构建和完善财政投资评审制度的践行与探讨

引言通常情况下，财政投资的内容主要包括基本建设支出预算的安排、国家债券专项资金，以及其他用于经济建设方面的专项资金的支出预算。用于经济建设方面的财政资金需要进行部门预算，通过一般预算与部门基金预算反映出来。在此之中，核算结果来自一般预算中的部门支出预算，就是项目支出预算，其中包括三个部分：行政事业性项目、基本建设支出预算与其他项目，作为财政投资的重要组成部分，上述三个部分的预算安排重要性不容忽视；经国务院批准后纳入预算管理的政府性基金，可以通过部门基金预算中的基金支出预算来进行核算，该部分的基金支出预算安排的建设项目，也是财政投资中同等重要的组成部分。一、财政投资评审制度主要内容由于我国的财政政策出现变化，因此财政投资评审应运而生，财政投资评审使我国公共财政领域出现大变革，我国社会主义的市场经济体制也因此受到一定影响。我国财政投资评审中心于1999年正式建立，在财政部的助推下，财政投资评审各项工作发展迅速，我国各个地区的地方政府根据实际情况，将自身的财政部门作为基础，建设财政投资评审相关机构，并不断扩充财政评审人才队伍，扩大评审范围。时至今日，评审范围正在朝着全覆盖的方向发展。对我国以往的财政投资评审发展进行回顾，不难看出，该工作使我国各层级政府的建设资金得到节约，使所有项目管理活动科学开展，并且使预算支出得以实现。但是，我国的财政投资评审制度真正建立的时间较短，在发展过程中不可避免地存在问题，因此在未来的制度建设过程中，必须积极寻找并运用相应的对策，解决影响其发展和完善的问题。二、财政投资评审制度的运用流程在一般情况下，财政投资评审的流程，由两个程序组成，分别为项目评审以及对项目评审的全过程控制。在此之中，全过程控制一个项目的评审工作，将立项作为起始点，经过工程投标、签订合同，直至正式施工和工程竣工，所有环节都会受到严格把控。评审的全过程控制主要分为三个阶段，分别为事前、事中以及事后。对一个项目的可行性进行衡量并且分析，就是事前的控制内容。在该过程中，必须全面了解该项目的实际情况，如项目的具体要求、项目的范围、项目施工需要运用的资源、大致竣工时间等。与此同时，需要严格审查工程项目的现场签证单，以及工程项目的预结算书，以及完成对工程量、定额基价、补充定额等多项内容的审查，并且将所有审查工作作为基础，对该项目进行预算以及编制。任何被投资的项目都属于系统性的、体量较大的工程，需要耗费较长的周期进行建设，而且涉及的范围相对广泛，项目内部存在的不确定因素，很可能会对项目造成不利影响，导致项目的工程出现变更。因此，事中控制是必不可少的，主要跟踪项目的工程造价并且加以控制，相关人员必须亲自前往项目施工现场，了解资金的真实流向。顾名思义，事后的控制内容就是对项目结算阶段的控制，在对结算过程进行控制的同时，相关人员必须高度关注项目相关的工程评审报告，如果评审报告的内容缺少客观与公正的内容，那么该评审报告存在较大的问题。在对评审报告进行控制之后，政府在公共支出方面会变得更加透明。三、财政投资评审的必要性分析对于财政投资项目的概预算、竣工决算等各方面的活动，财政投资评审可以起到很好的约束和监督作用，无论是对于财政投资项目的工程质量、加强项目的支出预算和财务管理，还是对于提高财政投资效率、保障财政投资活动顺利进行等，都起着至关重要的作用。（一）提高财政资金使用的安全性通过评审机构对财政投资项目进行评审，可以有效筛选出不合理的资金，将挤占、挪用和浪费资金等行为的发生概率控制到最低；并且可以避免投资项目中出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的各种高估冒算现象，将擅自变更投资设计、扩大投资规模和提高项目建设标准等问题扼杀在“摇篮”中。通过财政投资评审工作，可以提高财政资金的使用效率，节约财政资金，同时可以提高财政资金使用的安全性、规范性以及实效性。从那以后，施泰特在经营中不再一心想着如何卖出更多的商品，而是把更多的精力用来思考“如何帮助顾客”：他帮顾客分析最需要和最适合的产品，有时候为了能让顾客买到一款最适用的商品，他甚至会不辞辛苦，从维斯马跑到别的城市去购买。（二）增强财政对政府投资的话语权通常情况下，进行财政投资的项目前期流程都是由其他部门完成的，最后由财政部门进行预算审核。由于财政部门只涉及预算工作，因此其对于项目的合规性是否符合国家要求、项目的选择是否合理、资金分配是否合适等，财政部门都没有一个清晰的了解。在构建和完善财政投资评审制度之后，财政部门能够及时对项目中的报告可行性部分是否充分、重复申报工作的完成情况有一个直观的了解，并且财政部门能够及时发现安排资金大于申请资金、有违建设程序、地方配套资金缺乏等各种财政问题，改变了以往投资项目中财政部门概算代替预算的被动地位。四、当前财政投资评审工作存在的主要风险（一）固有风险内部审计制度的缺乏，是造成财政投资评审固有风险的最主要原因，固有风险在任意一个投资项目中都是不可避免的，财政投资评审工作只能将其造成的影响控制到最低。由于建设环境、建设周期等多种因素的动态影响存在于项目的建设中，且财政投资的管理制度与举措相对来说不完善，导致了评审人员对资金进行评估时无法有准确的判断，从而对最终的投资效益造成一定程度的负面影响。（二）政策风险财政投资评审的政策之所以存在风险，是因为相关政策法规的缺失。尽管我国的财政投资评审工作已经积累了丰富的工作经验，且财政投资评审工作也有着长远的发展历史，但我国依然缺乏财政投资评审的相关法律法规及政策制度，导致在进行财政投资评审时缺乏法律的支持及政策的保障。在我国颁布的《预算法》中明确规定：财政部门具有分配和监督财政资金的权利，《预算法》可以作为财政投资评审活动的依据及标准，但《预算法》并未对财政投资评审工作涉及的具体内容作出规定。在实际工作中，只有财政部出台的《财政投资评审管理办法》和地方各级人民政府制定的规范性文件，明确了财政评审的范围、职能等，法律层级明显偏低。由于财政投资评审工作的特殊性，其在政府的投资行为中，对于财政资金监督管理工作中具有重要意义，因此在其实际工作开展之后，必须有精细、严格的法律法规来对其进行保障。而目前相关法律、政策制度的缺失是我国财政投资评审中普遍存在的问题，因此导致财政投资评审工作存在着一定的政策风险。（三）技术风险技术风险同样也是财政投资评审工作目前存在的严重风险之一，形成该风险的主要原因是评审人员的技术水平有限，从而导致其在评审投资项目时出现操作失误。作为促进国家经济发展的一项重要手段，财政投资工作的涉及范围较广，且工作量繁多，因此在进行资金评审时，评审人员必须具备较高的专业水平。通常情况下，财政投资评审工作的周期较长，并且需要评审人员对大量的审核数据进行反复的审核和计算，评审人员在计算过程中很容易出现计算错误的问题，最终引发技术风险。（四）廉政风险财政投资评审工作对项目资金及其他财政专项资金的使用情况进行专项评审，以保证财政资金规范、安全、有效运行，评审结果如何，直接影响到建设单位、施工单位的切身利益。目前，财政投资评审工作大多采用委托第三方机构的方式，投资评审相关人员很容易受到利益关联人员的腐蚀拉拢，如果投资评审相关人员政治觉悟不高、责任意识不强、自律精神不够，经不起利益诱惑，或囿于人情，就极易为他人左右，甚至出现“权力寻租”，形成廉政风险。不仅如此，内部评审机制是否完善，也会对廉政风险的发生概率产生较大影响。如果内部评审机制已经趋于完善，那么负责评审的人员即使想要“钻空子”，也会因为制度的层层压力而选择放弃；但如果内部评审机制没有得到完善，相关监督职能将形同虚设，缺少强有力监督的评审机制，必然会成为滋生廉政风险的“温床”，导致部分评审人员的思想出现滑坡，更大的廉政风险因此出现。（五）职能定位风险五、构建和完善财政投资评审制度的建议（一）适当拓展财政投资评审内容对财政投资的公共支出是否符合社会公众的意愿和喜好作出评价，是建立财政投资评审制度的最终目的。评价的内容包括：对项目安排是否合理进行评价；对项目涉及的资金支出进行审核和评价。综合以上分析，拓展财政投资评审内容可以从以下几个方面进行：评审人员应在投资前就对项目的合理性进行深度分析，并在项目立项前的论证工作及预算编制工作中就开始进行投资的管理、控制，从被动变为主动。评审人员应对投资过程中的资金支付、进度把控、质量把控等环节进行评审，实时监督建设单位及监理单位的工作，一方面要保证资金的使用合理性，另一方面保证工程的质量。在完成投资后，需要对资金使用效率、项目预估收益进行评审，对工程的各款项进行精细核对，并对项目预期带来的收益进行评价。（二）重新定位财政投资评审职能由于财政投资评审工作的特殊性，其作为公共财政的必然需求，财政投资评审的职能定位就应以公共财政的特征来考虑。公共财政的内涵即国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，公共财政具有极强的市场经济适应性。政府是公共财政与非公共财政的分配主体，公共财政从产生到最后的分配范围，都由政府直接决定。对财政投资评审的职能进行重新定位，应该从以下几个方面考虑：首先，提高财政投资评审的监督功能。各级人大、审计应当负责财政投资评审的监督工作，充分发挥监督作用。其次，拓宽财政投资评审的范围。传统的财政投资评审工作多属于“事后行为”，重新定位财政投资评审职能后，可以实现投资前、投资中、投资后多方面的评审工作。此外，应当分离财政评审投资的管理职能以及评价职能，财政部门只负责对财政资金的管理，各级人大、审计负责对财政部门进行监督。（三）深化改革财政投资评审工作财政投资评审工作涉及经济学、管理学、工程学等多专业知识，因此其具备较强的技术性与专业性，这就给从事财政投资评审工作的人员提出了更高的要求，同时也对财政投资评审的组织工作提出了新的挑战。在构建和完善财政投资评审制度时，首先要明确财政投资评审机构的资金管理权力，并明确财政投资评审机构的组织、协调、监督职责。投资评审活动的具体组织可以依据不同的评审机制分成以下三个部分：第一，对项目效益及项目合理性进行评价。组建专业的技术性财政投资评审人才队伍，充分发挥人才协作的价值及作用。应选取专业范围不同的财政投资评审人员来应对不同技术特点的投资项目。对于投资项目的合理性、可行性、经济性，要从技术和经济两个层面进行考虑，进而保证评审结果的客观合理，同时也能保证项目的经济效益。第二，可以聘请专业能力强、业界口碑好的工程造价所等第三方机构，对财政投资项目的概算、预算、决算进行审核。第三，财政投资评审机构要负责起对中介机构的评审过程、评审结果的监督；对财政投资项目的资金流向、工程进度、工程质量进行监督。（四）建设财政投资评审相关信息交流平台财政投资评审的相关工作，必然会涉及较大的信息量，而且需要一定的时间才能够完成评审，如果只是依赖人力开展评审工作，必然会导致评审工作出现失误，出现诸多问题。所以，我国的财政部门应当建设财政投资评审的相关信息交流平台。例如，可以建设投资评审的法律法规信息库、财政投资项目信息库、评审成果数据库、评审专家信息库、评价效益的指标平台等。相关评审人员如果在工作过程中遇到问题，就可以通过多种类型的信息交流平台，对问题进行讨论，最终解决问题，促进财政投资评审工作持续进步。（五）完善财政投资评审相关法律制度要想保证财政投资评审的有效性与合理性，必须做到有法可依，遵循相应的制度。当前，财政部门对财政投资评审各项工作进行统一管理，而财政部门为了使财政投资评审能够获得依据，也专门出台一系列法律法规，保证评审工作不会出现制度缺失的现象，但相关法律法规仍旧需要进一步完善。以微观的业务作为例子，投资评审工作的管理机制、业务范围、操作流程等尚未获得真正完善的法律依据，导致评审工作虽然能够开展，却可能出现不规范现象，而且法律依据的缺失，增加了评审工作的不确定性。