【S市地方政府专项债券管理问题探究14000字（论文）】

S市地方政府专项债券管理问题研究摘要本文首先阐述研究背景和目的，接着界定债券、专项债券等具体概念，阐述地方政府发行债券的相关理论。然后，介绍全国地方政府专项债券发行的现状、常州地方政府专项债券发行的现状以及常州地方政府专项债券管理取得的成效，主要成效有常州新增地方政府专项债券额度创新高、常州地方政府专项债券有效精准扶持重点项目、常州地方政府专项债券从未出现过违约情形；总结常州市地方政府专项债券管理中存在的问题，包括地地方政府专项债券管理中所涉及的部门过多，影响管理效率、地方政府专项债券资金偿还原则不合理、地方政府专项债券信用评级不规范、地方政府专项债务过多，面临还款压力过大的问题，并提出相应的对策建议，包括减少专项债券管理中所涉及部门以及工作分类、加强资金使用过程中的监督力度、建立完善的债券信用评级机制、加强政府债务融资管控，优化调整债务结构。关键词：地方政府专项债券债券管理目录TOC\o"1-3"\h\u23355前言 13160一、地方政府专项债券的概念及相关理论 211604（一）地方政府专项债券的简述 286651.地方政府专项债券的概念 283342.地方政府专项债券的特点 210128（二）地方政府专项债券的理论依据 33461.公共产品理论 3325112.财政分权理论 378623.公共财政理论 42185二、常州地方政府专项债券的基本情况 430551（一）全国地方政府专项债券发行的现状 420614（二）常州地方政府专项债券发行的现状 65344（三）常州地方政府专项债券管理取得的成效 8220301.常州新增地方政府专项债券额度创新高 8117772.常州地方政府专项债券有效精准扶持重点项目 9166763.常州地方政府专项债券未出现过违约情形 911899三、常州地方政府专项债券管理中存在的主要问题 1019233（一）地方政府专项债券管理中所涉及的部门过多，影响管理效率 1031837（二）地方政府专项债券资金偿还原则不合理 1029585（三）地方政府专项债券信用评级不规范 1119437（四）地方政府债务过多，还款压力过大 1211490四、优化常州地方政府专项债券管理的对策建议 128220（一）减少专项债券管理中所涉及部门以及工作分类 1218318（二）加强资金使用过程中的监督力度 1317284（三）建立完善的债券信用评级机制 1322450（四）加强政府债务融资管控，优化调整债务结构 149771结束语 1428710参考文献 16前言作为政府调控宏观经济的重要方式，地方政府专项债券在推动我国经济发展过程中发挥着举足轻重的效果。最近几年，虽然我国经济总体在稳步向前发展，但是整个世界的经济环境依然有很多不确定性因素和各种变数，我国的经济发展面临着新的挑战和风险。地方财政收入增长速度在变缓，并且政府实行了范围比较广的政策，比如减税降费，地方政府的财政收入与支出的不平衡情况也越来越显著。推动地方政府专项债券的大面积使用，能够让地方政府通过债券融资的行为更加合理合规，对于目前经济所面临的压力和风险有重要的积极意义。地方债券在新中国建立之后的发展并不是一帆风顺，甚至多次出现发展停滞的现象。地方政府债券的出现可追溯到中华人民共和国建国初期，但基于当时的经济环境较差，债券的发展受到了障碍。20世纪80年代初，地方政府选择重新启用政府债券，但收效甚微，地方债券出现了停滞不前的状况。1990年前后，为了经济稳步前进，不少地方政府又开始发行地方债。但是在使用债券的各方面的程序中存在很多的漏洞，通过发行债券融资的方式不合法不合规、不科学等问题，导致在1995年的时候各地方政府的发债行为被迫暂停。2008年由美国引发的次贷危机破坏了全球的经济，为了解决经济上出现的困难，国务院实施了一个四万亿的投资战略，并且在2009年的政府相关报告中第一次提到加大地方政府债券的发放，安排二千亿债券的的发行规模，来减轻政府相关报告中提出的四万亿投资策略中所面临的资金压力，此次大规模的债券发行正式地开启了我国地方政府债券的发展之门。随着地方政府专项债券发行的规模越来越大，地方政府专项债券管理过程中暴露的问题也越来越多，如专项债券资金使用监督力度不够、管理制度不完善、信用评级不规范、缺乏相关专业的人力资源等，这都要求政府尽快找出解决办法，优化地方政府专项债券，更好地发挥专项债券的优势，推进地方基础设施建设和社会经济发展。本文从阐述地方政府专项债券的基本概念和公共产品、财政分权、公共财政等理论入手，分析了常州地方政府专项债券发行的基本情况，归纳了目前常州地方政府专项债券管理取得的成效，总结常州地方政府专项债券管理中存在的几个问题，并给予合理的建议。一、地方政府专项债券的概念及相关理论（一）地方政府专项债券的简述1.地方政府专项债券的概念债券的含义是企业、银行、政府等经济主体在因资金短缺或求得资金融通来促进自身的发展而向别人发行债券，投资人购买其发行的债券，经济主体成功筹得资金。各经济主体按照法律法规的标准和程序发放债券，并且承诺证券的拥有者定期按一定利率发行利息，到期偿还先前的本金的凭证。地方政府债券是指由地方政府或地方公共机构发行的债券，该地方政府或地方公共机构在一国里能有一定财政收入。地方政府债券一般用于居民住宅问题、当地的教育水平问题、医疗卫生问题、地方环境污染问题、基础通信不全面问题等这些方面的建设和发展。地方政府专项债券属于地方政府债券，但有区别于一般债券独特的特征，是指为了筹集资金来建设某个专门的具体项目或工程而发行的债券。一般债券常常由各地地方政府发行，以处理资金不足的问题。而专项债券则是专款专用，通过专项债券筹集的资金运用于某个特定的项目。2.地方政府专项债券的特点（1）收益性：地方政府专项债券的收益性从两个方面来入手，一个是拥有该债券的人可以得到债券利息；另外一个是债券拥有者可以在二级市场上购买或者卖出债券，从差价中获得收入。（2）安全性：债券的安全性相对于股票来说是较高的，不管发放债券的企业发展如何，债券都有固定的利息，会定期发放，风险很小，收入虽然没有股票这样的证券高，但是很稳定。并且地方政府专项债券是有地方政府做担保，信用度高，安全性也会比普通的有价债券高。（3）偿还性：地方政府债券的发行人一定要按约好的条件把本金还给债券的拥有者。很多证券不会偿还本金，比如股票，根据公司的盈利来分得利息或分红，因此股票的风险性也比较大。（4）流动性：债券一般都可以二级市场上进行买卖交易。由于地方政府专项债的信用状况较高，对投资者有很大的吸引力，所以地方专项债在二级市场即交易市场会有更多的交易，交易快捷方便。（5）免税待遇：许多国家都通过制定法律规定购地方政府专项债券的拥有者可以享受到一些优惠的税收政策，少交或免交利息收入的税，这是购买其他收益性证券的投资者所没有的优惠待遇。（6）专款专用：专项债券的发行都是对应了某个项目，是为了某个项目的进行而发行的债券以此来筹集资金，提高了该项专项债券有关的所有信息的透明度，从而进一步提高了专项债券的安全性。（二）地方政府专项债券的理论依据1.公共产品理论在公共产品理论中，社会产品有两种分类，一种是公共产品，一种是私人产品。私人产品是能够被单个个体单独拥有的产品，比如杯子、书本等，这样的产品主要有以下三个特征：可分割性、竞争性和排他性。相对应地，公共产品是指一个人消费不会影响到另一个人消费的产品，这样的产品主要有以下三个特征：非排他性、效用的不可分割性和非竞争性。而现实生活中会有很多产品由于不完全的非排他性和非竞争性，这种产品既不属于私人产品也不属于公共产品，但又介于两者之间，因此这样的产品被称之为准公共产品。另外，从提供的规模上来讲，公共产品并不是提供的规模越大越好，提供公共产品的数量要符合资源的最优配置原则；从资金来源上讲，提供公共产品的资金主要是来自税收收入和通过发行债券筹集到的资金。根据公共产品理论，公共产品有六个不同方面的基本问题。第一个是公共产品资源配置的问题配；第二个是公共产品支出的资金来源问题；第三个是在公共产品的供给进程中政府应该承担什么职能的问题；第四个是实现公共产品供给的方式问题；第五个是公共产品的利益分配问题；第六个是前面五个问题的决策者是谁的问题。2.财政分权理论财政分权理论认为政府承担着收入公平分配、资源有效配置和经济稳定发展三个不同方面的职责。政府以提供公共产品的方式履行好他们的职能。但是中央政府和地方政府在提供公共产品的过程中会产生权责问题，为了解决这个问题，中央政府会给地方政府自主权，在债务、税收和预算管理方面的自主权。财政分权理论解释了中央政府不能够像地方政府一样，可以根据当地每位住户的偏好和当地具体的资源情况来进行合理的公共产品供给从而实现社会福利最大化的原因，由此，该理论认为地方政府的出现是有社会发展的原因和其合理性。根据财政分权理论，中央政府和地方政府建立相对来说独立的财政体制，精确地区别开中央政府与地方政府的财政权和决策权，扩大地方政府的权利，让地方政府根据当地的经济情况和居民的实际诉求更加合理地提供公共产品。根据财政分权理论，为了能够提高地区经济和基础设施建设，政府更愿意通过不同的融资手段来筹资，从而改善当地的公共服务和更好地提供公共产品，而在这中融资方式中，发行债券获取攻击公共产品的资金这样的手段是地方政府最常用的融资行为。3.公共财政理论公共财政的含义主要有以下三种看法：第一种看法是认为公共财政就是指一种经济活动，在这种经济活动中市场上的公共服务是由政府提供的；第二种看法是以为公共财政是是一种经济行为，政府给市场提供公共服务是处于它的职能；第三种看法是认为公共财政是一种政府财政，是把公共服务提供给市场的一种财政。简而言之，公共财政就是政府提供公共服务给市场的一种行为。在经济意义这方面，公共财政相当于市场经济财政，是一门与“市场财政”相关的学科。公共财政理论的主要内容是：一个经济体都会出现市场失灵的现象，当市场失灵时政府的作用就显现出来了，政府是一种市场以为的力量，可以弥补弥补因为市场失灵而产生的问题，即公共产品需求不够、无人提供满足大众需求的问题。根据公共财政理论可以得出，中央应该要把提供公共产品的权力分配给地方地方政府，这其中包括了一定程度的财权。税收收入、非税收入、地方政府发行债券获得资金等方式都是地方政府获得资金的手段。并且在利用税收收入提供公共产品时存在产品成本负担者与产品享受者不一致，这样居民为了保护自己的利益会造成公共产品不能有效提供，而用债券筹资来负担公共产品的成本就能有效避免这个问题。二、常州地方政府专项债券的基本情况（一）全国地方政府专项债券发行的现状2015年至2020年，全国地方债务限额和新增限额逐年增加。债务限额是指法律规定的地方政府未偿还债务的最高限额，债务限额的提高意味着政府筹集更多的资金进行地方建设。一般债务的意思是项目没有收益，专项债务的意思是项目有一定的收益，并且专项债券的风险能够内部消化。有些项目是由一定的收益的但是又并不是完全有收益，没有收益的那一部分就要列入一般债务。2015年全国地方债务限额为16万亿元，2020年增加到将近29万亿元，且新增限额也越来越大。这其中，一般债务限额较为平稳地增加，每年的增加额在9000亿元上下；而专项债务限额逐年增加，每年的增加幅度也越来越大。新增专项债务限额在2015年为一千亿元，到2020年为三万七千五百亿元，专项债务限额占债务限额的比重整体成上升趋势，且上升越来越快。2015年到2020年专项债务限额占债务总限额的比重分别为：37.98％、37.65％、38.63％、41.04％、44.72％、50.39％（如表1）。表12015-2020年全国债务限额（单位：亿元）指标名称2020年2019年2018年2017年2016年2015年0101债务限额288074240774209974188174171874160074010101一般债务限额14288913308912378911547810715999272010102专项债务限额145185107685861857269664716608020102新增限额47300308002180016300118006000010201新增一般债务限额980093008300830078005000010202新增专项债务限额375002150013500800040001000（数据来源：中国债券信息网）全国债券发行额和专项债券发行额总体呈增加的趋势。除去2016年的债券发行额浮动有些大，每年的债券发行额没有什么太大的变化，稳定在4万亿元左右，但是很明显专项债券发行额总体呈增长的趋势，也就意味着专项债券发行额占债券发行额的比重越来越大（如表2）。全国的专项债券余额每年的增长幅度很大，占债券总余额的比重也越来越大（如表3）。每年的新增债券和再融资债券发行额在大幅度增长。从用途上分，债券可以划分为两种，分别是新增债券和再融资债券，新增债券主要用于国家建设的九大领域。而再融资债券是指通过发行这样的债券来筹集资金，以达偿还部分到期地方政府债券本金的目的，是财政部对于债务预算的分类管理方法。再融资债券也是近两年新发行的一种债券品种，并且发行额不是很多。新增专项债券在2015年发行了907亿元，在2019年发行了2.1万亿元，足以可见地方政府专项债券对我国的发展越来越重要。2020年地方政府新增专项债券发行额为3.75万亿元，跟2019年相比增长额度很高，增长了约1.6万亿元（表2）。2020年是特别的一年，新冠肺炎疫情让全球的经济都处于低迷状态，中国政府也为经济的恢复实施了一系列积极的财政政策和货币政策，因此国务院安排地方政府专项债券目的在于扩大内需、促进国民消费、惠民生以及补短板。表22015-2019年全国债券发行额（单位：亿元）指标名称2019年2018年2017年2016年2015年0301债券发行额小计4362441652435816045838351030101一般债券发行额1774222192236203534028658030102专项债券发行额2588219459199612511896920302新增债券发行额305612170515898117005912030201新增一般债券发行额90738177796176635005030202新增专项债券发行额2148713527793740379070304再融资债券发行额114846817000030401再融资一般债券发行额80455459000030402再融资专项债券发行额34391358000（数据来源：中国债券信息网）表32015-2019年全国债券余额（单位：亿元）指标名称2019年2018年2017年2016年2015年0701债券余额21118318071114744910628248261070101一般债券余额117137108123926767147238568070102专项债券余额940467258754771348109692（数据来源：中国债券信息网）（二）常州地方政府专项债券发行的现状常州地方政府债务总限额逐年增长，且增长速度越来越快，每年的增长率都在20％上下。尤其是地方政府专项债券限额的增长速度更快，2015年至2019年的增长率整体呈上升趋势，由此可见地方政府越来越倾向于发行专项债券来支持地方的基础设施建设和经济发展。另外，政府债务余额也在逐年增加，政府债务余额是指当时的累计发行量与当时偿还总量的差，在2015年底的时候政府债务余额为504亿元，而到2019年底的时候政府债务余额已经增长到1007亿元，年平均增长率在19％左右，在这中地方政府专项债务余额每年的平均增长率大约为33％（图1）。2015年至2020年这六年间，常州每年的新增地方债券发行额都在大幅度提升。在2015年的时候新增总限额只有18.6亿元，但是到了2020年新增总限额高达223.10亿元，这其中新增的一般债务限额每年都很平缓甚至有下降的趋势，但是新增专项债务限额却增长得很快，在2015年仅仅只有3.8亿元，在2020年新增专项债务限额高达208.7亿元，占新增总限额的93.55％，同比增长37.3％（如表4）。表42015-2020年常州地方政府新增债务限额（单位：亿元）指标名称202020192018201720162015新增总限额223.10163.00159.80105.0057.1018.60新增一般债务限额14.4011.0012.0019.0018.7014.80新增专项债务限额208.70152.00147.8086.0038.403.80（数据来源：常州市财政局）图1常州地方政府债务限额增长率（数据来源：常州市财政局）新增专项债券所扶持的项目种类丰富。在2015至2020年这六年里常州地方政府总共发行了562.7亿元新增专项债券，新增专项债券所包含的项目一共大约有137个。这些项目重点在于生态环保、基础设施建设、服务民生等方面，结构上比以往更加优化，对社会资本的效用呈倍数增长，有力促进了“六保”工作。常州的新增专项债券用在了八个领域，即社会事业、市区乡镇和产业园区的基础设施、交通基础设施、生态环境保护、土地储备、棚户区改建、农林水利建设以及城镇老旧小区改造其他保障性住房，在这八方面的用途中主要聚焦于社会事业、市区乡镇和产业园区的基础设施、交通基础设施、土地储备、棚户区改建这五个方面，分别占新增专项债券总额的19％、22％、11％、25％和10％，另外还有生态环保、农林水利建设、城镇老旧小区改造其他保障性住房占新增专项债权总额的6％、5％和2％，虽然像城镇老旧小区改造其他保障性住房所占比重比较小，但是发行额还是有14.7亿元之多（如表5）。债券用途新增专项债券发行额占总发行额百分比社会事业106.9119%市区乡镇和产业园区基础设施123.7922%交通基础设施61.9011%生态环境保护33.766%土地储备141.1025%棚户区改建54.8010%农林水利建设25.145%城镇老旧小区改造其他保障性住房14.702%表52015-2020年常州地方政府新增专项债券用途情况统计（单位：亿元）（数据来源：常州市财政局）（三）常州地方政府专项债券管理取得的成效1.常州新增地方政府专项债券额度创新高在2020年，常州市得到新增地方政府债券的额度共223.1亿元，跟2019年相比增长了37％，其中新增专项债券的额度为208.7亿元，同比增长了约37％，创下了历史上的最新记录。在经过1998年的国债转贷政策、2008年的代发代还政策、2011年的自发代还政策以及2014年的自发自政策还四个阶段的政策试点之后，地方政府专项债券开始大规模发行。根据上文分析，常州近几年专项债券的规模都在不断地扩大。常州专项债券每年都在大幅度增长，在2015年的时候常州的新增专项债务限额只有3.8亿元，到2020年新增专项债务限额已经达到208亿元，跟2015年比翻了几十倍，并且投资于城市各方面的基础建设，比如社会事业、市区乡镇和产业园区基础设施建设、交通基础设施建设等等。专项债券可以精准扶持一些项目的进行，风险又低，专项债券对于常州经济建设、基础设施建设的优势也在不断显现出来，使得政府加大了专项债券的规模。常州的新增专项债券占新增总限额的比重在不断增大，到2020年已经占比为93.27％。常州地方政府新增专项债券所涉及的项目越来越多，越来越多的投资者也逐渐看到专项债券的优点，愿意去投资专项债券，专项债券的规模也越来越大，发行期限也越来越长，这些都是新时代地方政府专项债券所呈现出的新特征，对常州的社会发展也起着积极的作用。2.常州地方政府专项债券有效精准扶持重点项目从前面常州新增专项债券的用途分析中可以得出，专项债券主要用于的生态环保、基础设施建设、社会事业发展、服务民生等一些重大或者重点领域的项目上。目前常州想要成为五大明星城之一，扶持西太湖科技产业园等等共11个园区基础设施建设的项目，为强产业链打下扎实的基础；为聚集资源，创造科教的亮点，支持中以研究院智能制造公共服务平台等共5个创新载体项目的开展；为发展优质的旅游景点，吸引游客，支持青果巷历史街区保护与修缮等共7个文旅项目的开展；为提高城市居民的生活水平，打造宜居城市，支持南沿江铁路等28个左右生态环保及交通基础建设项目的实施；为了抓好民生，支持武进城区棚改及安置区等大约86个公共服务类项目的开展。以上这些项目对常州的基础设施建设和基本民生建设都是至关重要的的项目。打造科技产业园，加强科技创新；发展旅游业吸引外来游客，增强常州的名声名气；造铁路，棚改及安置区建设都是惠民生的重点项目。专项债券的专款专用的特征会让常州的这些重点项目的建设更加有效率，创造出更好的常州。3.常州地方政府专项债券未出现过违约情形常州市财政局在2020年5月表示，在相关部门的监督管理下，常州各单位建立了外担保管理制度，该制度符合风险控制的要求，并严格遵循这一制度。在实际情况中，严格保障好担保事项集体决议、担保对象的资格审查、担保过程持续跟踪监管等措施。对外担保的对象主要为整个常州市范围内的集团内部成员企业或国有企业，这些企业的财务情况、经营成果和信用状况都良好，从未发生过违约。地方政府是专项债券的发行主体，属于公债，政府担保的债券的信用较高。并且专项债券具有专款专用的特点，从机构投资者和个人投资者那筹集到的资金流动只会跟这一个项目有关，我国为了完善地方政府的债券管理，一直以来都会根据债券市场的发展和变化出台一系列政策制度，保证债券市场的公平公正，提高债券相关信息的公开和透明度。专项债券的发行额、发行价格、预算决算都会受到公众和市场的监督，地方政府为了筹集资金会公开发行专项债券，以地方政府的信用担保，会进一步提升专项债券的安全性，降低专项债券的风险。目前常州市财政局统一安排整理项目资金的需求，建立一个项目的储备库，对政府开展的投资类项目实施入储备库前的“双论证”，让项目资金需求结构与专项债券融资期限更加一致。同时，常州市政府把握住国家政策红利，比如扩大发行专项债券的政策红利，在做好常州地方政府专项债务管理基础上，尽可能拥有更多的新增专项债务限额。此外，常州市政府严格按照“资金跟着项目走”的政策原则来挑选出符合条件的专项债券项目，并且聘用一些中介机构组成几个服务小组来开展具体工作，确保专项债券发行工作的合法合规。常州的这一些措施让专项债券的风险进一步降低，债券的安全性进一步提高。三、常州地方政府专项债券管理中存在的主要问题地方政府专项债券仅仅发展了几年，虽然常州市政府也为专项债券出台了不少政策，比如项目的审批要严格对照九大领域申报，资金跟着项目走，项目总投资的最低投资额等一些相关规定。但是随着债券市场的发展，相关政策跟不上专项债券的发展，在目前的专项债券管理中存在很多漏洞，主要有以下几个问题：（一）地方政府专项债券管理中所涉及的部门过多，影响管理效率常州市地方政府专项债券所对应的项目一般都是大型项目，项目期限较长，资金规模较大，对专项债券的管理涉及多个部门，各个部门都负责不同的方面。一个专项债券项目管理主要涉及到债务统计分析、债务规模控制、债务风险监测、债务预算管理、债务限额管理、债券申报分配、政府投资计划管理和项目审批等方面。《常州市政府性债务管理方法》第五条指出，财政部门统筹管理同级政府性债务，采取归口管理的方式，主要负责政府债务统计分析、债券申报分配、债务限额管理、债务预算管理、债务规模控制、债务风险监测等工作；发展改革部门负责项目审批和政府投资计划管理；金融监管部门负责金融指导和金融监管，督促金融机构不得非法提供融资；审计部门按照法律法规加强对地方政府性债务的审计监察，强调责任追究，推动制度完善和管理规范。根据《常州市政府性债务管理方法》，一个政府债券项目需要有四个部门管理，并且专项债券项目的申报需要多个部门共同上报，并且些方面有重合部分，财政部门和发展改革部门的工作有重合部分，这样不仅浪费时间，重复工作，降低专项债券管理效率。（二）地方政府专项债券资金偿还原则不合理在资金偿还这一环节，常州市政府在《管理方法》提出“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则分类落实偿债资金。专项债券项目资金在筹集资金、使用资金、偿还资金过程中，所有的项目资金不会只捏在举债人的手里，资金在使用过程中会落入到别的项目相关工作人员的手里，他们会把资金投入到项目的相关地方去，若在项目过程中资金出现了问题，导致最后无法把钱偿还给投资人，使投资人的利益受到损害，仅仅追究举债人的责任是不够的，因此仅仅让举债人承担责任是不合理的。造成这个现象的主要原因是专项债券的资金在使用过程中的监管力度不够，项目资金从申报到使用到项目完成这一整个周期的流向需要有专门的监督机制，确保能有效使用资金。在2018年的时候深圳市政府提出过这样的管理办法，专项债券项目单位应该去商业银行开设一个资金管理专户，主要用来存放筹集到的资金和资金的支出，规范资金的使用。但是除了深圳市做出了这样的决策，没有别的地方政府在效仿这样的方法。深圳市这样的方法值得去借鉴，要加快建设一个标准规范的专项债券资金专用账户的制度，对资金的使用有一个专业的、统一的、规范的管理。加大专项债券资金的监督力度，让资金使用更加规范化和合理化，保证项目资金的使用效率高和安全性高。这样的方法也能够清楚明白地知道是谁让资金出现了问题或者非法挪用资金。（三）地方政府专项债券信用评级不规范目前常州的信用评级机制还不是很完善，加上地方政府专项债券的发展时间也比较短，因此专项债券的信用评级还不够规范，过于笼统，没有一个统一的评判标准。常州市专项债券的信用评级结果区分就不够明显，难以满足专项债券信用评估的需求，机构投资者和个人投资者会对这个专项债券产生担忧，给专项债券带来隐性的风险。此外，目前中债资信评估有限责任公司是给我国地方政府债券评级的主要机构，评级机构是缺乏独立性的，一定程度上存在一些风险。近期财政部发布的“关于印发《地方政府债券信用评级管理暂行办法》的通知”（以下简称通知）中要求，信用评级机构应该精准把握专项债券、一般债券的特点，公平客观得给出评级得相关意见。该通知提出，开展专项债券信用评级，不仅要考察该地区经济、财政、债务等这些方面得基本状况，而且还要考察专项债券项目的具体状况，包括专项债券项目的发行情况、融资平衡方式以及项目收益等。在评级的程序方面，该通知要求信用评级的工作环节应该包括项目的立项、项目的开展前准备、尽职尽责调查后首次评价信用和具体分析、信用等级的评判、结果反馈和复评、评级的结果公布、最后追踪评级和结束评级等几个环节，并且信用评级机构要对专项债券项目的信用评级所相关的各种文件信息进行审核，保证这些文件资料的准备性和真实性。虽然这个通知已经对信用评级有了一个很详细的要求，但是太过笼统，没有一个统一的评判标准，专项债券的信用评级结果区分就不够明显，难以满足专项债券信用评估的需求，机构投资者和个人投资者会对这个专项债券产生担忧，给专项债券带来隐性的风险。（四）地方政府专项债务过多，面临还款压力过大的问题常州地方政府发放的债券过多，债务过高，存在无法把钱还给投资者的风险。前文对常州地方政府专项债券的现状分析中提出，常州地方政专项债务限额每年都在高速增长，增长率很高，约为20％，债务限额是指政府在一定时期内未偿还债务的最高限额。常州专项债务限额的增长虽然在一定程度上能体现常州各方面项目多，发展快，但是专项债务限额的提高表明了专项债务数额在增多，且债务增长速度很快，增长额度很高。常州地方政府专项债务跳跃式的增长，必然会让常州地方政府面临巨额还款的压力，投资者会担心自己投资进去的钱无法收回，自己的利益受到损害。实际上，在3月12日，在召开的打好防范化解重大金融风险攻坚战指挥部全体（扩大）会议上，江苏省省吴政隆长提出，要继续做好化解政府性债务风险的工作，严格防控地方法人机构风险尤其是交易场所的风险，继续做好风险监测检查和判断，在推动高质量发展的情况下尽可能防范并且化解特大的金融风险。面前也提到过常州的地方政府债券还未出现过政府债券违约现象，但随着常州政府专项债务的增长和不少债券利率偏高，并且常州地方政府一直在强调加强政府债务风险化解，也暗示了若不再有措施监控风险，常州地方政府将面临着较为严重的还款压力。四、优化常州地方政府专项债券管理的对策建议优化常州地方政府专项债券的管理有利于常州地方经济更好地建设，也有利于基础设施建设、民生建设等一些重点方面的建设，对于上面提到的四个主要问题提出以下的四条合理建议：（一）减少专项债券管理中所涉及部门以及工作分类《常州市政府性债务管理方法》中对于政府性债务管理工作分类太过于细致，导致管理工作繁冗，对于管理工作繁冗的问题常州地方政府可以实施以下几个措施：第一，合并一些管理工作差不多的部分。比如债券申报分配和项目审批可以合并到一起，债务预算管理和投资计划管理合并在一起，这样的话既可以减少管理工作的量，也可以减轻工作人员的工作负担，管理工作可以更加轻松、效率。第二，减少管理中所涉及到的部门，可以有两个部门管理，比如由财政部和金融监管部门分担所有管理工作。管理工作中涉及四个部门，对四个部门的默契就有了较高的要求，通常四个部门的工作性质不一样，工作内容、工作量也都不一样，很难达到默契的条件，因此减少管理中所涉及的部门可以有利于提高管理工作的效率。（二）加强资金使用过程中的监督力度对于资金使用出现问题，导致最后无法把钱还给投资人，这个责任的承担人应该追根溯源，追踪资金在流动过程中的去向，资金在谁的手上出问题，就让谁承担偿还资金的主要责任人。常州地方政府可以实施以下措施：第一，建立一个资金管理专用账户。该账户应该详细记录每一笔资金的用途和去处，整个项目从筹集资金、使用资金、管理资金到偿还资金，每一笔的资金流向和使用人都应该被详细地标注，并且要及时公开，接受社会监督。第二，聘用专人专门来管理资金管理专用账户。政府可以招聘一位有专业知识技能的人才来管理专项债券项目的资金专户，每一笔资金从哪里来要用到哪里去都应该清楚地记录下来。（三）建立完善的债券信用评级机制信用评级机制对专项债券的发行和交易以及促进债券市场的良性发展具有极其重要的意义。常州地方政府需要建立完善的债券信用评级机构，主要要涉及以下方面：第一，对信用评级机构的信用进行监督，信用评级机构本身的信用就很重要，如果信用评级机构对一个专项债券项目进行随意的评级，那么这个信用评级机构的信用本身就存在问题，令人担忧，因此对信用评级机构的监督也很重要。政府必须要采取措施对信用评级机构进行监督，谨防信用评级机构与一些项目单位私下里的非法往来从而造成对债券信用评级的不真实结果，确保评级过程的公开公平公正和评级结果的公平性和真实性。第二，引入多家信用评级，借鉴西方的做法，政府可以在市场挑选多家有权威的信用评级机构，引入多家信用评级机构，这几家信用评级机构同时对同一个专项债券项目进行评级，从评级结果中不仅可以看出专项债券的信用等级，也能体现出这几家信用评级机构的信用程度，这样能有效地保证评级结果的真实性和可信度。三是创设科学合理的信用评级体系，制定统一的标准，保证每一个专项债券项目的标准相同，这样项目之前也可以进行一个对比，信用不高的项目跟信用好的项目的差距在哪里，督促一些差的项目进行改正，提高质量。（四）加强政府债务融资管控，优化调整债务结构目前常州政府债务融资过高，常州市主要应该从降低融资成本、调整债务结构方面来入手，具体有以下几方面：第一，提高项目单位的信用，提高项目单位的信用主要是为了保证的还款能力，保障投资者的利益不受损害，并且鼓励完善相关法律法规支持开展市场化融资，鼓励项目单位采用直接融资的形式进行融资，增强直接融资能力，直接融资可以让资金供求双方联系更加紧密，有利于资金快速合理配置和使用效益的提高，并且可以降低筹资的成本，提高投资收益。第二，合理调整政府债务结构，控制新增债务融资成本，并且建立健全债务融资成本约束机制，在项目申报的时候给项目提出一个融资成本的限制范围，项目在通过发放债券进行融资时所产生的费用不宜过高，要尽量减少这方面的费用支出，从而降低债务融资成本。结束语常州地方政府专项债券的发展非常快速，并且在地方基础设施建设、社会发展等方面都有显著的积极效果。我国从2015年才开始发行地方政府专项债券，常州地方政府专项债券的发行额每年都在大幅度增长，占债券发行总额的比重也越来越大，甚至超过了一般债券发行额。尤其在2020年新冠肺炎疫情席卷全球的一年，在财政资金保障能力不足的现实条件下，地方政府通过利用好专项债券政策工具，努力供给医疗卫生方面的物资，充分发挥专项债券投资稳定的功能，为疫情防控打下了坚实的经济基础，充分保障经济平稳运行。但是在常州地方政府专项债券在快速发展的同时也要兼顾发展的质量，地方政府在专项债券管理方面确实还存在着大大小小的问题，包括资金使用的问题、信用评级的问题、管理机制问题以及人力资源等问题，需要探索出切实有效的方法去解决这些问题，弥补相关漏洞。本文从全国专项债券发行的现状和常州地方政府专项债券发行的现状分析以及常州目前所取得的一些成效这三个方面中提取了几个主要的问题，包括地方政府专项债券管理中所涉及的部门过多，影响管理效率、地方政府专项债券资金偿还原则不合理、地方政府专项债券信用评级不规范、地方政府债务过多，还款压力过大等问题；并且根据这些问题提出了相应较为合理的对策建议，包括减少专项债券管理中所涉及部门以及工作分类、加强资金使用过程中的监督力度、建立完善的债券信用评级机制、加强政府债务融资管控，优化调整债务结构等措施。常州地方政府专项债券管理的发展还需要进行进一步研究和探索，需要努力去更好地发挥专项债券的优势、解决专项债券存在的问题，从而更好地促进社会和国家的发展，为城市的经济建设贡献它的一份力量。[参考文献][1]陈莉.关于我国地方政府债券发行的现状、问题与对策[D].东北财经大学,2010.[2]张怡亮.地方政府债券发行选择和绩效管理问题研究[J].预算管理与会计,2020(10):60-63.[3]束浩正.地方政府债券发行规模对经济增长的影响研究[D].合肥工业大学,202