上海城镇标准体系规划方案调整完善及新城建设研究应用

咨询研究结果精选上海发展战略研究所深度分析汇报（第28期）1月17日内部资料咨询研究结果精选上海发展战略研究所深度分析汇报（第28期）1月17日上海“1966”城镇体系计划调整完善及新城建设研究●一、历史回顾：上海城市空间结构演变历程及存在问题●二、发展思绪：打造功效性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系●三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功效性节点新城●相关链接：◆京沪等地集中暴发“城市病”居民离宜居越来越远◆城市计划矛盾引发“超级城市病”◆日本首全部圈城市体系结构演化及借鉴启示◆国外新城建设经验内容摘要：●在前几轮上海城市发展中，上海发展重心关键集中在中心城区600平方公里范围内，经过大规模城市建设，中心城区交通条件、城市形象、社会事业资源配置等全部得到了快速提升，20世纪90年代开始浦东开发开放，又深入拓展了上海中心城区发展空间，提升了上海开放度和国际化水平，使得中心城区产业能级大为提升，金融贸易、文化娱乐、中介咨询等现代服务产业快速发展，中心城区服务业比重占了近80%，国际化大城市发展雏形已经形成。●在上海市“十一五”计划纲要中，上海从国际化大城市大致系着眼，从人口、产业、环境、资源、基础设施等很多要素出发，对上海市域范围进行了一次更全方面更综合重新整合布局，即根据“1966”城镇体系计划目标，建设一批和上海国际大城市发展水平相适应新城、新市镇，即1个中心城，9个新城，60个新市镇，600个中心村。●新形势下，上海拓展城市发展框架、打造多层级城镇体系已经迫在眉睫。现在上海城市空间结构已不适应转变增加方法需要，城市空间特点不利于多功效城市形成，不利于服务业比重提升，不利于中心城市集散作用发挥，不利于特大城市人口合理分布。●围绕建设现代化国际大城市这一目标，结合“四个中心”城市功效定位，根据“服务长三角、服务长江流域、服务全国”发展要求，上海城市空间结构调整和城镇体系建设，应“打破行政区划、跳出市域范围”，从更大区域范围、从服务长三角角度进行优化和调整。●完善上海城镇框架体系基础思绪是：以功效建设为突破，率先崛起若干个城市规模、服务能级、经济产出仅次于主城功效性节点新城，形成以“1+X”特大城市内部城市群为特点、以功效互动为关键梯度型城市框架体系，从而打造多层面服务空间，为全方面提升上海城市综合服务功效奠定基础。●上海已经到了城市拓展发展阶段，所以要把财力、资金、政策等资源向功效性节点新城倾斜，经过功效性节点新城崛起，互动其它城镇发展，并达成破解上海城镇二元结构目标。●突破关键：一是创新管理体制机制，激发新城发展活力；二是优化交通资源配置，突出“交通引导发展”；三是强化社会资源配置，提升公共服务等级；四是提升新城主导功效，兼顾综合功效培育；五是优化人口导入机制，促进新城人口集聚。正文目录：HYPERLINK上海“1966”城镇体系计划调整完善及新城建设研究HYPERLINK一、历史回顾：上海城市空间结构演变历程及存在问题HYPERLINK二、发展思绪：打造功效性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系HYPERLINK三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功效性节点新城相关链接：HYPERLINK京沪等地集中暴发“城市病”居民离宜居越来越远HYPERLINK城市计划矛盾引发“超级城市病”HYPERLINK日本首全部圈城市体系结构演化及借鉴启示HYPERLINK国外新城建设经验在前几轮上海城市发展中，上海发展重心关键集中在中心城区600平方公里范围内，经过大规模城市建设，中心城区交通条件、城市形象、社会事业资源配置等全部得到了快速提升，20世纪90年代开始浦东开发开放，又深入拓展了上海中心城区发展空间，提升了上海开放度和国际化水平，使得中心城区产业能级大为提升，金融贸易、文化娱乐、中介咨询等现代服务产业快速发展，中心城区服务业比重占了近80%，国际化大城市发展雏形已经形成。在“中心城区退二进三”、“市区发展服务业、郊区发展制造业”等产业方针和布局导向引导下，伴随各类开发区建设，郊区制造业蓬勃兴起，在上海经济发展中担当了关键角色，也奠定了郊区经济实力基础。不过在郊区大力发展制造业同时，城市建设却没有立即跟上，即使在“十一五”计划中已经提出了“1966”城镇体系建设和关键新城建设设想，不过，总体来看，新城公共交通和和主城连接、教育医疗等社会事业配置、商业娱乐文化等和生活居住相关服务产业发展全部相对滞后，发展至今，新城本身城市功效不甚健全，仍然依靠中心城区，这也制约了服务业发展和人口从中心城区导出，造成上海二元结构严重问题。一、历史回顾：上海城市空间结构演变历程及存在问题（一）上海城市空间结构演变历程早在上个世纪30年代，上海就是中国最大经济中心、工业基地和远东最大金融中心。建国后，受政治制度巨变、计划经济体制影响和在中央“以农业为基础、以工业为主导”发展方针和上海“变消费城市为生产城市”口号引导下，上海城市功效日渐萎缩，经济、金融、贸易功效快速退化，工业生产功效日益突出。为大力发展工业，1953-1958年，上海在距中心城区2-3公里城市边缘相继配置了8个各具特色近郊工业区。伴随1958年上海城市空间巨大扩容，上海工业逐步向远郊扩展，并相继建设了吴泾煤化工基地、安亭汽车工业基地等7个工业基地。1952-1978年，上海三次产业比重从5.9∶52.4∶41.7转变为4.0∶77.4∶18.6。能够说，在改革开放前，上海已经沦为经典单功效、生产型城市。从城市框架看，1949年新中国成立时上海市域面积636km2，其中中心城区82.4km2。1949-1958年，上海城区范围无显著改变，但进行了数次政区调整，以1956年2月政区调整幅度最大，调整后上海城区共有15个市区和3个城镇结合部区。1958年，国务院前后两次同意将原属江苏省松江专区10个县划归上海管辖，使上海市域面积猛增至6340km2，形成了10个城区和10个郊县行政区划构架，并一直沿袭至改革开放以后。因为新增10个县绝大部分是农村地域，上海开始从单一城市管理模式变为城市和郊县两种管理模式，上海由此走上了二元结构城市发展道路。伴随城市空间规模扩大，上海卫星城建设构想开始付诸实施。1959年10月《相关上海城市总体计划初步意见》编制完成，计划提出“逐步改造旧市区、严格控制近郊工业区、有计划地发展卫星城镇”城市建设方针。在闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江以外，新计划了12个10万或20万人口左右卫星城。在1972年和1978年，又分别计划和建设了金山卫和吴淞-宝山两个卫星城。但因为受三年自然灾难和文化大革命影响，城市总体计划难以全方面实施，城市从市区向外无序扩张，近郊工业区和市区基础上连成一片，郊区卫星城和小城镇发展迟缓。改革开放以后，上海城市功效和空间结构又发生了显著改变，大致能够分成以下多个阶段。1、1978-1990年：城市功效恢复阶段改革开放后，上海作为稳定全国改革开放大局“后卫”，首先担负着为全国提供财力物力重担，其次承受着中国竞争和体制改革冲击，经济发展举步维艰。加上市区布局混乱，环境质量低劣、交通拥挤、住房紧缺等问题日益突出，迫使上海学术界和经济界对上海城市功效重作思索。1978年底，上海经济发展战略讨论拉开序幕。1984年上海市政府向国务院提交了《相关上海经济发展战略汇报提要》，1985年2月国务院批转这一汇报并指出：“上海要充足发挥中心城市多功效作用”，提出“到本世纪末把上海建成开放型、多功效、产业结构合理、科学技术优异、含有高度文明社会主义现代化城市”。依据这一要求，上海形成了《上海市城市总体计划方案（修改稿）》，于1986年10月13日经国务院批复标准同意，并指出，“上海是中国最关键工业基地之一，也是中国最大港口和关键经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，应该愈加好地为全国现代化建设服务。同时，还应该把上海建设成为太平洋西岸最大经济贸易中心之一。”这是上海历史上第一个经国家同意城市总体计划方案，计划明确：至全市人口规模控制在1300万人左右，逐步改变单一中心城市布局，主动地、有计划地建设中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇，逐步形成层次分明、协调发展城镇体系。自此，上海逐步向恢复城市功效方向前进。这一阶段，上海产业结构调整有了初步成效。上海三次产业组成百分比由1978年4.0∶77.4∶18.6恢复到1990年4.4∶64.7∶30.9，但这种功效复位还是恢复性和初步，并不稳固。总体上看，在1990年以前，上海城市功效并没有伴随发展战略提出而同时形成，单一功效城市特征并没有真正改变。2、1990-：城市功效转型阶段1990年4月，党中央、国务院作出了开发开放浦东重大决议。1992年10月，党十四大提出“以上海浦东开发、开放为龙头，深入开放长江沿岸城市，立即把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地域经济新飞跃”要求。为了适应新城市定位，上海开始对产业结构实施战略性调整。1992年12月，上海市第六次党代会提出“三、二、一”产业发展方针，明确优先发展第三产业。“九五”期间，上海继续坚持“三、二、一”产业发展方针，产业结构战略性调整全方面推进。整个20世纪90年代，上海第三产业取得了空前发展，三次产业组成从1990年4.4∶64.7∶30.9转变为1.6∶46.3∶52.1。另外，第三产业内部结构也一直趋于优化，引人注目标是金融保险、交通运输仓储、房地产、社会服务等行业崛起，分别占第三产业30.0%、13.7%、10.9%和9.6%，它标志着上海进入城市功效加速转型阶段。这一时期，上海市场体系建设取得了巨大成就，不仅形成了包含生产资料和生活资料在内有形市场和无形市场相结合、期货市场和现货市场相结合多层次、多门类商品市场体系；而且在要素市场建设方面，上海资本市场、货币市场、产权市场、技术市场、信息市场和劳动力市场全部得到了很好发展。这一阶段，上海中心城区快速扩容，连续建成区面积由改革开放早期264km2发展至近800km2，特大型城市强中心特征日益突出。城区面积快速扩容关键有两方面原因：首先，高密度人口生存压力、高强度产业发展压力和低密度路网交通压力是造成上海城区空间扩张内在动力；其次，城市功效定位高层次提升、行政区划构架适应性调整、外向型开发区区域性拉动和快速交通网络诱导性扩张等机遇也从外部助推了上海中心城区扩容。和此同时，在中心城区“退二进三”和“繁荣繁荣看市区、经济实力看郊区”等方针引导下，上海城市空间结构也发生了巨大改变，形成了中心商业圈、外围居住圈、远郊工业圈三大圈层。其中，中心商业圈商业、商务活动显著增加，展现出“无街不市”景象；外围居住圈对外来人口起到了有效吸纳作用；远郊工业圈以“1+3+9”工业园区为载体，成为上海工业经济发展关键增加极。3、-至今：城市功效重构阶段5月，国务院正式批复并标准同意《上海市城市总体计划》（1999-），明确提出“要把上海建设成为现代化国际大城市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。这为在社会主义市场经济和经济全球化条件下，上海城市功效新定位指明了方向。然而，因为上海服务业自以来进入滞胀期，服务业增速放缓、比重回落（-，上海第三产业比重一直徘徊在50.5%左右），造成上海“四个中心”发展进程并不尽如人意。为加速实现基础建成“四个中心”基础框架目标，就必需打破僵局、做大服务业规模、提升服务业比重、提升服务业水平，才能确保这一目标实现。令人欣喜是，在刚刚过去两年，我们看到上海服务业有了长足发展，第三产业比重开始止步回升，并由52.6%上升到历史性53.7%。近期，在由国家发改委负责牵头制订《相关率先形成服务经济为主产业结构，加紧推进上海国际金融中心和国际航运中心建设意见》中，上海国际金融中心和国际航运中心有望率先取得政策突破，成为支持上海服务业发展“双引擎”，从而助推上海服务业上新台阶。其中，国际航运中心将关键完善集疏运体系和发展现代航运服务体系，而国际金融中心将以金融市场体系建设为关键，以先行先试和完善金融环境为关键。这一阶段，和“四个中心”城市功效相适应，上海城市空间结构发展总体思绪是形成份层级城镇体系。在《上海市城市总体计划》（1999-）中，计划明确了以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”市域空间布局结构，“多层”指中心城-新城-中心镇-通常镇组成市域城镇体系，“多核”包含中心城和11个新城。在《相关上海市促进城镇发展试点意见》中上海深入明确，“十五”期间关键发展“一城九镇”。，在出台上海市“十一五”计划纲要中，上海又从国际化大城市大致系着眼，从人口、产业、环境、资源、基础设施等很多要素出发，对上海市域范围进行了一次更全方面更综合重新整合布局，即根据“1966”城镇体系计划目标，建设一批和上海国际大城市发展水平相适应新城、新市镇，即1个中心城，9个新城，60个新市镇，600个中心村。（二）现实状况城市空间结构已不适应转变增加方法需要新形势下，上海拓展城市发展框架、打造多层级城镇体系已经迫在眉睫。一是服务业发展需要新空间载体，现在上海服务业关键集中在中心城区，郊区服务业发展严重滞后，假如不能有效提升郊区服务业比重，全市服务业比重提升目标极难突破。二是上海要实现“四个中心”目标，必需要有强大功效体系来支撑，而单靠中心城区是无法完成，必需在全市范围内优化功效布局。三是上海作为长三角区域中心城市，必需发挥集聚和辐射作用，才能愈加好地服务长三角，但因为缺乏上海经济向外辐射纽带，难认为长三角提供多层面服务需求。四是引导人口合理布局任务十分艰巨，现在中心城区人口密度已经超出了东京和巴黎市区，要经过城市分级极化引导人口分级集中，从而促进人口合理迁移。1、上海城市空间特点不利于多功效城市形成要实现“四个中心”发展目标，上海必需形成强大综合服务功效体系，除了金融中心、贸易中心、航运中心等关键功效外，还需要有强大制造业中心等产业功效来支撑，和能够吸引国际性人才生态居住、教育医疗等社会功效来配套。从空间布局来看，这一功效体系是无法单靠中心城区独立完成，必需在全市范围内优化功效布局。而现在现实是，中心城区功效较为完善，而郊区城市功效不甚健全，主导功效以居住、生产为主，同时作为城市功效关键内容商务商业、文化教育、医疗卫生等功效严重缺失，造成上海郊区“反磁力”作用不够强。所以，这么城市空间特点并不利于多功效城市形成。2、上海城市空间特点不利于服务业比重提升多年来，上海服务业比重即使有所提升，但一直徘徊在50%左右极难突破。和赶超目标相比，上海服务业比重远远低于东京、伦敦、纽约等国际化大城市，服务业比重过低已经成为发展“软肋”。而作为长三角中心城市，服务业比重低也造成了辐射集聚功效弱化。从布局看，上海服务业关键集中在中心城区，比重已靠近78%，部分地域如卢湾区已经达成93%，中心城区服务业比重上升空间已然很小。而占全市90%土地面积郊区服务业发展严重滞后，大部分区县服务业占地域GDP比重全部在40%左右，远郊区服务业比重仅为30%，这也是为何全市服务业比重极难提升根本原因。换而言之，假如郊区服务业比重不能有效提升，中心城区即便达成100%服务业比重，全市服务业比重也极难突破55%。为此，要提升服务业比重，首先需要靠提升服务能级、调整服务结构来完成；其次需要靠拓展新服务空间载体来实现。也就是说，郊区服务业必需要有所作为。3、上海城市空间特点不利于中心城市集散作用发挥上海作为长三角区域中心城市，理应要增强综合服务功效，发挥集聚和辐射作用，从而愈加好地服务长三角乃至全国。然而，现在上海中心城区人口和建筑高度密集，产业难以有效疏解，其城市空间特点并不利于中心城市集散作用发挥。深层次分析，上海中心城区经济辐射受阻，其根本原因在于：上海在市域和长三角广袤腹地之间缺乏一批接收和传输上海经济能量中间层次，缺乏上海经济向外辐射纽带。上海郊区是上海城市关键组成部分，又是上海和江浙等周围地域联络纽带，在上海深入发展和长三角地域共同发展中，含有没有可替换关键作用和特殊功效。4、上海城市空间特点不利于特大城市人口合理分布上海作为中国最大国际大城市和经济中心城市，是关键人口集聚地之一。各机构对上海人口规模估计最保守估量为2200万，乐观估计则为2500-2800万。从人口分布看，上海人口展现高度向心特征。中心城区人口密度偏高，无疑带来交通拥挤、就业困难、住房担心等一系列社会问题。假如不采取有力方法，整个中心城区人口总量还将继续膨胀。为避免人口高度集聚引发城市弊病，就必需在人口布局上加紧从单核集中式发展向多核扩散式发展转变。二、发展思绪：打造功效性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系城市空间结构总是要服务于城市功效定位实现、服务于城市产业发展需要和城市竞争力提升。在新一轮发展过程中，上海战略地位和城市功效将会得到深入提升，同时国家对上海发展也将提出新要求，内部发展动力强化和外部发展环境改变，迫切需要上海重新思索城市空间结构调整和城镇体系建设理念和思绪。首先，“四个中心”建设步伐加速，不可能囿于中心城区有限600平方公里内实现，而是需要在全市范围内优化布局，分解中心城区不堪重负压力和功效。其次，从“服务长三角、服务长江流域、服务全国”角度看，把本身发展和服务全国结合起来，站在全国角度设计和引导上海发展是中央对上海下一轮发展要求。上海服务全国，首先是服务长三角区域。现在长三角各城市纷纷要求和上海全方位接轨，上海也十分期望增强对长三角地域服务功效，加速推进长三角区域全方面融合。但因为缺乏有效融合接口、服务路径和接轨通道，上海服务区域功效并不显著。考虑到长三角区域协同发展、腹地支撑在上海作为国际大城市崛起中所起重大作用。为此有必需优化现有城市布局，着眼于上海和长三角城市群整体发展，在空间上深入拓展和发扬上海对长三角区域服务能力，并在服务中取得本身发展。所以，围绕建设现代化国际大城市这一目标，结合“四个中心”城市功效定位，根据“服务长三角、服务长江流域、服务全国”发展要求，上海城市空间结构调整和城镇体系建设，应“打破行政区划、跳出市域范围”，从更大区域范围、从服务长三角角度进行优化和调整。未来上海城市空间结构和城镇体系应该充足表现开放性特征，要有利于带动长三角区域协同发展、有利于在服务长三角中培育新竞争力、有利于促进“四个中心”城市功效建设。（一）完善上海城镇框架体系基础思绪上海一直致力于构建层次分明、功效清楚城镇体系，并试图摆脱城市从中心区向外自然膨胀“摊大饼”发展模式。国务院批复《上海市城市总体计划（1999-）》中就明确了以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”市域空间布局结构，随即又提出了建设“1966”四级居住体系框架，更是深入强化了上海“从单核”走向“多心”城市发展空间目标。上海市“十一五”计划也提出把发展重心从600向6000拓展城市发展战略，并提出了关键打造临港、松江、嘉定三个新城。不过，发展现实状况和发展愿望还是存在很大差距。我们认为，上海迟迟不能实现多层次市域城市框架原因在于：上海一直把发展主战场放在中心城区，对郊区发展定位则是以制造业发展为带动，在服务业发展上显著滞后，在社会事业、公共交通等基础设施上配置不足，而且中心城区疏解到新城功效单一，多为居住功效，和产业结合不强，使得郊区新城一直无法成为功效相对独立城市，所以也就无法形成立体城市框架。伴随上海城市发展战略转移，郊区新城将迎来发展良机。依据“1966”城镇体系框架，上海将计划建设9个现代化中等规模城市，计划总人口在540万左右。即使“1966”城镇体系较之“十五”期间“一城九镇”而言，强化了产业发展内容，但人口规模仍然是判别新城能级关键标准，而经济规模、城市功效等关键判别标准还处于弱化地位。所以从某种意义上讲，“1966”依旧摆脱不了城市居住体系框架影子。要改变这一局面，就必需完善城镇框架体系，坚定以产业（或说是功效）带动新城发展总体思绪，而非根据发展“卧城”要求来打造9大新城。然而，资源永远是有限，9个新城建设不可能齐头并进，财力、项目、土地等资源也不可能在9个新城中均摊。有鉴于此，我们认为，完善上海城镇框架体系基础思绪是：以功效建设为突破，率先崛起若干个城市规模、服务能级、经济产出仅次于主城功效性节点新城，形成以“1+X”特大城市内部城市群为特点、以功效互动为关键梯度型城市框架体系，从而打造多层面服务空间，为全方面提升上海城市综合服务功效奠定基础。其中，“1”是指中心城区，是上海强中心；“X”是指若干个功效性节点新城，是未来上海亚中心。所谓功效性节点新城，应该是一个仅次于主城而高于其它新城经济体、能量体和规模体，是含有独立城市形态、鲜明城市功效特征并含有相当集聚和辐射能力区域性中心城市，它既对中心城区含有较强反磁力作用，又能有效集聚周围产业、引导中心城区人口迁移和外来新增人口导入，并深入拓展和延伸主城功效。从上海经济和人口规模发展前景来看，节点新城应该能够发展为人口规模在100万以上、经济规模在1000亿以上、服务业比重超出50%大城市。根据这一标准，我们认为功效性节点新城城市能级显然要比“1966”城镇体系中9个新城要高多。功效性节点新城，在上海城市体系中处于极为敏感和关键二级地位，其发展对于周围地域、中心城市和长三角关联城市全部有着巨大影响，它既是中心城区功效外溢关键平台，也是引领周围发展功效高地，更是上海服务长三角桥头堡，所以必需充足发挥功效性节点新城作用，妥善协调多种关系，促进各方共同发展。1、发挥对周围地域引领作用功效性节点新城，作为郊区建设关键，应该对周围地域发展发挥出主动引领作用。一是发挥对周围地域产业发展引领作用。功效性节点新城，依靠特有产业基础成长而成，是上海优势产业集聚集中一大高地，周围地域可围绕功效性节点新城关键产业，以延伸产业链方法，提供后端服务，共同推进产业规模发展。二是发挥对周围地域社会事业引领作用。功效性节点新城是以建设二级城市为目标，功效性节点新城应该是区域范围里中心城市，社会事业配置应该含有一定规模和等级，作为城市关键功效之一，发挥对周围地域社会事业引领功效，能够带动周围地域人居环境提升。三是发挥对周围地域综合服务引领作用。功效性节点新城作为区域中心，城市功效不应是简单制造生产，而必需含有一定服务功效，包含区域性多种特色商务商业服务，如展示、商业、办公、旅游、文化等，发挥对周围地域综合服务引领作用，能够有效带动周围地域产业层次提升。2、发挥和中心城区互动作用作为城市体系中承上启下功效性节点新城，其发展是和中心城区人口、产业、功效、规模全部是互动。一是发挥对中心城区人口截流和疏导作用。人口大量流入是不可回避现实，未来上海人口规模很可能突破万，功效性节点新城建设，不仅能够有效疏导现有中心城区人口，缓解现在中心城区人口过密现实状况，而且能够大量吸纳新流入人口，成为导入人口“蓄水池”，缓解队中心城区直接压力。二是发挥对中心城区服务功效延伸作用。上海城市发展目标是建成“四个中心”，从空间布局来看，这些功效也不可能完全依靠中心城区独立完成，功效性节点新城以功效建设为突破，本身意义就是在空间上对上海城市功效拓展和提升。依靠功效性节点新城强大产业规模和完善基础设施支撑，功效性节点新城完全能够成为中心城区服务功效延伸地带，成为上海服务业发展增量地带，成为能和中心城区互动发展功效地带。三是发挥对全市经济总量支撑作用。功效性节点新城以产业集聚、功效拓展、人口集中为要素，经济实力肯定在现有基础上会有所突进，对推进上海经济连续发展、推进上海城郊协调发展全部含有不可估量作用。3、发挥对长三角区域服务作用假如说长三角第一轮发展是得益于沿海地域率先开放、市场机制主动引入所带来“制度红利”，那么在长三角已经形成一定经济规模今天，寻求“整合红利”对长三角来说显得尤为迫切和实际，所以区域一体化发展已经不是纸上谈兵，“服务区域、接轨上海”已经成为两省一市共同心声。功效性节点新城正是选择在上海向外四条大通道上，其发展正是为了发挥对长三角区域愈加好服务作用，并深入完善长三角城市群合理布局。一是在长三角产业链形成中发挥龙头作用。功效性节点全部应该含相关键主业，能够经过产业链关联延伸把它作为长三角主导产业，现在有些分析文章认为长三角产业存在同构，我们认为，假如是基于产业链同构是合理而值得提倡，上海产业完全能够是长三角产业，我们共同目标是协力提升该产业在全球中地位。二是在长三角市场链形成中发挥平台作用。在带动周围及长三角地域产业链形成过程中，市场链作用是至关关键，功效性节点新城能够利用自己产业特色和上海国际化优势，高起点地搭建专业性市场平台，为提升该产业整体地位争取话语全。三是在长三角城市链形成中发挥引导作用。功效性节点新城建设不仅是对上海城市体系完善和补充，也是对长三角城市群体系优化和完善。现在在上海通向长三角两大走廊线上，沪宁线上形成了比较密集城市带，包含苏州、无锡、常州、镇江、南京、扬州等，并依次传输，成为接轨上海较早也较为受益城市带。而沪杭线上显著城市断层，使得上海很多溢出功效也无法寻求到适宜载体。功效性节点新城建设，有利于在未来上海通向长三角主通道上，建设新城市带，从而深入完善长三角城市群结构，并利用城市群之间资源互补和共享来全方面提升长三角城市圈整体实力。（二）功效性节点新城选择和发展方向不管是从发展基础、资源条件差异性，还是从城市本身发展实际需求来看，九大新城规模和建设速度全部不可能齐头并进、平铺直叙，应从区域一体化发展大视角选择节点新城从长三角大城市圈发展视角出发，关键选择产业基础扎实、功效相对明确、区位条件良好节点新城进行率先突破。1、区位条件最少要符合以下要求：①和中心城区相距甚远，最少应有30km距离，以免磁场干扰，反磁力功效失效；②要有包含高速公路、轨道交通等快速干道交通线路和中心城区和市外腹地便捷地联络在一起；③尤其关键是，功效性节点城市选择应该放在长三角大区域范围内来考虑，功效性节点新城不仅能够对中心城区产生相当反磁力作用，而且作为对中心城区功效进行延续和补充关键平台，也应该是上海服务长三角区域又一个功效性高地，它应该和中心城区共同构筑服务长三角主战场。所以，提议在上海向外主通道上，选点功效性节点新城。2、产业基础努力争取独特征，表现功效性。具体表现为：①要有1-2个特色制造业，包含现有或发展方向明确特色制造业；②拥有做强、做大特色产业集群条件和前景；③要有使特色制造业和特色现代服务业融为一体可能性。综合起来，功效性节点新城应发展成中国领先、国际一流产业城。3、城市规模要有较大城市人口规模，包含：①城市目标规模应为100万人口以上，列为大城市或特大城市范围；②即使现有些人口基数较低，但城市规模扩容动力十分强劲。和此同时，功效性节点新城打造还可在新形势下上海城市发展导向指导下，结合重大城市发展战略进行选择。目前，围绕虹桥综合交通枢纽所拓展开来“大虹桥”，和南汇并入后形成“大浦东”一起，将成为上海新一轮经济发展和结构调整关键载体。根据这么思绪，结合上海重大城市战略，提议可在上海通往长三角四大主通道上选择四大功效性节点城市，即东南发展轴上临港新城、西南发展轴上松江新城、西北发展轴上嘉定新城和北上海发展轴上崇明新城，加上面向长三角南翼腹地奉贤新城，以功效建设为突破，形成城市空间新格局，作为转变城市发展模式新亮点。从现在发展来看，松江、嘉定、临港三个新城条件很好，专题功效、产业规模、城市建设等全部有了相当基础，未来发展空间巨大，是提升为功效性节点新城首选，应关键打造，快速发展。崇明即使在经济规模、产业基础、交通条件等方面全部相对滞后，不过从发展后劲来看，土地、区位和生态等综合优势会使崇明爆发出巨大发展能量，以生态、休闲、度假和生命科技为特色功效定位将带给崇明巨大发展潜力，所以我们认为崇明能够作为计划预留中功效性节点城市，在条件成熟是进行发展。需要指出是，五大功效性节点城市选择并非我们首创，它只是“一城九镇”和“1966”城镇体系延续和完善。作为“1966”城镇体系中9个新城中4个，松江新城、嘉定新城、临港新城和崇明新城均早已经出台了相关计划。但正如前文所述，功效性节点新城不一样于“1966”中9个新城，在人口规模、经济规模、城市功效上全部要高于9个新城，所以，必需根据功效性节点城市要求重新审阅这4个新城计划。比如，松江新城计划面积只有60平方公里，计划人口仅为50万，完全满足不了功效性节点城市发展要求，必需作出对应调整，而且有必需将作为关键产业支撑松江工业区和出口加工区纳入新城范围内；再如，现有崇明新城计划不过是崇明城桥镇计划，更需要拓展空间，根据功效性节点新城要求重新计划调整。三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功效性节点新城在前一轮发展中，本着集中力量办大事标准，上海关键是集中力量对中心城区进行大规模城市改造，城市发展取得了巨大成绩，中心城区城市形象突出，经济规模剧增，人口大量集聚，一个现代化国际大城市轮廓开始显现。在经历了上述发展阶段后，上海已经到了城市拓展发展阶段，所以要把财力、资金、政策等资源向功效性节点新城倾斜，经过功效性节点新城崛起，互动其它城镇发展，并达成破解上海城镇二元结构目标。（一）创新管理体制机制，激发新城发展活力上海在“拆县建区”后，对郊区采取了和中心城区（浦东除外）相同管理模式，计划审批等权限全部高度集中在市级层面。实际上，郊区管理和中心城区有很大区分，郊区地域宽广，正处于城市化进程中，和已经开发成熟中心城区相比，行政管理广度、深度、难度和复杂度全部有增无减，而假如完全参考中心城区管理模式，肯定造成不合理情况产生，和拖延行政办公效率。以项目审批权为例，除浦东新区外，郊区按要求只能审批市审批部门授权项目，造成项目评审过程时间过长、基建设施市级部门协调时间较长等问题。如作为嘉定南部地域比较大综合性医院南翔医院，迁建工程从4月30日到市里报项目提议书立项开始到5月30日工程可行性研究汇报批复，历时十二个月多，延误了工程进度，影响了嘉定南部地域众多人口就医。另外，和江浙两省地级市乃至县级市相比，上海郊区更是显著缺乏自主权，这也是上海郊区“灯下黑”原因之一。经过对江浙两省调研发觉，放权是促进地域经济加紧发展关键推进力。浙江省委、省政府下发了40号文件，扩大对17个关键县市经济管理权限，将313项属省级管理权限放给17个经济强县市。其中150项权限伴随行政审批制度改革，在全省实现了普惠制，还有163项仍是省属权限。部分“地级市”在此基础上又把自己管理权限放到县市。如宁波市发了53号文件，把属于宁波市管284项管理权限下放到县市。灵活制度安排，管理体制机制创新，往往能够激发发展活力，江浙两省周围地域体制优势表现在财政权、土地审批权、项目审批权、人事权等方面。如土地审批权，浙江采取两权分离措施，把农用土地转为建设用地权和建设用地项目供地权分开。又如项目审批权，江苏、浙江“地级市”和县市项目审批权基础和省权力一致。在工业园区建设审批上，浙江、江苏灵活性大、速度快，如浙江工业园区由县、市预审，并列入当年建设用地计划，同时主动向省政府申报，省同意后，主动帮助处理用地指标。所以，为加紧功效性节点新城快速崛起，能够考虑在管理体制、机制上进行大胆创新，将管理重心和操作层面下移，给郊区各区县政府更大自主发展权，充足发挥基层主动性和能动性，增强节点新城发展活力。基础思绪是：在不改变原有组织体制基础上，变革管理方法，弱化条直接管理，变直接管理为授权管理；下放和郊区经济发展、社会民生、城市管理相关权限，授权新城政府在服从上海总体发展要求和战略基础上，含有对自己辖区相对独立管理权和决议权。具体来讲，可在以下方面率先突破：一是许可依据本身发展实际情况，设定相关赔偿和保障标准，如土地赔偿标准、社会福利标准等。二是适应节点新城加紧发展需求，放宽区域管理方面限制，扩大财权和人权授权，给予其一定自主设置机构灵活性等。三是处理节点新城建设土地指标问题，给予试点区拥有具体项目标土地审批权。土地指标在市级层面统筹基础之上，对节点新城建设给土地指标专供；在计划明确基础上，合适放松新城建设用地总体指标，并将建设项目标审批权一揽子下放，区县审批，区县负担责任。四是建立健全推进节点新城政策支持体系。包含设置功效性节点新城建设专题资金，加紧基础设施建设，实现资金动态平衡；对于成片开发、整体计划区域，给较为灵活计划政策；给城市建设任务较重地域对应财政扶持政策；加大对农民市民化过程政策扶持力度，等等。（二）优化交通资源配置，突出“交通引导发展”便捷道路交通组织和完善区域交通网络，是新城建设先导条件。如巴黎5座新城全部有高速铁路、国有铁路和区域快速轨道交通网等多个形式轨道交通和数条公路交通经过，在新城和巴黎之间建立起很便捷交通联络，极大提升了人员、物资流动性，对促进新城快速发展发挥了主动作用。现在上海郊区交通基础设施建设相对滞后，尤其是快速公交体系成网化水平不足，严重制约了郊区新城发展。多年来，上海市委、市政府做出了一系列重大举措加速郊区交通基础设施建设，包含以“153060”为目标全市高速公路工程；通往嘉定、松江、临港多个节点新城轨道交通也已开通或正在建设中。不过，必需认识到，郊区交通设施投入还不够，尤其是郊区公共交通发展滞后，弱化了公共交通体系在新城开发中主导作用。另外，市域内高速公路收费存在，增加了郊区和中心城市区之间交通成本，大大地阻碍了大家往郊区置业、投资、就业愿望和信心（如嘉定新城人口集聚度还不如九亭）。为促进功效性节点新城崛起，加速节点新城功效形成和增强对人口集聚吸引力，应加大交通资源向节点新城倾斜，发挥快速公交体系在城市形成中引导作用。一是围绕功效性节点新城建设，加紧推进郊区快速公交体系网络化。在现阶段尤其要重视大容量轨道交通、BRT或快速干道建设，以形成连接中心城区和新城和新城和新城之间“多轴”；另外，增强新城和老城、关键工业区、关键节点镇之间大运量快速公交连线开辟。二是新城建设和快速轨道交通站点相结合。在节点新城关键区内设置含有两线或多线交叉轨道交通站点，增强轨道交通对新城关键商业区、公共服务功效区和关键产业园区开发建设支持。三是增强节点新城和虹桥综合交通枢纽连接性。建造连接新城和虹桥枢纽快速干道，发挥虹桥枢纽特殊区位优势和强大交通优势，增强节点新城对外通达性，加紧人口、产业、资金等要素向新城集聚。四是逐步取消市域范围内高速公路收费，近期应取消A8至松江新城、沪嘉高速和A11至嘉定新城、A5、A2全线路桥收费，增强节点新城和中心城之间交通畅达性。五是结合长三角城际轨道网建设，计划好节点新城和江浙两省省际轨道系统衔接，确保功效性节点城市和长三角城市交通通畅和衔接。（三）强化社会资源配置，提升公共服务等级郊区社会服务设施供给不足、社会文化资源等级不高，很大程度上制约着郊区新城发展。现在上海高等级社会事业资源高度集中在中心城区，伴伴随上海城市功效布局调整和“1966”城镇计划体系建设推进，郊区社会事业资源在水平能力和布局结构等方面不适应日益显现，面临资源总量不足、优质资源缺乏、配置相对滞后于城市计划和郊区发展等问题。从教育资源看，多年来上海10个郊区中小幼在校生数猛增，已占全市在校生总数64.1%，而9个中心城区在校生数却下降了近10%；郊区在教育面临巨大压力同时，优质教育资源严重告急，全市50所试验性示范性高中，9个中心城区共有34所，而10个郊区仅有16所。从医疗资源看，郊区床位数占全市比重约为37.02%，而中心城区为54.91%；郊区卫生技术人员占全市比重为29.79%，中心城区达成60.22%；郊区医生人数占全市31.91%，而中心城区达成了57.02%。良好教育、医疗、文化、体育、娱乐等公共服务设施是增强新城吸引力关键条件。新城社会事业资源配置不足、等级不高，造成人口不愿向新城集中，进而造成郊区新城对要素集聚和吸引程度不高。考虑到医疗、教育、文化、体育等设施建设意义不仅仅在于丰富大家生活、保障身体健康，更是集聚人气、发明商机、吸引投资关键资源。所以，在新一轮发展中，必需打破现有行政区划限制和郊区标准惯性思维，高起点计划、高标准建设，大力推进社会文化设施尤其是优质社会事业资源要向郊区新城延伸，且关键对功效性节点新城进行配置，发挥教育医疗等设施配套规模效应，提升节点新城公共服务等级。提议：加大市级统筹力度，引导中心城区品牌中小学校、三甲医院等优质社会事业资源向功效性节点新城集聚，每个新城最少建设1个区域医疗中心（三级甲等亿元）、1所优质高中，和文化、体育、娱乐等重大市级功效性项目。（四）提升新城主导功效，兼顾综合功效培育产业功效是城市功效关键支撑。功效性节点新城作为上海关键区外围含有一定独立性次中心城市，一是要有强大主导支撑产业，含有特色鲜明、高等级主导功效；二是形成多元化产业体系和就业体系，含有生活、就业、服务等综合功效。现在郊区新城建设除少许居住功效外，几乎没有其它功效，这在很大程度上影响了新城要素集聚。为此，培育产业功效对功效性节点新城支撑作用，完善新城功效综合性，提升节点新城功效能级和高度。一是明确节点新城功效定位，功效性节点新城应该作为上海关键区外围有一定独立性综合性城市来壮大新城综合职能，增强新城竞争力；同时发挥节点新城独特功效，保持本身特色，明确主导功效定位，并根据功效集聚要求在全市范围内配置资源，加紧节点新城主导功效形成。如嘉定新城，一旦明确“汽车城”为专题功效，就应该把“汽车展”等项目向它集中，并深入带动汽车研发、设计等产业发展；又如松江新城，一旦明确“大学城”为专题功效，就应该激励其发展“知识外包服务”等产业，形成知识产业高地。二是打破现行行政区划思维限制，提升节点新城产业能级、功效水平和服务半径。新城主导功效要按区域性功效标准打造，根据上海城市功效提升和国际大城市建设目标客观要求负担中心城区部分产业功效转移，从功效分工上和中心城区一起组成一个完整城市功效体系。为此，可经过主体功效性大项目向功效性节点新城导入，提升新城功效水平，强化新城建设动力源泉。三是经过产业发展，增强节点新城就业功效。节点新城发展产业只要有产业高度，能提供有职业声望岗位，才能吸引人口集聚，真正发挥节点新城“反磁力”效应。（五）优化人口导入机制，促进新城人口集聚郊区新城建设一个关键问题是人口规模过小和人气不足。新城人口规模过小，造成郊区新城公共基础设施建设难以发挥规模效应，使得新城基础设施建设成本高昂。而缺乏必需基础设施也难以吸引人口迁入和集聚，由此形成“恶性循环”。另外，增强功效性节点新城人口集聚功效，对缓解中心城区人口压力、截留外省市迁移人口、均衡全市人口空间布局有着关键意义。作为未来上海吸纳人口关键载体，除当地人口增加外，中心城区人口迁出和外省市人口迁入将组成功效性节点新城关键人口集聚渠道。促进功效性节点新城人口集聚，除完善教育、医疗、交通等公共服务设施和基础设施建设外，还应经过计划引导、政策聚集等多个手段推进人口向新城集中。一是加紧延伸至功效性节点新城轨道交通线路建设，强化和中心城区交通联络，降低居民通勤成本，发挥轨道交通在疏导中心城区人口向节点新城集聚中作用。二是经过计划引导，加紧功效性节点新城人口集聚。结合全市人口空间和中心城区功效改造，有计划、有步骤地在节点新城内计划市区人口动迁基地、以中低价商品房为主大型居住小区和以保障性住房为主大型居住基地，经过城市公共基础设施先行建设和公共服务设施完善配套，增强节点新城居住功效。三是建立适应节点新城人口导入户籍管理制度和人才引进政策。放松对郊区户籍管理，实施有别于市区户籍管理措施，对外省市来沪人员，尤其是含有一定专业水准科研、教育、管理等方面人才和含有相关技能专业人士，给比市区更宽松措施，加大新城人才吸引力度。四是加强功效性节点新城内公共交通道路计划，使计划建设内部道路能和功效性节点城市未来大规模人口相适应。课题组组长：唐忆文，组员：沈露莹、杨波、詹水芳、杨光梅HYPERLINK回目录·相关链接·京沪等地集中暴发“城市病”居民离宜居越来越远“首全部变‘首堵’，房子又贵得出奇，这北京真是没法住了。”近两个月，北京已经有过两次全城大堵车，其中一次不过是下点小雨，却造成全市140多条关键线路拥堵达数小时，很多市民为此埋怨。交通拥堵之外，房价高企、生活成本提升、空气污染、无处不在噪音……特大型城市集中暴发“城市病”，让越来越多人发觉，城市似乎并没有那么美好，部分人甚至开始逃离“北上广”。而最近发生在上海胶州路公寓大火，更使大家对城市生活安全性感到担忧。特大城市注定难以“宜居”吗？快速成长城市将“烦恼”到何时？该怎样治理已经出现"城市病"？“城市病”集中暴发，离“宜居”越来越远为了避开早高峰，家住北京市大兴区刘文波天天6点就要出门，赶往在东三环企业上班。“其实企业正常上班时间是9点，但假如7点开车出门，恰好赶上早高峰，肯定会迟到。”刘文波告诉记者。除了要早出门外，为了避开晚高峰，刘文波几乎天天全部“主动”加班，20点才下班回家。“实在不想把时间全部‘堵’在路上。”她说。据了解，现在北京交通拥堵时间已经从天天平均3.5小时增加到现在5小时，汽车平均时速仅为15公里。刘文波老家在河南，大学毕业以后京工作，10月在北京结婚。“因为准备立即要小孩，就想起码也要买个两居。即使当初北京房价受国际金融危机影响有所下降，但四环以内房价我还是承受不了。想来想去，也只能在大兴这么地方买房了。”令刘文波发愁，远不止天天要“早出晚归”。“好商场、医院、娱乐休闲设施全部集中在市中心，平时动不动就要往城里跑。”现在她正为儿子上幼稚园发愁，京城“入园难”已不是什么新鲜事。其实，除了房价高、交通拥堵、街区发展失衡这些市民们日常就能深切体会“城市病”外，北京、上海、广州等特大城市还面临着不一样程度人口膨胀、资源短缺、环境污染、生态恶化等“城市病”。在北京，“十一五”计划确定常住人口总量要控制在1625万人，但截至底，实际常住人口总数就已达成1972万人。上海市常住人口达1921.32万人，广州市常住人口也已经超出1400万，估量用不了多久中国就会涌现数个万以上人口大城市。环境污染也让人头疼。在深圳，多条河流已经被严重污染，即便地处珠江三角洲，该城市仍是中国水资源严重短缺城市之一，人均水资源占有量已经下降到20年前1/18。城市生活垃圾以每十二个月约10%速度增加，但大多数垃圾只能简易填埋，北京、广州等地一度出现“垃圾围城”现象。城市好处毋庸置疑。首先，一样基础设施建设投入，集约使用可产生更高收入和更多就业；其次，人口聚集使服务业发展，和城市化相伴随家庭活动社会化过程使大家生活质量提升，有更多时间进行教育、文化、休闲、娱乐等活动。不过，当城市扩张到一定程度，“城市病”随之而来。中国城市管理协会会长罗亚蒙认为，城市是一个开放、复杂巨系统，是一个运动矛盾统一综合体，难免会有这么那样问题，城市有点“病”是正常，只要不“病入膏肓”造成城市“偏瘫”就能够治理。只是特大城市“城市病”更严重部分，治理需求更迫切部分。“‘城市病’是城市化产物。特大城市功效高度集中，而周围中小城镇功效很不健全，从推进经济发展和提升效益来看，特大城市有很多优势，也正因如此，人、财、物等生产力要素不停向城市集聚，造成城市规模越来越大，多种‘城市病’随之产生。”中国科学院经济地理和区域发展研究室副主任张文忠说。“城市病”对立面是城市宜居性。每个人全部期望，城市既是繁荣现代又是宜居舒适。罗亚蒙介绍说，宜居标准有很多，但依据学术界普遍见解，城市是否宜居，有一条“红线”：环境承载力。“在人类活动强度超出城市环境承载能力之前，人类活动强度越大，城市宜居性越高；但在人类活动强度超出城市环境承载能力以后，人类活动强度越大，城市宜居性越低。”罗亚蒙说。她认为，目前北京、上海、广州等特大型城市人口过分聚集，人类活动强度均超出了环境承载能力，从而造成资源短缺、生态恶化等很多“城市病”，离“宜居”越来越远。“城市病”并非不可治理，应尽早由规模扩张向质量提升转型廖嘉明住在深圳市罗湖区东门北路，几乎天天她全部能看到深圳市人民医院门口排队挂号焦虑人群。“有人天不亮就来排队，一开始不了解，自己看了几次病就了解了。”廖嘉明告诉记者，今年7月份她去看牙，前后跑了两趟才挂上号，前很快去治感冒，挂上号了还等了三个多小时才轮到自己就诊。据了解，因为大批外来人员涌入深圳，深圳市医疗资源严重不足。按底深圳市实际管理人口1269万计算，该市每千人拥有床位数1.66张，低于全国同期3.20张水平，每千人口执业（助理）医师1.64人，仅和全国平均水平（1.62人）持平，这两项指标全部排在全国副省级城市最末位。北京宣武区香炉营杜奶奶最近正在为修拉链郁闷。原来前几天杜奶奶夹克上拉链坏了，可找了一圈，周围商场裁缝全部只给自家卖裤子改裤脚，谁也不接这种小活。“周围大商场一个挨一个，怎么就找不见换拉链地方呢？”最终经过邻居指点，杜奶奶搭了三站公交才找到一个换拉链小商店。“换一条拉链要20元钱，这要在老家，街边裁缝店只收2元钱。”杜奶奶很郁闷。相对于其它地域，特大城市基础设施条件已经很优越，为何反倒会出现这么多不方便呢？张文忠认为，首先，是因为城市人口过快增加消化了基础设施发展效果，公共交通就是最显著例子。据测算，北京市每增加1人，日交通出行量就要增加2.64次，“十一五”期间北京轨道交通运行里程增加了一倍，客运量却翻了两番。其次，城市基础设施配置不合理、管理不科学造成利用率不高。比如，北京汽车保有量低于纽约、东京，但堵车现象却比它们严重得多。“在服务设施方面，大城市也不能只有大超市、大商场，城市是一个多阶层群体共同维护系统，城市计划应该考虑不一样群体生活需求，尤其要考虑低收入、弱势群体生活需求，保障其生活空间和生活条件。”张文忠强调。廖嘉明、杜奶奶感受，表明了广大市民对城市基础设施便利度和舒适度迫切要求。这正是宜居城市关键指标之一。“‘城市病’并非不可治理。伴随城市居民对宜居期望增高，城市发展应该由规模扩张向质量提升转型。”罗亚蒙说。罗亚蒙主张，国家应该控制特大城市规模恶性膨胀。她说，即便按7亿人居住在城市、人均100平方米标准估算，城市用地也只需要7万平方公里。而现在中国城市建设计划用地和开发区计划用地已经远远超出这个数字，即便不再新增城市建设用地，只要盘活现有土地，优化利用，也能满足未来城市化需要。值得欣慰是，相关部门已经开始在提升城市化质量方面迈开脚步。11月20日，依据北京市计划委在“首全部第十七届建筑设计方案汇报展”上展示，地铁6号线和10号线将在呼家楼站实现“平层换乘”，CBD关键区一期近10栋高层建筑将采取空中连廊串联，并共享地下车库。“期望地铁路线和换乘设计能不停改善，也期望地面堵车现象有所缓解，让市民出行不再受‘堵’。”在北京打工湖北姑娘石丽珠长久以来饱受“换乘之苦”，她对此很期盼。改变城市发展“指挥棒”，教授提议，不妨设置“婴儿车指数”什么样城市算宜居？，由中国城市科学研究会等单位牵头完成《宜居城市科学评价指标体系研究》经过住房和城镇建设部科学技术司验收。依据该标准，可从社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活廉价度、公共安全度和综合评价七大项来评价一个城市宜居程度，综合宜居指数在80以上，就可称之为“宜居城市”。“这个标准只是导向性科学评价标准，不是强制性行政技术标准，所以，对城市计划和城市管理尚不含有约束力。”该课题研究责任人罗亚蒙对记者说。她认为，因为缺乏这类城市化质量评价标准约束，“目前在中国城市计划和城市管理领域，理想和现实最大矛盾就是资源承载力和‘唯GDP论’冲突。”她介绍，长久以来，GDP是中国评价考评城市发展关键指标，也是考评城市管理者工作成绩关键指标，“唯GDP论”直接造成城市发展走上规模扩张之路。常年关注区域经济地剪发展张文忠教授认为，科学合理计划是城市管理基础和关键。她介绍，总结国际很多特大型城市计划管理经验和教训，城市计划应该完善周围区域功效，尽可能降低职住分离现象，降低“钟摆式”通勤；城市计划应该疏散主城区功效，尽可能降低人流、物流在中心城区高度集中；应该根据人口百分比等合理配置公共资源，促进高品质公共资源均衡配置。“要把城市作为一个系统来管理。不能头痛医头，就事论事，要通盘考虑城市发展、功效布局。”张文忠说。现在，一个城市综合管理新模式，正在部分城市兴起。在广州周围清远市，新成立城市综合管理局负担了过去园林绿化、环境卫生、城市照明、城市桥梁、城市道路及其配套设施、市容市貌综合管理和城市监察等多个部门职能，城市管理重心前移，在城市计划、行政许可、社会教育等步骤化解矛盾。“城市计划缺乏严厉性和稳定性，很多城市往往是一任领导一个计划，也是造成城市管理混乱、‘城市病’加剧原因之一。”张文忠认为。她主张，中国有明确“城镇计划法”，必需强化它法律严厉性，不能伴随领导更换，而改变计划；计划出台也要吸收公众参与，广泛征求各方和各阶层意见。区域不平等文化基因对“城市病”形成也发挥着一定作用，罗亚蒙分析道。刘文波这个在北京工作外地青年经历印证了她见解。“每次回家，亲戚好友全部把你当做贵宾，父母也认为很有面子，大家不是因为你挣了多少钱，只是认为能混到北京就很了不起。”刘文波说，“和在老家焦作工作同学相比，我房子比她小、房贷比她贵、工作压力比她大，但大家就是认为在北京比在焦作好。”“这种心态就是区域不平等文化在作祟。”罗亚蒙分析说，这在一定程度上造成特大城市人口不停膨胀。罗亚蒙认为，要防治特大型城市“城市病”，实际上就是要处理区域发展不平衡问题，所以，宣传区域平等理念，尽可能避免区域不平等理念在法律、法规和区域发展计划制订中作祟，对于防治“城市病”也含有一定现实意义。刚刚结束上海世博会上，很多教授探讨了城市宜居问题。其中，上海市建交委副主任沈晓苏一个见解格外引人关注，她认为宜居城市应该是一个“婴儿车能在街头任意出现”城市。因为，婴儿车能不能上街，其后边包含相关设施是否无障碍、道路是否通畅无阻、空气是否足够清新、市民是否有休闲时间和空间。中国城市还在不停长大，长大了城市街头是不是能有市民悠闲地推着婴儿车？热爱城市大家在期盼。记者：鲍丹起源：人民日报HYPERLINK回目录城市计划矛盾引发“超级城市病”尽管在奥运会、世博会、亚运会刺激下，一线城市对市政建设投入了巨大财力。但这些城市城市计划、交通设施建设远远跟不上城市化发展速度。中国房地产和住宅研究会人居环境委员会副主任开彦日前接收记者采访时指出，城市结构不合理造成了交通拥堵，从而是市民幸福指数急剧下跌。北京社科院经济研究所所长赵弘和开彦持相同见解。12月13日，她在金澳国际和财新传媒举行论坛上发表见解称，拥堵最关键原因，是城市空间不合理，计划没有起到合理优化城市空间结构作用。而不合理城市空间结构使得城市承载量有限。一旦汽车数量增加，城市就变得拥堵。比如，北京是单中心格局，修建环路结果是单中心城市承载了过多城市功效。北京社科院曾作为一个分析，城六区以8.3%面积，承载了62%常住人口，承载了70%经济产出。“这么密集城市空间结构，像一把双刃剑刺痛了中心城区和郊区。”赵弘说。首先使得城区生活成本快速增加。有限空间资源，集聚了很多社会要素，供需关系使城区内房价快速提升。开彦提出了另外一个担心，中国并不缺乏计划。但计划总是被反复修改，延续性、严厉性全部不够。在政绩考评指挥棒下，地方政府集会每一任领导换届全部会修改发展计划，为地方争利益，争权利。很多计划因为部分利益，条块分割，得不到统一实施。小到一个城市区县之间，大到城市和省市之间全部将存在这么问题。实际上，不仅仅是城市内部肌理梳理问题，盛会召开，让中国一线城市集聚了过多资源，但城市和城市之间资源发展不平衡问题反而加剧了一线城市等交通、污染问题恶化。赵弘指出，过去在北京经济发展中，河北做出了巨大贡献。北京周围有十多个贫困县，有120多万贫困人口，这么一个贫困带围绕北京，使得北京很多问题产生了。比如北京人口急剧增加，不过据调查，河北迁移到北京人口是最高，在全部省市里排到了第一位。落差过大造成了人口向北京聚集。相关治理大城市病问题，东京样本曾在数个场所被教授提及。赵弘指出，今天东京是“一主七副”格局，一个主中心，七个副中心。东京GDP总量是北京12倍，但却没有像北京这么拥堵。原因是东京分阶段实施了副中心战略。1958年，东京城市中心饱和了，于是开始建立副中心。北京也应做“多中心”，而北京即使一直在提“多中心”概念，却一直依旧是单中心格局。赵弘认为，是因为所提“多中心”过多，分散了注意力，资源并没有向外走，而是集中在单中心上。高和投资董事长苏鑫认为，奥运会中，北京投入了巨量资金、打造交通设施建设亚奥板块，可能会成为继CBD、金融街和中关村以后第四个关键商业中心。新关键商业中心形成，有可能会缓解旧商业中心拥堵问题。世博经济研究院院长陈信康指出，城市要多中心，而且每一个区域要形成一个独立、自我良性循环区域中心。甚至一个郊县也要建一个自己CBD，这是城市发展趋势。不是城市越大越好。同时城市发展不能强调GDP和它单一经济功效。一个城市应该是一个国际交流中心、文化中心、居住中心。上海也在着力保留世博会带来遗产和资源，经过高铁和地铁，在上海周围打造一小时经济圈，实现区域共同发展。起源：二十一世纪经济报道HYPERLINK回目录日本首全部圈城市体系结构演化及借鉴启示一、日本首全部圈城市体系结构演变1、日本首全部圈概况日本首全部圈建设始于上世纪50年代中期。当初，日本经历了战后复兴期，伴伴随经济高速发展，人口和产业快速向首全部集中，形成了高度依存东京中心巨大城市圈。一极依存结构引发了通勤、住宅、交通、环境、近郊绿地蚕食等一系列大城市问题。为应对这些问题，日本国会于1956年制订了首全部圈整备法，同时成立首全部圈整备委员会，以后拉开了首全部圈建设序幕。到现在为止，首全部圈已制订过五次基础计划。其计划基础思想是改变首全部圈东京中心“一极依存”地域形态，致力于发展多极结构广域城市复合体。首全部圈通常被分为东京圈和北关东两部分，面积共为36889平方公里，占日本国土9.8%，人口4237万，占日本总人口33.2%。东京圈包含东京全部和和邻近神奈川、埼玉和千叶3县，面积13281平方公里，占日本国土3.5%，人口3568万（），占日本总人口27.3%，GDP为154兆日元（），占日本全国GDP比重为30.1%。北关东是指其外围茨城、枥木、群马、山梨4县。东京全部是首全部圈关键，它由尤其区（区部）和多摩部两部分组成，面积2187平方公里，占日本国土面积0.58%，人口为1266万，占日本总人口9.9%，GDP为00円，占日本全国GDP比重为18.3%。其中，尤其区全部为建成区，也就是大家通常所说所东京城，包含23个尤其区，面积617平方公里，人口865万。多摩部下辖26个市、5个町和8个村组成，大部分为城郊地带，西边为山区。日本首全部圈实质是一个以东京区部为关键城市集群。其中市人口规模在2万至数百万不等，除中心城区东京区部外，人口超出100万市还有横滨362万（6月）、川崎137万（1月），人口在50-100万之间市有千叶91万、相模原70万、船桥57万、八王子54万。2、日本首全部圈职能分工日本首全部圈在日本关键地位和世界影响力取得在很大程度上得益于日本各界对区域计划重视。实际上，东京作为日本政治、经济、文化中心，一样面临着因城市功效过分集中和城市用地无限制扩展带来社会、经济和环境等方面大城市问题。所以，日本学术界和很多研究机构曾前后提出多种相关首全部功效迁移方案和提议。比如，5月日本众议院“相关国会等迁移尤其委员会”就确定了枥木-福岛地域、岐阜-爱知地域、三重-畿央地域为迁移侯选地，但遭到包含以东京全部为首首全部圈各县强烈反对。11月召开“七全部县首脑会议”采纳了共同反对首全部迁移意见书，主张在首全部圈内共同分担首全部功效，也即东京全部一直提倡“展全部论”，将集中在东京首全部功效一部分展开分散到其周围地域。经过多年发展，日本首全部圈现已形成了显著区域职能分工体系，即各关键城市依据各自基础和特色，负担不一样职能，在分工合作、优势互补基础上，共同发挥出整体集聚优势。（1）东京中心城区东京中心城区即东京23个尤其区，以皇宫为基准，有“城北”、“城东”、“城南”、“城西”称法。尤其区内集积着城市功效中心部分被称作“市中心”，通常将千代田区、中央区、港区称为“市中心3区”。和此同时，东京全部政府还计划了7处“副市中心”，分别是新宿、池袋、涩谷、上野·浅草、锦糸町·龟户、大崎·品川、东京临海。从城市职能看，伴随“展全部型首全部机能再配置”推进，尽管东京部分城市功效已经转移至外围地域，但现在23个尤其区仍然集中了绝大部分政府、行政、文化、管理机构和服务业、批发业、金融业、印刷业部门，发挥着政治、行政国际、中国中枢职能；金融、信息等中枢职能；经济中枢职能；科教文化中枢职能。（2）多摩地域多摩地域接收东京区部部分功效关键是大学、研究开发机构和高科技产业方面转移，现已发展成为东京全部高科技产业、研究开发机构、商业、大学集聚之地。其中，八王子市是大学城，研发职能得到强化；立川市在接收部分国家行政职能转移后，商务和商业职能得到强化；青梅市发挥着生产制造职能，研发职能也正在加强。（3）神奈川区域伴随东京区部多种职能转移，神奈川区域愈加好地发挥了作为工业集聚地和国际港湾职能，同时加强了研发、商业、国际交流、居住等职能。其中，横滨市拥有日本中国最关键对外贸易港——横滨港，加上于企业总部、国家行政机关聚集，促进了国际化、信息化进程，正在增强国际交流职能；川崎市关键负担生产制造职能，以沿海区为中心形成了汽车、电气、机械、环境产业集群，并以优异研究开发著称于世，在学术、研究开发机构工作人员比率为日本第一，另外信息服务和咨询业也位居日本首位，是当之无愧“日本人才聚集城市”；川崎港关键为大企业运输原料和成品服务；厚木市则在研发、高技术产业和教育职能方面较集中。（4）崎玉区域崎玉区域关键接纳了东京全部区部部分政府职能转移，已成为政府机构、居住、生活、商务职能集聚之地，在一定意义上成了日本副全部。其中，浦和市是崎玉行政中心，加上接纳东京区部广域行政职能转移，正在增强国际交流和商务职能，同时也是东京关键卧城之一，昼夜人口比达成84.9∶100（1995）；大宫市作为崎玉经济中心，商业、服务业较发达，发挥着关键商务职能。（5）千叶区域伴随东京区部多种职能转移，千叶区域愈加好地发挥了国际空港、港湾、工业集聚地职能，同时加强了商务、国际交流等职能。其中，千叶市是县厅所在地，城市功效以国际商务为主，拥有日本最大原料输入港；木更津拥有含有旅游和贸易性质海港，商务、研发职能正在加强；成田市拥有新东京空港，国际交流、国际物流、临空产业、商业职能集聚。（6）茨城南部区域茨城南部区域是以筑波科学城为主体大学和研究机构集聚之地。现在，筑波科学城拥有科研机构46个、高等学校2所、科技人员13万，关键从事高能物理、生命科学、材料科学和化工、机械、电子、气象和环境等多学科综合性研究。二、对上海城市发展启示1、启示一：上海要从长三角区域出发构架大空间尺度圈层结构纵观国际上计划较为成功国际化大城市，如东京、纽约、伦敦等世界关键大城市全部已构架了一个以中心城区为关键圈层结构。这些城市圈有两个共同特点：一是跨行政区划，即其范围全部超越中心城市行政界线；二是空间尺度大，城市空间覆盖范围小则近3万km2左右，大则靠近14万km2。和此相比，上海城市空间尺度太小，城市计划一直没有跳出行政区划界线，从未考虑过编制上海大城市圈计划。需要明确是，编制大城市圈计划并不表示要调整行政区划、吞并弟兄省邻近地域，而是应对上海城市能级有一个清醒认识，即大城市圈范围内地域将是上海直接辐射范围，在这一范围内可能存在着通勤、居住、物流配送、上学、医疗抢救等经济和生活紧密联络，所以，在基础设施、公共设施配置上和城市圈之外要有所差异。现在，北京已着手制订首全部圈计划，该计划分为三个不一样空间尺度：狭域首全部圈，以北京市域为主；中域首全部圈，包含京、津两个直辖市以用唐山、保定、廊坊、秦皇岛、沧州、张家口和承德等7个地级市，面积16.91万km2；广域首全部圈，包含京津冀两市一省，面积21.64万km2。江苏省三大城市计划中也已明确指出苏锡常和南通属于上海城市圈范围。编制上海城市圈计划，能够从更大空间尺度优化资源配置、调整产业布局、亲密交通联络、加速一体化进程。就现在情况看，狭域上海城市圈应以1小时通勤圈为界，将高速公路或高速铁路可在1小时内抵达地方作为上海城市圈计划范围，在此区域实现人流、物流、资金流、信息流全方面接轨和互动。2、启示二：“一核多心”是上海城市空间结构发展方向东京、伦敦、纽约等国际大城市空间结构，全部是由单中心城市向“一核多心”演化。“一核多心”结构应有两层内涵。第一层意思，城市圈城市体系以中心城为关键，辅以周围新城或卫星城，形成“一核多心”组团式城市。第二层意思，一个成熟城市圈，除中心城这个主关键外，在周围众多新城和卫星城中，也有多个次关键（见胡序威等，《中国沿海城镇密集地域空间集聚和扩散研究》一书）。这种次关键在东京城市圈内称为据点城市，在本研究汇报中称为节点新城。起源：《新形势下“1966”城镇体系计划调整完善及新城建设研究》课题附件HYPERLINK回目录国外新城建设经验一、新城内涵新城是指在城市化进程中，伴随大城市空间扩张，在中心城区外围地域经过统一计划设计以疏散中心城区人口、产业和其它功效，为避免大城市恶性膨胀而建设含有城市规模和密度相对独立新城市聚居点。新城概念强调以下多个要素：1、新城和主城间保持有一定距离；2、新城应该含有一定规模；3、新城在区域中应起到以下几方面作用：首先，新城本身是一个城市，是区域中一个发展区、聚集点，是区域中城市空间组织即城市等级体系中关键组成部分；其次，新城应有便捷交通和主城联络，起到疏散主城人口、产业和其它功效作用；最终，新城在区域中应有其特有或新功效和作用。依据新城性质、规模和所处地点，大致能够将新城分为五种类型：城中城（NewTownsinTown）、卫星城（Satellite）、新城市（NewCity）、休闲新城（RecreationNewTowns）、计划发展单元（ThePlannedUniteDevelopment，简称PUD）。其中，计划发展单元不是通常意义上新城，其用地通常为20-500英亩，是一个大规模新城或郊外城镇发展骨架一部分。二、国外新城建设经验二战结束后，西方发达国家普遍进入了经济发展“黄金时期”。以伦敦、巴黎为代表大城市经济和人口急剧增加，市区用地不停向四面蔓延，形成了单中心高度聚集城市形态，给城市生态环境、城市效率和城市管理等方面带来很多问题，如人口密集、交通拥挤、住房短缺、就业困难、污染严重等。针对上述城市问题，各国政府开展了很多研究，并逐步形成了“从城市区域角度出发，经过开发城市外缘区新城分散大城市压力”城市计划思想。在此背景下，伦敦、巴黎等国际大城市纷纷在其城市外围地域建设若干新城作为城市空间结构优化和功效配置关键路径，现在它们在新城建设方面已经进行了很长时间探索和实践，其做法和经验值得我们研究和借鉴。（一）英国新城建设1、英国新城产生原因近代新城建设思想是英国新城产生关键原因之一。该思想起源于霍华德田园城市理论。霍华德认为，大城市和乡村作为人口居住地各自有其优点及不足。在大城市中人口规模大、密度高，即使就业机会多、配套服务设施齐全，但缺乏足够休闲空间，而乡村地域即使生活环境优美，却缺乏理想就业机会和服务设施。所以，兼有城市和乡村特点田园城市将成为大家更偏爱选择。其次则是战争原因。二战后，大城市人口激增，而城市中约1/4住房被毁，社会环境发生了巨大改变，包含妇女参与手工工作等，所以很多大城市产生了严重人口拥挤、基础设施不足、住宅条件恶化和短缺等问题，人口开始向新城迁移。新城相关政策出台，包含区域发展政策、乡村保护政策、污染控制政策、城市扶贫政策、住宅和交通政策等全部是在这种历史和社会经济背景下产生。1946年，英国政府成立了新城委员会，关键职责是制订新城计划基础标准，并提出多种可能建设方法。经过研究，委员会提出了指导新城建设通常标准，即新城综合配套和新城就地平衡，确保新城居民便利生活和就地工作。2、英国新城建设特点英国新城开发即使被划分为三代，但实际上关键集中在第一代和第三代新城建设上，第二代新城开发建设仅有一个新城，即苏格兰坎伯诺尔德（Cumbernauld）。（1）第一代新城第一代新城开发建设期为1947-1950年，这一时期是英国第二次世界大战后重建期，包含12个新城，其中，伦敦周围建设了8个新城，其目标全部是从拥挤和堵塞伦敦地域疏散人口，其它4个新城建立是为了促进区域发展。除此之外，每个新城还有本身附带目标——纽敦艾克利夫和昆布兰为已经有工业厂家服务；彼得利建设意欲为达勒姆（Durham）东部矿场上各村落中矿工提供愈加好居住方法，和提升她们居住条件，科比是为了给迁移到新建钢铁工厂苏格兰工人提供住房。第一代新城建设含有以下多个特点：①新城计划规