上海社区民主发展研究报告

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引言城市是现代化文明的载体，城市发展对社会的发展具有全方位的意义。因而，城市的组织和管理对一个国家的组织和管理具有重要的作用，在一定条件下，这种作用是决定性的。城市“是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。”这是德国学者斐迪南·滕尼斯在其《共同体与社会》一书中，对城市的所作的社会学解释。由此，我们似乎可以做出这样的判断：决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的上海都做出了自己的贡献。在上海这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。因而，上海在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使上海从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。一、居委会组织与上海城市社会在中国社会，“上海”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小上海”来形容某个城镇的繁华和现代化。这个观念来自与上海在中国城市社会发展中的重要地位。在近代中国，上海是远东的最大城市；解放后，上海是新中国的重要经济中心。目前，上海有人口1349万，其中城市人口800多万。不论行政区域还是人口规模，上海都算得上是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。上海实际上是一个国内移民社会。近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使上海这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的上海城市具有比较严重的殖民地化色彩。解放后，不论中央政府还是上海地方政府，都从上海在中国现代化发展中的实际地位出发，将上海的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。上海市国民经济第一个五年计划就指出：要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把上海改造成为一个社会主义先进城市。”因此，解放后的上海从一开始就十分重视城市的建设和管理，城市居民委员会在上海出现和确立正是这种努力的产物。美国学者R·E·帕克等人认为：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，（《城市社会学》第26页。）因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。以建设“社会主义先进城市”为目标的上海和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。动员和发动群众是党领导的政治优势。利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后上海城市组织和管理的历史起点和工作起点。这个起点直接影响了上海城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。1952年7月，上海市人民政府颁布《上海市居民委员会组织暂行办法草案》，明确其为群众性自治组织。到1952年底，全市共建立居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。1954年，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，稳定和统一全国的居民委员会。依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的《居委会自身组织体制和运作机制》的研究报告中作了这样描述：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。1958年“大跃进”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。“文革”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”（简称“里革委”），设二组（政宣组、服务组）、三队（群众专政队、业余工宣队、民兵小分队），主要的功能是：搞阶级斗争，对地区内的“四类分子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员登记、社会治安以及必要的社会救助等。由于组织结构和功能的变化，居委会这个群众性自治组织在一定程度上演化为基层政权性组织，成为“无产阶级对资产阶级全面专政”的一个组成部分。“文革”结束后，这种状况开始得到改变。1979年，全国人大重申1954年分布的《城市居民委员会组织条例》，撤销里弄革命委员会，恢复居委会名称。党支部书记、居委会主任、妇代会主任，成为居民区工作的领导主体。居委会设治保、调解、卫生、劳动、文教、民政福利六个工作委员会。居委会干部以离退休人员为主，占总人数的80－90%。干部人数一般为9人，最小为5人。从1984年起，各居委会纷纷举办各种社区劳动服务组织和第三产业，如便民利民服务设施、饮食店、烟杂店、旅馆、打包、装潢建筑、废品回收站、简易托儿所。以普陀区长寿路街道的药水弄第五居委会为利，该居委会在一无场地、二无资金、三无人才、四无经验的情况下，白手起家搞了三年，年利润突破30万元。依据有关规定，居委会在这些经济活动中所获得的收益，除上缴一部分外，余下的作为居委会添置设备、为民办事实以及干部奖金。因此，在当时的条件下，这些社会综合服务项目和设施不仅收到了良好社会效益，促进了社区的建设和发展，而且也在一定程度上改善了居委会的工作条件。上海的居委会发展至今天，已将近走过半个世纪的历程。在这半个世纪的发展中，不论在那一个历史发展时期，居委会的存在与发展都与整个上海城市社会的存在与发展同呼吸、共命运，在各个不同的历史时期做出了自己特点的历史贡献。这个历史事实充分表明，居委会组织对上海这个城市的生存和发展具有至关重要的作用，它稳定着社会、服务着大众、支撑着政府。居委会毕竟是一个基层性的组织，个体的能量十分有限，因而，居委会的建设和发展在很大程度有赖于整个城市的建设和发展。上海九十年代后的发展，在给居委会工作提出一系列新的挑战的同时，也给上海的居委会发展提供了比较充分的经济资源、社会资源和政治资源，使上海居委会在社区建设和基层民主建设中开始发挥越来越重要的作用。

二、政府、社会与居委会居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。（一）、居委会与基层政府在上海这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《上海市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。（二）、居委会与居民区党支部居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在由街道办事处、街道党工委和居民区党支部所构成的权力网络中开展活动的。对于居委会来说，居民区党支部是其领导力量，同时也是其实现有效自治的重要政治基础。因而，居民区党支部与居委会的关系直接关系到居委会的实际地位和功能。居委会的工作是在居民区党支部的领导下进行的。在组织上，居委会中的主要党员干部，往往是支委的成员，有的居委会主任甚至同时兼任居民区党支部书记。依据规定，居民区党支部所承担的与居委会工作有直接关系的主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众完成本居民委员会所担负的各项任务；支持和保证居委会依法履行职责；按照街道党工委的要求，做好居委会干部的教育、培养、考核和监督工作；密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务；加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进居民区的管理、服务和稳定。由此可见，居民区党支部在整合社区、管理社区和服务社区方面具有很强的功能。在居委会对社区的组织能力比较有限的情况下，居民区党支部以及所属的党小组和党员则成为居委会工作的重要组织力量。所以，在基层政治建设中，居民区党支部的建设往往占有十分重要的地位，这不仅因为居民区党支部是基层政治的领导核心，而且因为在居委会工作高度行政化的条件下，街道这个层面的党政都希望通过强有力的居民区党组织来保证街道党政对居民区工作的指挥和领导。这样，各街道都形成了这样工作思路，即从居民区党支部建设入手建设居委会，保证居委会工作的干部队伍和工作机制，从而抓好居民区的工作。杨浦区殷行街道党工委在其工作总结中比较清晰地表达了这种工作思路及其具体实践：“‘火车跑得快，全靠车头带’。居民区党支部的强与弱，关键在于一班人。街道结合居委会干部招聘，把素质好、文化程度高，又有一定能力的党员选进居民区党支部，使党员居委干部在居民区党支部的比例明显上升。在1998年上半年的换届选举中，重点选好居民区党支部带头人，使支部书记的整体素质有较明显的提高，现55名居民区党支部书记平均年龄为49岁，高中以上文化程度占61%,为生气勃勃、富有创造性地开展社区党建工作起到了重要组织保证作用，出现了一批善抓大事、能干实事、敢办难事，深受居民欢迎的居民区党支部”。（三）、居委会与各类社会组织在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。居委会本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，居委会如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到居委会的工作基础、管理方式和资源组合。上海市普陀区甘泉路街道到1999年，共有35个居委会，街道区域内约有630家企事业单位，各类社会团体组织约39个。经调查，总结出居委会与社会组织的关系可以分为四类：一是居委会与行政性的社会组织的关系，这些组织包括爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、双拥协会、科普协会等。因为这类组织的工作与街道的行政工作往往熔于一体，所以，居委会与这些组织的关系多体现为行政性的关系，即接受这些组织所委托的工作，帮助这些组织履行职责。二是居委会与新兴的社区服务和中介组织的关系，这些组织包括街道家庭教育指导中心、居委会自愿者组织以及社区服务中心等，街道要求贯彻政事分开，居委会干部不直接参与社区服务的具体事务，但是有权指导这类组织的活动和工作。三是居委会与本地区企事业单位的关系。居委会一般通过“党建联谊会”、“精神文明建设委员会”等组织形式，加强与企事业单位的联系。较之与其他单位的关系，居委会与物业管理公司的关系更为密切，它能监督物业公司的工作。四是居委会与民间社团组织的关系。随着改革开放不断深入，社会生活日益活跃，民间性的社团组织不断涌现，如业主委员会、癌症俱乐部、青少年外语角、老年拳操队等。这些组织有的是街道或居委会倡导组建的，有的是自发组织的。它们一般独立活动，与居委会的关系比较自由，不存在领导或指导关系。但是，由于这些组织直接联系着社区居民，因而，有些居委会会有意识地联系这些组织，努力使这些组织成为居委会社区工作的重要支持力量，为此，居委会往往会有意识地提供一些方便，甚至会到街道为这些组织争取少许的活动经费。上述四类关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如居委会与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如居委会与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对居委会的工作影响是双向的，一方面是增加了居委会的工作内容，而另一方面则是使居委会职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，居委会能比较有效地解决居民生活中存在的问题。对居委会来说，后一种关系具有比较积极的意义，因为，在与社区中企事业单位所建立的联谊和合作关系中，居委会往往能从这些企事业单位中获得一定的物力和财力的支持；而在与民间性社团组织的联系中，居委会则能够扩大与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系，并使这些组织成为居委会工作的积极的组织力量。在居委会与各类社会组织所建立的关系中，居民区党支部或党小组扮演了比较重要角色。这一方面与居民区党支部是社区工作的领导核心有关，另一方面则与党组织和党员的作用有关，例如，居委会与企事业单位之间的联系，很大程度上就是以“党建联谊会”的形式出现；而居委会与各类民间性社团组织所建立的关系，则与居民区党员在其中所起的积极作用密切相关。由此，我们可以看到，居委会与基层政府、居民区党支部以及各类社会组织之间具有内在的联系，从全局来看，居委会与基层政府之间的关系具有决定性的意义，因为，这直接关系到居委会实际性质。一个完全自治的居委会与居民区党支部以及各类社会组织的关系将是另一类景观。（四）、居委会与社区居民居委会是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。居委会与社区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，居委会与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期：一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，居委会的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对居委会的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，居委会作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与居委会形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与居委会活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益，而是要从居委会那里获得政府所掌握的资源。二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的居委会的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了居委会和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，居委会建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视居委会，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把居委会当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把居委会作为政府行政的基层执行网络，因而，居委会的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，居委会的行政化建设是不合适宜的。面对这样的困境，居委会开始改变其工作方式，即以政治性或行政性的手段动员社区居民参与社区建设，如号召居民参与“建文明城市，创文明小区，当文明家庭，作文明市民”的活动，向居民提出“爱我小区，从我做起”、“清洁我家庭，清洁我楼组，清洁我小区”等要求，并组织了各种类型的自愿者队伍，确立了各种类型的居民互帮互助机制。虽然这种参与在总体上还是属于政府动员的，但是由于所参与的事务与居民生活有直接关系，所以，在这种参与中，居民还是投入了比较高的热情，主动配合居委会，体现出一定的主动性和自主性。但是，居委会的行政化还是在一定程度上削弱了这种参与的内在自治性，所以，居委会所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对居委会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变居委会与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦居委会的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么居委会与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。

三、制度创新与居委会管理体制的完善

从行政管理角度看，居委会所组成的网络，是政府有效调控社会重要基础。在上海，居委会这个网络被视为第四级网络，与市政府、区政府和街道办事处这三级网络相联接。从民主建设的角度看，居委会是建设和发展社会主义基层民主的核心阵地，而基层民主建设对国家的民主化进程具有重要的战略意义。因而，改革开放以来，一直努力推进上海市现代化发展进程的上海市的历届市委和市政府，都努力推进居委会的建设和发展。进入九十年代后，随着社会主义市场经济的推行，为了适应经济和社会结构的变化，上海提出了“二级政府、三级管理”的新体制，形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局。在这新体制、新格局下，居委会的建设和发展对整个城市的建设和发展具有了更加重要的战略意义。因此，在1996年的上海市城区工作会议之后，上海的居委会建设和发展就逐渐步入一个新的发展时期，其特征有二：一是制度创新；二是依法发展。但是，应该指出的是，1996年以后的居委会发展，开始还主要从城市建设和管理，从保持社会稳定和发展的角度来推进的。但是，随着经济体制变革的深入，尤其是传统的单位组织的性质在社会主义市场经济条件下的变化，社区日益成为市民生活的重要归宿，与此同时，市民的社会自主性和权益意识日益增强。为了适应社会主体的变化，居委会这个基层群众自治组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化。对于居委会这种随社会发展而出现的“回归本性”的发展，上海市的各级政府给予了高度重视，于是在九十年代末，上海市委和市政府同时开始从行政和政治这两个角度来建设和发展居委会，即不仅关注居委会作为一个最基层的组织所能够承担社会职能；而且关注居委会作为城市基层群众自治组织对推进中国基层民主建设所具有的意义。因而，1996年以来的居委会建设和发展中的制度创新，主要围绕着这两重关注展开的。这些制度在总体上有利于居委会自治功能的发挥和实现。总结1996年以来上海市居委会建设和发展，对于城市基层群众自治发展来说，比较有价值的制度创新主要体现在以下几方面：第一、社区建设与社会动员。1996年后，上海市各级政府都把加强社区建设和管理作为一项重要的工作来抓。在上海，社会建设和管理主要在两个层面上召开，一是街道层面；二是居委会层面。在社区建设方面，这两个层面的工作主要围绕着创文明社区的工作目标展开。“创文明社区”既是一个工作目标，同时也是一个工作体系，在这其中，与社区最为直接的居委会是主要的工作承担者。创文明社区是一项内涵十分广泛的工程，居委会工作因此承受强大的压力。但是，社区的建设和发展毕竟与居民的生活直接相关，所以，在这项工作中，各居委会都努力依靠社区内的居民，动员他们参与其中，并支持这项工作。因此，虽然创文明社区工作是从城市建设和管理的内在要求出发，是行政性的工作和活动，但由于它的实现机制是“依靠居民，动员居民，教育居民”，结果客观上起到了动员社会，动员居民关注社区建设，参与社区建设的积极效果，从而为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。实际上，从上海市创建文明社区的发展战略来看，动员居民参与社区建设和管理本身，就是创建文明社区工作的一项重要内容。市委书记黄菊同志在1996年的城区工作会议上就指出：在创建文明社区中，要“积极发展多种形式的群众性社区文化，广泛开展居民广泛参与的互帮互助的社区公益活动，努力创造催人奋进的良好的社区育人环境，大力增强居民社区意识，不断提高市民参与社区精神文明建设的积极性和自觉性”。第三、队伍建设与自治活力。从1996年开始展开的上海市社区建设和管理工作，对于居委会形成的直接挑战主要体现在对居委会干部的挑战上。因为，在“二级政府、三级管理、四级网络”的新的城市建设和管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，这其中的最大差别是居委会的工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。新的工作任务和新的工作方式对居委会干部提出了新的要求。为了适应这个要求，上海市各街道都在九十年代的后期有意识地调整了居委会干部的结构，并逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。以徐汇区枫林路街道为例，在1996年，该街道共有居委会52个，原有居委会干部255名，平均年龄为59.4岁，其中年龄最大的达73岁，初中以上文化程度的占67%,小学文化程度的占31%。为了改变这样的状况，街道在本地区的下岗、待退休人员中选聘干部，其条件是年龄在50岁以下，文化程度初中以上。选聘改组后，街道在编居委会干部为192名，平均年龄52岁，比原来降低了7.4岁，其中最年轻的为31岁；初中以上文化程度的占87.5%，比原来提高20个百分点，其中大专以上占4%。虽然居委会干部结构的变化还主要是通过行政手段实现的，与城市基层群众自治的内在要求不完全一致，但是，对于具有很深行政性传统的居委会建设和发展来说，这种变化及其对转变居委会干部观念的作用，不仅有利于提高居委会工作的能力，而且有利于增强居委会发展基层群众的活力。第四、中介组织与功能转型。在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“三自”能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动上海市城市基层群众自治的发展。实际上，在上海市社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是上海市市委和市政府积极指导和推动的结果。上海市委、市政府在1996年后的历次城区工作会议上，都十分强调发育和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，强调走“小政府、大社会、大服务”的发展道路。依据这样的发展思路，杨浦区殷行街道办事处从1996年开始发展社区中介组织，相继成立了城区管理服务所、社区文化管理所、市场管理所、劳动服务所、社区管理服务所、法律服务所等六个全民事业服务管理机构。这些机构都在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进了社区建设和管理。街道干部在实际工作中看到了中介组织发展所具有的行政意义和政治意义，认为居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。第五、三位一体与综合管理。衣食住行是人们生活的基本要素，这决定了以家庭为单位构成的社区中，物业以及与物业有关的事务，是社区管理中的重要内容，直接关系到社区的建设和发展。随着物业产权归属的明晰，业主权益与要求的凸现，物业管理对社区建设和管理就越发具有全局性的意义，因为，这其中涉及居民的局部利益、社区的整体的利益以及社区基本事务（如保绿、保洁、保安）的管理体制。但是，物业管理本身不是居委会的事务，而是物业公司。这样、社区建设和管理就涉及到四方面的关系：即居民、业主委员会、物业公司、居民委员会。为此，居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面的力量组合成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。在这方面，目前普遍的实践经验是：将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系，居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。闵行区龙柏街道一村第一居委会的具体做法是：建立居委会主任、物业公司经理和业主委员会主任联系会议制度，每季度开一次会议，对整体性、突击性工作进行安排、部署、商议，解决小区管理中的重大问题。例如小区要建老年活动室，经联系会议协商，物业公司划出四间车库进行改装。为了强化居委会在协调业主委员会和物业公司方面的能力，不少居委会设立了物业管理委员会，也有不少居委会直接把业主委员会主任选进居民区党支部的支委。显然，在这样三位一体、综合管理中，基于协调关系，居委会不仅拉进了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉进了自身与物业公司之间的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系；基于保障和监督关系，居委会拉进了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心目中的地位奠定了重要基础。第六、协调机制与资源整合。社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既能保障社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。在这方面，闸北区临汾路街道党工委的做法是：在各居委会成立了辖区事务协调工作领导小组，明确居委会工作对象不单纯是居民，还包括辖区内所有的企事业单位、部队、学校、商店，要求居委会把自身的利益与辖区内的企事业单位、部队、机关、学校的社会性、群众性、地区性工作“捆绑”在一起，有效行使管理辖区的权力，开拓和整合辖区内的各项资源，把工作落实到实处。该街道的261弄居委会在这种工作体制中强化了自身管理服务功能，连续两年被评为市级文明小区，被中宣部推荐为创建全国文明城市示范点。第八、支部建设与政治领导。上海市委、市政府在社区建设和管理中的指导思想十分明确，即居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。上海市各级党的组织正是从这多重的政治意义出发来抓居民区党支部建设的。中共长宁区委在题为《从加强居民区党支部建设入手开创社区党建工作新局面》的总结报告中归纳了支部建设的具体措施：一是抓队伍，优化居民区党支部书记队伍结构；二是抓培训，提高干部素质；三是抓规范，建立良性工作机制；四是抓典型，推动工作上水平；五是抓党群，做好新时期群众工作；六是抓组织，强化对各类党员的组织、管理和教育；七是抓共建，探索社区党建工作的合力机制。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。第九，居务公开与民主监督。民主的一个基本体现就是人民有权监督政府或与自身利益直接相关的组织或活动。所以，民主监督是民主发展的内在要求。因此，上海市各街道和各居委会都把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中。以静安区为例，该区中的不少居民区党支部为了便于群众对居委会的工作，实行干部佩证上岗制度，实行居委会干部接待日制度。此外，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”。这些新措施的实际意义在于两个方面：一是强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束，联系群众的能力；二是强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要的基础。从这个意义上讲，以居务公开为主要形式的民主监督体系的形成和发展，有利于推动基层群众自治的建设和发展。四、依法推进城市基层群众自治建设发展城市基层群众自治和发展农村基层群众自治一起，共同成为建设有中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。在社会主义市场经济的建设和发展的条件下，发展城市基层群众自治对中国政治发展所具有的意义将更加深刻。因此，在这世纪交替时刻，我们主动地把发展城市基层群众自治全面提上议事日程，并积极地促其发展，对中国社会在二十一世纪的全面发展，尤其是社会与政治的发展，具有重要的战略意义。上海城市基层群众自治发展的历程及其所取得的成绩表明，改革开放二十年发展所形成的中国社会发展的总体态势和运动逻辑，已在客观上为城市基层群众自治的全面发展提供了强大的现实基础和丰富的动力资源。我们主观上的努力，就是如何在这样的基础上，通过制度创新和政策推动来积极促进它的发展。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治已形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能。从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。因此，要发展城市基层群众自治，就必须充分认识和把握其法律基础。依法推动城市基层群众自治应是未来城市基层群众自治建设和发展的基本方式。“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法在这规定中明确了四个方面：一是城市居民委员会的性质；二是城市居民委员会的组成方式；三是城市居民委员会组织架构；四是城市居民委员会的基本功能。《城市居民委员会组织法》就是围绕着宪法的这四个方面的规定而展开的。依据宪法和组织法，我们可以把宪法和法律为城市基层群众自治所提供的法律基础，概括为以下七方面：第一、居民委员会的性质。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第二、居民委员会的任务。组织法依据宪法规定了六大任务，具体可概括为：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。其中在政府些助方面，组织法第二十条的规定为政府向城市居民委员会指派任务提供了法律上的条件。该规定内容是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”第三、居民委员会的组成。组织法第七条规定：居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。从组织法关于选举权和被选举权的规定的表述来看，居民委员会必须从本地区的居民中选举产生。该规定的表述是：“年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外，组织法第十九条的规定，在客观上也为这方面的法律原则作了进一步的充实。组织法第十九条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”这条规定实际上意味着居民委员会辖区内的单位组织不参与、不主导居委会的工作，相反，还有义务接受居民委员会的协调和约束。第四、居民委员会的权源。组织法第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模的调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定；同时组织法第三条和第二十条规定居民委员会应该协助政府工作，而且政府的有关部门经过一定的程序可以对居民委员会的下属委员会进行业务指导，但是，这些规定本质上都不影响居民委员会本身自治性。因为，居民委员会的权源都不会因为有这些规定而发生任何的变化。依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。在居民区内，居民委员会虽然是实现群众性自治的重要机构，但是它不是居民区内的最高权力机构，居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。依据组织法第十条规定，居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。第五、居民委员会的财源。依据组织法第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的财源主要包括三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是居民委员会兴办的有关的服务事业。组织法第六条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门或单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”第六、居民委员会的组织。组织法第十三条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。”第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。另外，组织法第十一条特地规定，居委会的决策原则是少数服从多数，居委会的工作方法是民主集中，不得强迫命令。第七、居民委员会的角色。依据组织法第二条规定，居民委员会是居民“三自”的基层群众性自治组织，但是，在城市基层群众自治的体系中，它不是权力组织，而是执行组织。所以，居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。例如依据组织法第十五条规定：最能反映居民自治的居民公约，由居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。上面所概括的城市居民委员会的法律基础，实际上既是城市基层群众自治发展的法律保障，同时也是城市基层群众自治发展的法律限制。这就意味着城市基层群众自治的发展从根本上是有原则、有依据的，因而，也是可控的。在这里，我们必须充分意识到这样一条政治原则：法律限制和法律保障是辩证统一的，任何试图突破法律限制的发展，都必将是没有法律保障和法律基础的发展，因而，必然是危险的，它将危及的是整个发展本身。实际上，与城市居民委员会的实际状况相比，居民委员会组织法所构建的居民委员会的自治性和民主性要强得多，只要我们严格、有效地推动居民委员会组织法的实施，城市基层群众自治就能在有效的法律空间中得到完善和发展。所以，发展城市基层群众自治，必须充分认同宪法和组织法的规定，坚定地走依法发展城市基层群众自治的道路。

五、推进城市基层群众自治发展的理论思考

在中国，城市基层群众自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展中不可逆转的潮流。虽然城市基层群众自治发展有一定的自主性，但是从根本意义上讲，它受制于现实的经济和社会发展，以及更大范围意义上的政治发展。因而，城市基层群众自治发展目标不是由自身决定的，而是有现实的政治、经济和社会发展决定的。在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。对于中国这样超大规模的国家来说，新型的国家与社会关系的必将越出跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。中国社会长远发展对“强国家、强社会”的内在要求，决定了处于国家与社会中间的城市基层群众自治发展的长远目标是：把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。政治发展的最基本要素是两个：一个是制度的发展，另一个是人的发展。人的发展虽然对政治发展具有决定性的意义和作用，但是这需要长期的发展积累和多方面的发展努力，其中也包括制度的发展。与人的发展相比，制度的发展容易一些，因而也要超前一些。政治发展逻辑和城市基层群众自治现实状况，决定了城市基层群众自治发展的近期目标是：调整权力关系，健全运作机制，动员多方参与，开发制度功能，从而使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。基于城市基层群众自治发展的长远目标和近期目标，结合上海市城市基层群众自治建设和发展的经验，我们认为中国的城市基层群众自治发展应遵循以下基本原则：一是依法发展原则。即城市基层群众自治发展必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并严格遵循现有法律的规定。这即符合依法治国的要求，也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市基层群众自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市基层群众自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度讲，城市基层群众自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市基层群众自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些旧的法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民调解委员会暂行组织通则》。二是政党主导原则。理论和现实表明，城市基层群众自治的发展需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导都与政党控制有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市基层群众自治也就有了自己政治基础。因此，城市基层群众自治的发展必须与社区党建紧密地结合起来，社区党建是城市基层群众自治发展的基础，而城市基层群众自治是社区党建发展的重要途径和舞台。三是政权支持原则。中国的政治与社会特点以及城市基层群众自治的历史与传统，都决定了中国的城市基层群众自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持，城市基层群众自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。四是自治主题原则。这是十分关键的一条原则，直接关系到城市基层群众自治发展的价值取向和最终定位的问题。在社会主义市场经济的条件下，从根本意义上讲，城市基层群众自治的发展不是政治选择的结果，而且经济发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有本质的不同。如果说五十年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权巩固；而后者的出发点是社会发展。因此，在新的历史条件下，城市基层群众自治发展中，自治应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活”这个基本主题展开。五是渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市基层群众自治是新时期中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市基层群众自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市基层群众自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市基层群众自治发展需要积极推进，但不能冒进，而必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式会使进程减缓，但是它将使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。上述五条原则，对中国城市基层群众自治发展具有长远的意义。依据城市基层群众自治发展近期目标，当前的城市基层群众自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。为此，在推动城市基层群众自治发展的过程中，在策略上必须处理好以下五大关系：第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是基层群众自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如随经济体制和社会结构变化而出现的各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群众自治的主体力

——来自塘镇的调查

摘要：农民权益是指农民应享的权利与应得的利益。农民权益的保护不仅体现在农民权益的维护上，还应体现在农民权益的建设上。通过塘镇旨在分析乡镇政府由农民权益的保护者沦为农民权益的直接侵害者、转嫁者以及农民权益建设的无为者是其所面临的角色知觉程度、角色冲突和角色紧张所致。改革乡镇政府，保护农民权益，在于乡镇的角色调适，实行乡镇自治。

关键词：角色差距角色调适乡镇政府农民权益农民权益是指农民应享的权利与应得的利益，主要体现为经济权益与政治权益，不仅仅是指经济利益，也不仅仅是指农民负担。由于农民的弱势，农民权益流失已是不争的事实，如何保护农民权益已成为学界与社会的热点话题之一。关注农民权益保护不仅体现在农民权益的维护上，还应体现在农民权益的建设上。前者即保证农民权益不受侵害，是一种被动、消极的防御性保护，主要是对农民显性权益侵害的保护。后者即为农民创设更多的权益，也包括为农民权益保护主动创设条件，争取农民隐性权益的实现，是一种主动、积极的建设性保护。这其中的显性权益是指被农民以及社会认识到并确认的权益，比如：农民负担过重、社区政治民主参与等；隐性权益是指还没有被农民以及社会确认和认识的潜在的权益，比如：与市民相比而所享受不到的公共管理与服务等。显性与隐性是相对的，随着社会的发展或一些外部刺激，隐性权益会逐渐被农民确认和认识从而成为显性权益。比如，“非典”的爆发逐渐开始让社会广泛关注到农民的公共医疗服务权益，农民的公共医疗权益开始由隐性转为显性。从隐性权益成为显性权益同样是农民权益保护，并且是一种深层的权益保护的第一步。只有让农民和社会意识到了其权益状况才能进行有效的保护。可是，参考借鉴农村研究者的调研资料，笔者在塘镇多次长时间调研发现，乡镇政府不仅尴尬面对农民权益的维护，而且无力面对农民权益的建设，存在较大的角色差距。角色差距指的是领悟角色指导下的实践角色与期望角色（理想角色）之间的差距。角色差距的存在是角色扮演者适应社会并成为合格的社会单元以及社会融合与秩序的重大障碍，其产生主要与角色知觉的明确程度、角色冲突、角色紧张和角色期望几个方面的因素有关。[1]由于乡镇政府在制度设计上的这种角色期望——农民权益的维护者和建设者——并不是不可实现的，也是合理的，下文试根据实地调研具体分析乡镇政府在角色知觉、角色冲突、角色紧张三方面产生角色差距的原因。角色差距：乡镇角色变异第一，角色知觉：乡镇政府成为具有独立利益的集团使得乡镇政府成为农民权益的直接侵害者。中国的乡村社会正发生从“整体社会”向“利益社会”的转变。[2]在改革开放前的总体性社会结构中，乡镇政府基本上没有自己独立的利益，其角色知觉依附于强大的集权政治系统，是一种“代理型政权经营者”，农民权益也处于一种隐性状态。改革使政府间的利益分化，特别是分税制的实行，使乡镇政府与社区的利益分化，乡镇政府成为具有独立利益的集团，它集多重角色于一身，既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者，成为“谋利型政权经营者”。[3]乡镇政府也就可能以一种实用主义的态度来对待国家和上级政府的政令，从而产生了角色知觉的偏差，过于注重乡镇政府集团的利益，而淡化农民权益保护者的角色。下面以塘镇计划生育工作为例。实行计划生育是一项基本国策，计划生育工作是我国乡镇政府工作重心之一。不折不扣地实行计划生育，严格控制农村人口增长，提高农村人口素质，对于农民的整体、长远利益来说是理性的，也是对农民权益的一种保护。但是由于乡镇政府成了具有独立利益的组织，在对待计划生育工作上，也带有明显的实用主义色彩。对于政策法规想方设法尽可能地变通，从本来应是投入的计划生育工作中获益，“罚”字当头，具体表现为“放水养鱼”。在落实节育措施，控制违法生育上采用文件应付检查，而在征收社会抚养费经济指标的完成上却人人有责，从管理区到驻村干部逐级包干，并明确比例分成，把收入任务与干部职工工资、奖金挂钩。干部为了保工资，为了完成任务，对那些本要流引产的对象只要交点保证金，或什幺押金就行。有的乡镇干部工资都没有着落时竟然开着在农妇常规孕检时偷偷人工受精然后去罚款的玩笑。正因为这样，本来要落实手术的则收了保证金后，拖延时间，给违法生育留下隐患，本来要参加孕检的却收妊娠保证金，最终造成违法生育发生。这样抓计划生育，无疑是以鼓励生育来获取罚款和征收社会抚养费。在这种情形下，计划生育工作的成效可想而知。由于乡镇政府的“谋利”使得计划生育工作流于形式，农民的权益被无形中侵害。可是，戏剧性变化也开始发生了。在2003年5月的地级市抽样检查，塘镇的计划生育工作成为了全（县）市倒数第一。计划生育工作实行的是“一把手负责”、“一票否决”，这关系到领导的名誉及职位升迁。于是塘镇2003年6月2日晚又不得不重新对计划生育采取行动，把以前所有收的罚款、保证金全额退还，进行全面检查，已孕的全部引产、流产。对于那些受“放水养鱼”的错误信息怀孕以及交了罚款怀孕较久的农妇来说，其生理、心理及家庭将受到极大的侵害。这一侵害之所以会发生，是因为乡镇政府领导出于名誉及升迁职位，使乡镇政府的“谋利政权经营”的破产。从上可以看出，由于乡镇政府角色认知的偏差而成为独立利益的集团，首先企图获益而使计划生育工作经济化，损害农民的长远整体利益，最近却由于企图避免政治利益受损却又对已受孕的农妇遭成了伤害。第二，角色冲突：压力型体制使得乡镇政府成为农民权益侵害的转嫁者。“压力型体制”是当今我国基层政治体制一个显着特征，它的直接表现就是形形色色的“目标责任制”乃至“一票否决制”[4]，另外就是上级的人事任免权。上级政府对乡镇政府的控制使得乡镇政府在处理既是乡镇人大执行机关，又是上一级政府的行政执行机关这一两重性问题时，首先考虑的是上级行政指令的执行，而虚置乡镇人大。在农民期望与上级政府期望的冲突中，选择的是上级政府的期望。压力型体制使得乡镇政府在角色冲突中考虑上级政府的意图而搁置农民的期望。在这种体制下，乡镇政府只能是被动而尴尬的，基本上没有自主权和主动性，任务刚化，也没有与上级政府讨价还价的能力。比如由于塘镇属城郊镇，各种关系以及压力使得其接受的人员相对比其它乡镇要多些。在人员严重超编、人满为患的情况下塘镇每年还不得不接纳二十多个人员，而这些都是要负担的，这些负担总得转移到农民头上。乡镇政府接受上级的压力任务，可在乡镇是无法消解的，乡镇政府不得不通过各种方式将压力转移和释放到其治下的农民头上，从而成为农民权益的转嫁者。在此，以塘镇的税费任务为例分析乡镇政府如何成为农民权益的转嫁者。塘镇每年都要向（县）市里按月按季交纳财税任务。该（县）市长在2003年4月30在关于乡镇财政体制改革会议上的发言所说：“不管想什幺办法，不管采取什幺措施，收入任务是铁板一块，必须按月按季完成，一个萝卜一个坑，哪个乡镇没有完成收入任务，就按体制原则扣减哪个乡镇的财力。”[5]为了完成任务，塘镇将压力转移到驻村干部村定补干部身上，并采取了一系列措施来完成任务，比如如果能完成任务就可以干部工资和应该给村组里的钱（如给农民的赔款、五保补助经费）抵任务；如果不能完成呢，那这些村干部工资、赔款什幺都被回复为没钱。同时也将一些不合政策规定的税费搭在法定的农民认可的农业税中一起收。比如税费改革后，有些费用是不能收的，但是上级仍然向乡镇政府收缴。于是今年塘镇将单独收不上的民兵费放到农业税里一起收。卫生费因在农业税已下达后才规定要交，所以塘镇领导就担心这个费就很难收。可是，没有办法，在压力型体制下，塘镇不得不违反税费改革政策，征用民兵训练费、卫生费。从中可以看出，乡镇通过驻村干部、村干部将压力转移到农民头上，从而不难理解为什幺一些收税干部的粗暴言行。第三，角色紧张：乡镇政府的财政状况使得乡镇政府成为农民权益保护的无为者。但是乡镇负债[7]、寅吃卯粮在我国已经成为一种常态[8]。塘镇的财政负债约1761万元，工作人员在2002年有半年工资未领。为了今后财政体制的运转，2003年镇党委、镇政府研究决定规定镇机关工作人员（包括干部、职工）中集资，新分配的大中专毕业生、城镇退伍兵以及招工和录用的公务员，安排2003年开始上班的，每人集资1.5万元；在职上岗和退线休息的工作人员每人集资6000元。而集资款就用于补发机关工作人员的工资和和偿还机关工作人员在基金会兑付的集资款。而在规定的时间内未办理集资手续，则视主动下岗。[9]在财务管理上实行“以保干部、职工工资发放压倒一切”的原则。[10]从中可以看出塘镇的财政状况，为了财政的运转，不得不向干部自己强制性无息集资，把工资发放在首位。由于塘镇的财政状况，导致角色紧张，不能为农民权益建设提供相应的管理与服务。比如在2002年村组就有十二个请求镇给予财政支持以便于进行农村基础设施的报告。这些报告大多声称农民已经咬紧牙关集了大部分资，需要在镇里能给予一定的扶持，但是镇里根本就没有这个财力，这其中镇里只是扶持了两项，并且资金非常有限，只有一二千元。乡镇财政就连“喝粥财政”都难保的情况下，期望乡镇政府能为农民权益做出建设已有点不现实。如果说乡镇政府不能提供一些管理服务，是因为其能力不够，也就不能勉为其难，但是有些却是乡镇政府出于独立利益的策略考虑，能够为而不为。比如，对农民进行理论政策服务，实行选择性政策宣传。只是选择有利于乡镇的理论政策，而对于不利于乡镇利益的政策却不下达宣传，甚至隐瞒。这是对农民知情权的一种侵害。例如，税费改革中的一些政策在宣传中大打折扣，以防止农民对政策法规太熟，而不利于税费征收。

角色调适：乡镇自治

由于乡镇政府在角色知觉、角色冲突、角色紧张三方面的原因使其从带有道义性的农民权益保护者角色变异到经纪性的农民权益的直接侵害者、转嫁者以及对农民权益建设的无为者角色。要解决这种角色差距，则要进行角色调适，或称角色校正，明确角色知觉，转换冲突结果，缓解角色紧张，使乡镇政府的角色复归。角色调适包括自我调适与社会调适两个方面的内容。角色验证和校正的过程是通过内部和外部标准来获得的。最经常使用的内部标准是行动者确认角色并以之进行互动。外部标准则是多种多样，但总的来说，包括重要人物、相关群体或者一般认同标准对角色的评价。[11]此内部标准相当于自我调适，而外部标准相当于社会调适。乡镇政府的自我调适主要在于确认角色规范，在于一种政治文化的变迁。[12]使得乡镇政府有一种文化性动力去进行主动调适，从优先于经济目标向优先于社会目标转换，实现从行政领导型向服务型的转变。[13]乡镇政府的自我调适的重点仍在于处理好自身与上级政府、农民的关系，定位好自我的角色，明确农民权益保护者角色。乡镇政府的角色社会调适主要在于改善条件以创造一个适合乡镇政府为农民权益维护并做出建设的社会环境，即创设好角色校正的外部标准。一是要消除压力型体制，为乡镇政府的角色消减外部阻力。消除压力型体制，重点在于改革县乡政府之间的关系，使乡镇政府面对农民的呼声，而不是对上级唯命是从。二是让农民有意识并有能力来维护自己的权力，为乡镇政府的角色调适增添压力。贺雪峰对乡村债务的调研时发现，农民上访多给乡镇政府施加压力大时，则当地的村组债务则较少，而乡镇债务较多。因此，强有力的农民行动可以弥补中央行政体制的缺陷。[14]可见，农民的权益维护力量能够阻止乡