列债权人名单错误做法）

目前，在村级债务管理上，总的原则是：“控制新债，

摸清底数，明确责任，分类处理，逐年消化。"谁私自举债

谁负责的原则。

村集体不准为任何单位和个人做担保抵押。如有往来确须产

生债权的，应当经村委会集体研究、民主理财小组审核后实行;

超过1000元以上的，须经成员大会或成员代表大会讨论通过后

实行。

建立债权债务清查制度。代理办要定期组织村委会开展债权

债务清查、界定，及时向成员大会或成员代表大会汇报债权债务

情况。要建立村集体债权责任追究制度。对在规定内不能清回的

债权，由责任人负责偿还。

严格控制举债。村集体支出要按照量入为出的原则，严格按

年初计划执行，严格控制举债，尤其要杜绝通过举债兴办各种福

利及形象工程等。

严格举债程序。村集体确需通过借贷资金兴办集体事业的，

1000元以内须经村委会集体研究、民主理财小组同意签字后方

可实施，并按照专款专用原则进行管理。

村集体向单位和个人的借贷资金，其借据必须加盖村委会公

章、经办人签字，同时附加民主议定书，否则视为无效。对违反

规定造成债务的，由决策人和责任人个人负责。

村集体的债权、债务等应当按照“权责发生制”的原则，进

行会计核算，确认当期的收入和费用。

村集体借贷资金的使用、管理和清偿应当及时向成员大会或

成员代表大会通报，并进行财务公开。

例1：某村2009年支出利息89129.92元。

该村债务管理有问题，要坚持“谁举债、谁负责”和“谁

签字、谁负责”的原则进行处理。关于民间借贷问题，《最

高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》（法〈民〉

发[1991]21号）规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行

的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，

但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍。超过此限度的,

超出部分的利息不予以保护。”

例3：某村五名村干部欠村里现金48123.59元；另有一

村1名村干部自己欠村里现金31264.91元。另统计，该镇

村干部欠所在村里资金总计144943.22元。

《村集体经济组织会计制度》里规定：“村集体经济组

织应当建立借款业务内部控制制度，明确审批人和经办人的

权限、程序、责任和相关控制措施。不得由同一人办理借款

业务的全过程。村集体经济组织应当对借款业务实行集体决

策和审批程序村干部利用手中的权利向村集体借用现金,

属于典型的挪用、侵占公款公物，甚至触犯了刑法，根据《辽

宁省农村集体经济审计办法》第二十三条规定：”侵犯集体

和农民利益，有下列行为之一的，由乡人民政府或者农业行

政主管部门责令改正，对责任人员给予警告，情节严重的，

处以被侵害资产总额10%至20%的罚款。㈠挪用、侵占公

款公物的；……”按照审计程序处理，退还给村里现金，同

时处于10%〜20%的罚款。

（七）规范土地补偿费管理

农村集体经济组织土地被依法征收征用后，加强对土地

补偿费的管理是事关被征地农民的切身利益和长远生计的

大事，事关农村发展稳定大局。近年来，我市各级农业及农

村经营管理部门认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府的

有关政策，加强对土地补偿费使用的管理和监督，取得了一

定的成效。但随着合作区、振兴区的新城区建设；凤城的沈

丹客运专线；东港市的丹大快速铁路；宽甸的丹通高速公路、

铁路开工建设，征占集体土地越来越频繁，在土地补偿费管

理上仍存在土地补偿费账务处理不规范、使用不公开，甚至

存在贪污、挪用、挥霍等问题，严重损害了被征地农民的权

益和农村集体经济组织利益，成为当前农村有些地方的一个

热点问题，

（一）建立专用账户。有土地补偿费的农村集体经济组织,

必须在乡镇代理办建立土地补偿费专用存款账户，对收到的

土地补偿费实行专户存储，防止被挤占、挪用。

（二）实行专账核算。有土地补偿费的农村集体经济组织,

必须设立土地补偿费专账，单独进行会计核算。农村集体经

济组织土地被征占用后，应按《村集体经济组织会计制度》

的规定，增设"专项应付款"一级科目。收到土地补偿费时,

借记"银行存款"科目，贷记"专项应付款"科目；土地补偿费

分配方案经民主讨论通过后，按分配给农户的金额借记专项

应付款，科目，贷记"内部往来"科目。实际分配到农户时,

借记"内部往来"科目，贷记"现金"科目；按分配集体经济组

织的金额，借记"专项付款"科目，贷记"公积公益金，科目。

（三）坚持专款专用。要明确土地补偿费的使用范围。土地

补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补

偿费。以前土地补偿费归土地所有者。省政府办【2004】27

号文件下发后，规定村里留用不得超过20%,农民不得低于

80%o分配给农户的土地补偿费归农民个人所有，是私有财

产，任何单位和个人不得截留、挪用、代扣代缴，不得抵顶

农户欠款，更不得强迫农民参加商业保险。自愿参加养老保

险的农民，应当享有对建立社会养老保险制度的知情权和监

督权：分配给农村集体经济组织的土地补偿费，要全额纳入

公积公益金，按公积金的法定用途合理使用，主要用于农村

集体经济组织发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等

方面，如农田水利基础设施建设、植树造林、村容村貌建设、

生产性固定资产购置和兴办集体企业等。严禁拖欠、截留、

侵占、挪用、平调；严禁用于支付干部报酬、修建办公场所、

购置非生产性车辆等；严禁用于贷款抵押、担保和偿还村级

债务。（宽甸管理实例：信用社找了许多人，县委、乡镇党

委，代理办无耐，用此款还以前村里在信用社贷款，用于偿

还债务）。另外，侧外地、道路、河流等集体土地补偿有

的地区没给农民搞二次分配，集体违规使用现象较普遍。

（四）落实公开制度。土地补偿费的拨付、管理、分配和

使用情况，属于集体经济组织重大财务事项，要随时发生，

随时公开，接受群众的监督。凡是集体经济组织成员要求了

解的土地补偿费财务运行情况，也要及时逐项逐笔进行公布,

对群众提出的土地补偿费方面的问题，集体经济组织负责人

和财会人员有义务及时给予解答和解决，并将结果向群众

公布，群众对结果不满意或仍有意见的，要限期进行整改，

整改后再次解答公开。

(A)规范“一事一议”筹资酬劳

一事一议项目资金管理作为村级财务管理的组成部分，

一律实行村帐乡代管。乡镇代理办要将村集体经济组织一事

一议项目筹集资金和奖补资金单独设账(设一事一议资金专

户，集中管理村级一事一议筹集资金，)、单独核算、专款专

用。杜绝平调、挪用筹集的资金、劳务及财政奖补资金的违

规行为。

建立财务公开制度。财政奖补项目建设内容、农民筹资

筹劳数量、财政奖补金额等应作为财务公开内容，及时向村

民公布。

建立项目公示制。全面公开财政奖补政策、实施办法、

办事程序和服务承诺，将奖补项目的资金、实物、农民出工

的安排使用情况进行公示，接受村民和社会的监督。

建立档案管理制度。要将村民一事一议筹资筹劳会议记

录、村民签字情况、筹资筹劳方案、项目奖补申请、竣工验

收报告等相关原始材料汇总归档，对重点奖补项目，要建档

立册。

通过“一事一议”筹资酬劳的方式开展村级公益事业建

设，关键要把握两点：一是标准、二是程序。筹资80元/人；

筹劳70元/人.年，财政补助酬劳1/3,所有收入都纳入帐内

管理、核算。

把握几个关键点（程序）：预算、设计、会议通过（记账）、

招投标、实施（收支发生）、验收、决算（形成资产房屋等、

不形成资产的道路等）

（九）规范资金监管流程

目前，全市所有乡镇都实行了农村集体“三资”委托代

理制，即坚持“五不变”，是指村集体经济组织资金的所有

权、使用权、会计核算内容、资金使用方向和村民代表决定

权不变。“三不准”，是指不准平调、挪用，拆借村集体资

金的前提下统一制度，二是统一记账，三是统一公开，四是

统一建档。代理办主任由乡镇（区）农村经营管理机构负责

人兼任，是代理办财会主管人员。这一制度的实施，对规范

村级财务管理，取得了明显成效。但在个别地方存在账务处

理不及时、监管不到位等问题，村组资金与乡镇（区）的财

政资金混为一体，属于组集体的资金未经村民小组财经负责

人签字同意，其村委会不得平调、挪用和拆借。

我市村集体资金监管流程如下：

资金监管流程

村（组）集体资金年初收支预算

退回经手

人、相关

责任人，

或依照有

关规定处

理

6、代理中心审核并做账务处理

7、与村核对帐目（每月1次）、进行财产清查（半年1次）

8、财务公开

9、编制会计报表、年终决算

彳

扃

哈

梅

任

（十）明确村经管员岗位职责

实行村会计委托代理制以后，村里不再设会计，而是设

经管员1名，村财会工作实行定期报账制，会计核算在代理

办进行。就是说，村委会是一个报帐单位，代理办是一个记

帐单位。村经管员的岗位职责有8项：

⑴遵守财经纪律，执行财务管理的各项制度，不得擅自

离职。

⑵会同村或组财经负责人一同办理村或组的财务收入,

开具收款收据，会同交款人一同签名，在规定的时间内上交

到代理办。

（3）负责本村的备用金的借支、管理、使用及其监督，并

做到日清月结。村经管员应对原始凭证负责，对不真实、不

合法、违反财务制度的原始票据有权拒绝付款。备用金不得

超过规定限额。

⑷协助代理办会计人员审核本村集体的原始凭证、编制

记账凭证，及时登记各种明细账。

⑸每月按时报帐，每月与代理办的会计进行账务核对。

⑹严格财务纪律，不准挪用公款，不准公款私存私用，

不准白条抵库，不准出借集体资金，杜绝虚假支出。

⑺编制好财务预决算，做好文书和统计工作，及时向代

理办的会计提供有关会计资料。

⑻负责做好本村及村民小组的民主理财、财务公开及上

级安排的其它工作。

村经管员怎样履行岗位职责？一是，吃透“上情”，熟

悉政策；二是，摸清“内情”，苦练内功；三是，关心“村情”，

扎实工作。

关于村经管员的定期报账问题：

村经管员除了要按乡镇（区）办理办的要求（一般是实

行月报帐制度）进行定期报账之外，要执行《辽宁省村级集

体经济组织财务管理暂行办法》第十八条规定：“村集体经

济组织对“一事一议”筹集的资金每超过500元及其他各种

收入（也是500元为限）要在三日内逐笔全额上交代理办，

由代理办统一管理，严禁坐收坐支。”

三、农村集体资产管理

关于资产管理的有关要求。资产的管理重点是固定资产。

按着其用途划分可分为：经营性资产、公益性资产、生产性

资产。经营性资产是指农村集体经济组织所有的，投入到生

产经营过程中或按集体企业要求经营使用的资产，它具有增

值的特点。主要指村办企业（没有转制，仍为集体所有的）

资产、对外出租、租赁的集体经济组织房屋、机器设备等。

公益性资产是指农村集体经济组织所有的，直接服务于公益

事业，具有特定目的和用途，不追求盈利最大化，而是追求

社会效益的有效性、追求资产运营成本降低的资产。主要指

农村中小学校、村办公场所、文化体育设施、饮水设施等。

生产性资产是指农村集体经济组织所有的，用于农业生产服

务的资产。主要指集体所有的农机具、机电井及其附属设施、

排灌设施、农田基本设施、电力设施等。

（一）资产清查。定期清查资产，重点清查集体经济组

织所有的各种资产、负债和所有者权益，做到账实、账款相

符。

（二）台账管理。集体所有的房屋、建筑物、机器、设

备、工具、器具和农业基本建设设施等固定资产，按资产类

别建立固定资产台账，及时记录资产增减变动情况。实行承

包、租赁经营的，应登记承包、租赁方名称，承包费或租赁

金以及承包、租赁期限等。已出让或报废的，及时核销。

（三）资产评估。集体经济组织以招投标方式承包、

租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资

产，集体经济组织实行产权制度改革、合并或分设等，应由

农村经营管理部门或具有资质的单位进行评估，资产评估由

村务监督委员会全程监督。评估结果按权属关系经集体经济

组织成员会议或成员代表会议确认。

（四）资产处置。集体资产承包、租赁、出让应制

定方案，明确资产的名称、数量、用途，承包、租赁、出让

的条件及价格，是否招投标等事项，同时履行民主程序，签

订经济合同，明确双方权利、义务、违约责任等，并向全体

成员公开。经济合同及有关资料应及时归档，并报乡镇农村

经营管理部门备案。

（五）资产经营。集体资产实行承包、租赁、出让经营

的，要公开合同履行情况，加强监督检查。收入归集体经济

组织所有，纳入账内核算。集体经济组织统一经营的资产，

要明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、

管理机制和收益分配机制，并向全体成员公开。集体经济组

织实行股份制或股份合作制经营的，其股份收益归集体经济

组织所有，纳入账内核算。要定期对集体资产的使用、维护

和收益进行检查，确保集体资产安全和保值增值。

例：资产经营管理典型一鸭绿江珍珠村

该村地处丹东市郊，下辖5个村民组，395户、987

人，耕地面积281亩，人均0.28亩。自生产队解体以来，

我们结合自身特点，在规范财务管理、用活集体资产、完善

民主程序等方面做了积极有效的探索，将生产队解体前形成

的资产，按劳动力的劳动年限折股量化到个人，由集体统一

经营或对外出租，年终按股分红。经几年发展，现有工业集

体、私营企业19个，个体工业14个，商业企业90个。2008

年全村完成社会总产值12亿元，利税6000万元，实交国家

税金4200万元，村级收入320万元。在村集体经济发展的

同时，他们为村民建造了住宅楼，实行男60岁、55岁每月

领取350元退休金制度和最高可按支出额的70%核销村民医

疗费的报销制度等惠农措施。目前，我们村经济快速发展,

社会和谐稳定，人民安居乐业，先后多次被辽宁省和丹东市

评为精神文明单位、小康示范村、经济建设先进单位等称号

2009年被农业部评为全国集体财务管理规范化示范单位。

四、农村集体资源管理

关于资源管理的有关要求。资源性资产主要指农村集体

经济组织的耕地、林地、四荒、果园、蚕场等资产。

对农村集体经济组织的资源性资产应按照《农村土地承

包法》的规定，实行承包经营。《物权法》第六十条规定：

对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，

依照下列规定行使所有权：㈠属于村农民集体所有的，由村

集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；㈡分别

属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组

织或者村民小组代表集体行使所有权；㈢属于乡镇农民集体

所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”这里

也就是常讲的“三级所有，队为基础”，目前仍要求坚持这

一原则。

例3：某村2008年收取隋某等人承包荒山款共9000.00

元。另有一村2009年村提林地有偿使用5985.00元。

村委会收取荒山承包费、提取林地有偿使用费行为，按

照《辽宁省农村集体资产条例》的规定，属于村委会侵占村

民主资产。应立即退还侵占额，并按照《辽宁省农村集体经

济审计条例》的规定，对直接责任人处以2000元以下罚款。

例4：某村2009年收取收落户费5500.00元。

关于“外来户”落户问题，总的政策是：将户口迁移至

本村居住，能够承担相应义务和交纳公共积累，经本集体经

济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以

上村民代表同意，才能接纳为本集体经济组织成员。这里要

强调的是“三级所有、队为基础”，土地等资源性资产一般

属于村民小组所有，村集体不得平调组集体的土地和其他财

产，也就是属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组

成员集体所有。某人到某村落户一般应落实到某个村民小组,

交纳的落户费（即交纳公共积累）应当属于该村民小组所有。

（一）资源登记（确权）。农村土地，是指农民集体

所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、

以及其他依法用于农业的土地。其他依法用于农业的土地，

主要包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”，以及养殖水

面等。应建立集体资源性资产登记簿，逐项记录。主要内容

包括：资源的名称、类别、坐落、面积等。实行承包、租赁

经营的，还应登记资源承包、租赁方的名称、地址，承包、

租赁资源的用途，承包费或租赁金，期限和起止日期等。农

村集体建设用地以及发生农村集体建设用地使用权出让事

项等要重点记录。

(二)资源管理方式。

1、家庭承包方式。定义：是指集体经济组织按照公平

分配、人人有份的原则，统一将耕地、林地、草地承包给本

集体经济组织农户和一种承包方式。：

特点：⑴承包双方当事人不是平等的民事主体之间的关

系，发包方是集体经济组织，承包方是本集体经济组织内部

的农户；

⑵承包对象主要是耕地、林地和草地，具有福利和社会

保障功能；

⑶根据公平分配和人人有份的原则承包，集体经济组织

统一发包；

⑷承包期较长，耕地30年、草地30-50年、林地30-70

年，林地经批准还可以更长；

⑸承包双方当事人的权利义务是法定的，承包方享有经

营自主权、产品处置权、土地流转权、土地被征用占用的补

偿权等；

(6)土地承包经营权自承包合同生效时取得，并由县级以

上人民政府颁发土地承包经营权证或林权证；

⑺土地承包经营权流转可采取转包、出租、互换、转让

等方式；

⑻取得的土地承包经营权按照物权方式予以保护，有权

提出停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、

赔偿损失等要求；

⑼承包收益可以继承，耕地、草地的承包经营权不能继

承，林地的承包经营权可以继承。

现状：我市于1982年在凤城东汤三合村进行家庭承包经营

试点，1983年逐步在全市开始实行家庭承包经营制度，既以家

庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，也称为一轮土地

承包。承包期15年，1997—2000年陆续到期，并开展第二

轮土地承包期为30年。2003年3月1日《土地承包法》实

施后，以户为承包单位，签订家庭承包合同38.99万份，颁

布发土地经营权证38.15万份，赋予了农民长期且稳定土地

承包经营权，极大地调动了农民的生产积极性。

在土地承包经营权登记试点工作中，东港市长山镇、长

甸镇被农业部列为全国农村土地承包经营权登记试点单位。

2、专业承包方式。定义：相对于家庭承包而言，是指

集体经济组织按照效益优先、兼顾公平的原则，通过招标、

拍卖、公开协商等方式，将没有采取家庭承包方式的土地、

林木、山岭、园地、荒地、滩涂、水面等资源性资产采取公

开协商或招投标的一种承包方式。（主要集中东港沿海九个

乡镇虾池、滩涂发包，大鹿岛滩涂发包典型）

要求：以公开协商方式承包、租赁集体资源的，承包赛、

租赁金由双方议定。以招投标方式承包、租赁集体资源的，

承包费、租赁金应通过公开竞标、竞价确定。招标方案须履

行民主程序。在招标中，本集体经济组织成员在同等条件下

享有优先权。招投标方案、招标公告、合同和相关资料应报

乡镇农村经营管理部门备案。同时要建立健全村级工程建设

的招投标制度。

其特点：

⑴承包双方当事人是平等的民事主体之间的关系，发包

方是集体经济组织，承包方可以是本集体经济组织内部的农

户、联户和成员，也可以是经本集体经济组织大部分成员同

意的外部企事业单位和个人，甚至是城市企事业单位和职工;

⑵承包对象主要是“四荒”地、养殖水面，及其他零星

土地，没有福利和社会保障功能；

⑶根据效益优先、兼顾公平的原则承包，采用招标、拍

卖、公开协商等市场化方式运作；

⑷承包期有长有短，由承包双方协商确定，既有长期承

包(如50年)，也有短期、临时承包；

⑸承包双方当事人的权利义务由承包双方协定；

⑹土地承包经营权需经依法登记取得土地承包经营权

证或林权证后才能流转；

(7)

⑻取得的土地承包经营权按照债权方式予以保护，通常

只享有债权请求权，请求损害赔偿；

⑼承包收益可以继承，土地承包经营权也可以继承。

3、土地承包经营权流转