高校内部绩效审计初探

0引言随着经济社会的发展，绩效问题逐渐受到关注，由此产生了绩效管理理念和绩效评价，逐渐演变成绩效审计。绩效审计的定义也经历了一系列演化，2014年内部审计协会发布的具体准则将绩效审计描述为“内部审计机构和内部审计人员对本组织经营管理活动的效率和效果进行的审查和评价”。绩效审计的实施主体以企业内部审计部门为主，仅有少数事业单位探索性地开展了绩效评价等与绩效审计相关的业务，具有“以事后审计为主、事前和事中的关注较少”“财务分析为主”“评价的深度与广度有限”等特点。结合既往研究，本文认为高校内部绩效审计是依据国家的法律法规，检查学校收到的各类资金使用情况、科学性和节约的程度，对高校的占有资源依照相应的审计标准和体系进行经济性和社会性的分析和考量，确定高校各类资源的分配和利用效率的监督和管理活动。是高校内部审计机构实施的监督和评价活动，是优化高校治理的重要手段之一，内部审计机构应当根据审计结果协助高校管理层不断调整管理思路、管理方式，以弥补高校内部控制中的薄弱环节，进而促进高校建设和发展。本文从高校实施绩效审计的必要性着手，分析实施绩效审计的难点，从完善制度等角度探索高校应当如何落实绩效审计，推动高校内部绩效审计的发展。1高校实施绩效审计的动因20世初，西方国家围绕支出项目的既定目标，对目标实际执行结果与效果之间的关联性开展研究，即最初的绩效审计，以期利用研究结果助力政府财政支出科学化和资源利用效益最大化。教育系统也在尝试对各类学校进行绩效审计，2020年修订后的《教育系统内部审计工作规定》(中华人民共和国教育部令第47号)(以下简称《规定》)指出，审计的范围应当包括资金、资产、资源的管理和效益情况；办学、科研、后勤保障等主要业务活动的管理和效益情况[1]，《规定》契合绩效审计“3E”理念，为高校内部审计机构指明了审计关注点——办学效益。因此，高校有必要立足于实现资源优化配置的根本目标落实内部绩效审计，监督高校的整体运作状态，确保高校在良性轨道上运作和发展。1.1符合发展趋势，革新审计理念2015年教育财政性经费投入3.14万亿元，2019年该金额增至4万亿元，同比增长27.39%，不断增加高等教育财政性经费投入，高校可支配的经费随之逐年增加，但资金的流向、资源管理、效益产出情况的评价机制相对较少。尽管现行准则或相关法律法规没有明确要求高校内部审计机构必须开展绩效审计，但绩效审计能够提高高校资金使用的透明度，帮助利益相关方了解学校的资源使用情况。绩效审计兼具财务审计、重要政策跟踪审计的优点，能够突破“信息茧房”，减少信息不对称问题，符合近年来高校治理的发展趋势。同时内部审计能够推动革新现有工作理念，推动高校内部审计工作人员改变工作方式方法，促进内部审计工作路径和方法多元化，争取达到事前指导、事中纠偏、事后监督的效果。1.2前移审计关口，发挥预警作用高校内部绩效审计的理念先进性一定程度上能够推动审计关口前移，起到预警作用，实现审计的“免疫”功能。高校内部审计部门虽然已经通过贯彻预算管理理念等方式前移审计关口，但是项目实施时点表明总体上是着眼于“事后审计”，依靠审计整改进行“纠偏”，无法在事前防范风险，从源头堵塞漏洞的力度欠缺。内部绩效审计能够克服传统审计的缺点，在日常业务活动中充分调查，从多个维度开展内部审计工作，延伸调查时机，及时对政策执行情况、内部控制建设与落实情况进行检查，前移内部审计监督关口，发现问题并及时给出建议，在高校内部建设与管理中起到预警作用。在绩效审计理念的指导下，高校内部审计工作人员不仅仅是事后的问题发现者，也可以在事前和事中阶段发现资金使用、资产配置等方面的风险，及时降低风险，成为政策落实的推动者、内部控制的完善者，共同构筑“免疫防线”，完善高校内部治理。1.3强化考核评价，优化资源配置通过实施内部绩效审计，一定程度上扩大了高校内部审计工作的考核与评价范围，将内部审计考核和评价的范畴从单一经济业务扩展到决策的科学性与落实成效等方面，内部审计机构根据既定的绩效评价标准出具鉴证意见，提升了高校内部考核与评价的地位，提高了高校管理者和资源使用者的重视程度。内部绩效审计考核评价结果为优化资源配置提供了可行的参照标准，结合以往研究，我们可以推定内部绩效审计的考核与评价机制有利于提高高校各类资源的使用效益，促进学校的发展。高校的主要任务和目标是培养人才、进行科学研究。基于上述目标，绩效审计可以通过衡量资源的投入量与产出成果量之间的关系判断资源投入是否符合节约的要求。内部绩效审计有利于管理者了解经济与非经济类指标的使用效益，进而找到优化资源配置的方法。经济类指标以资金的使用效益为重点，关注资金的来源与配套的管理办法，审视资金使用是否合理，如基础设施方面，可以通过了解工程项目验收成果、已验收建筑物的使用效率进行判断；非经济类指标包括但不限于教学质量、人力资源质量、校名校誉等，可以参考其他领域的指标体系进行评价，如本科生教学质量评估方面可采用教育部学科评估成果、师生比等指标；科研方面可结合论文数量、影响力等要素进行分析。通过结合各项指标，为发现问题、解决问题提供了前提，结合相关指标定量、定性分析，明确高校各类资源情况，寻找效益创造点、风险点，实现效益水平提升的目标。2实施绩效审计的制约因素高校虽然有实施绩效审计的动因，也面临制度、审计评价标准、从业人员的专业水平等客观因素的制约。2.1制度缺位，重视程度不足有关的法律法规等文件制度没有明确要求高校内部审计部门开展绩效审计，现阶段的绩效审计制度建设不够成熟，内部审计机构普遍对绩效审计的重视程度不足，仅有少数实践活动中关注了财政资金的绩效成果及预算执行情况，对高校整体的资源使用情况的绩效审计开展较少。由于制度缺位，内部绩效审计工作缺少法律法规层面的强制性约束，行业规范性质的指导力度不足，对于具体如何实施缺少详细指引。《中华人民共和国审计法》为高校内部审计工作提供了参照依据；内部审计协会关于绩效审计的具体准则偏重于经营绩效审计，与高等学校内部绩效审计的关注点有差距；部门规章方面，《规定》虽提及关注资产与资金的使用“效益”，但未明确要求教育系统各单位开展绩效审计。制度缺位使多数高校没有认识到内部绩效审计工作的重要性，仅有少数高校内部审计部门制定了本学校的内部绩效审计制度，辐射范围有限。制度的缺失一定程度上制约了绩效审计实践发展。2.2审计评价标准缺位科学的评价标准是内部绩效审计工作的核心，也是内部绩效审计评价的依据和保障工作质量的基础。基于科学合理的评价标准形成的结果才有说服力，并能够在揭露问题的基础上寻求解决途径。现阶段绩效审计工作的难点之一是评价机制缺位、评价标准不明确，具体到高校层面则评价标准缺位的矛盾更加突出，高等教育这一公共资源的特殊性，致使高校内部审计机构只能参考经营实体的绩效考量标准，但不同学校的办学规模、人员结构、学科分布、地理位置等因素的差异都会对评价指标产生影响。需要结合经济性与非经济性指标、定量与定性指标建立科学合理的绩效评价标准，提升评价的科学性，部分内部绩效审计在实施的过程中只关注审计事项结果，对于所审计事项在目标设定、工作进度等方面关注较少，难免影响审计质量。2.3从业人员专业胜任能力有待提高绩效审计对象应采取何种评价指标、如何设计审计实施程序，有赖于绩效审计工作人员的职业判断。绩效审计对项目成员的计算机水平、分析和沟通能力的要求更高，现有从业人员的专业胜任能力有待提升。2.3.1知识结构单一通过公开渠道收集到2020—2023年75所教育部直属高校内部审计人员招聘公告19份，招聘名额22个，其中13个岗位描述提到了专业需求，要求对口专业为财务、会计、审计等专业(部分招工程审计人员的对口专业要求为土木工程相关)，提及能够熟练使用计算机或者具有编程能力；3个岗位描述中允许对口专业的要求为计算机、信息技术。综合近几年的招聘需求和有关专业的高校教育课程设置情况，可以合理推测高校内部审计缺少计算机、数学等专业出身的从业人员。2.3.2审计力量有限高校内部审计机构审计力量有限，一是人员数量有限；二是部分内部审计机构人员的年龄存在断层现象，知识更新速度整体较慢，传帮带作用有限；三是部分高校审计任务重，审计人员难以兼顾审计数量与质量。2.3.3审计独立性固有缺陷为保证绩效审计的效果，对审计独立性有一定的要求。高校内部审计机构与被审计对象之间通常是长期的同事关系，仅靠回避制度无法完全消除个人情感因素的影响，需要采取进一步措施提升审计独立性。3实施绩效审计的路径探析社会各界对高等学校在依法办学过程中的经济活动关注度不断上升。关注点包括但不限于制度的完善程度、业务活动的合规性。学校内部的各类利益相关者都希望学校有限的人力、物力、财力得到合理和有效使用，内、外因素“合力”督促高校负责人要充分重视内部绩效审计工作[2]。根据《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》(教财〔2015〕2号)，“高校主要负责人应直接领导内部审计工作，定期听取审计工作报告，及时研究解决审计工作中遇到的问题和困难，把审计结果作为相关决策的重要依据[3]”，高校负责人应当充分认识到内部绩效审计工作的重要性，借助内部绩效审计工作来促进学校科学地管理与决策。高等学校内部审计部门也应当加大内部绩效审计人员的教育培训力度，不断提高业务能力，提升内部审计影响力。有关管理部门可以探索将高校内部绩效审计工作纳入高校党政负责人考核体系中[4]，实施考核和问责，提升内部绩效审计的地位。绩效理念近几年开始进入高校管理者的视野，已经在预算体系和财务管理中得到了初步应用，下一步可以应用在科研经费审计、领导干部经济责任审计等类型的审计项目中，促进各个维度上的效益平衡，可以从以下几个角度寻找可行的路径。3.1完善制度，提高重视程度应当完善绩效审计相关的制度，明确高校内部审计机构实施绩效审计的必要性，出台配套的实施准则，为高校开展绩效审计工作提供制度保障。推动高校相关层面提高对内部绩效审计工作的重视程度。高校内部审计机构应当完善审计制度，从源头规范绩效审计工作，从体制层面明确绩效审计工作“应该做”的重要地位，确立绩效审计对高校长远发展的重要性。3.2加强研究，建立评价指标体系如前文所述，绩效评价指标是审计的重要依据，绩效审计工作落实的难点之一是缺少科学可靠的评价指标。完善制度是解决“怎么做”问题的开篇，建立适应高校实际情况的内部绩效审计指标体系则是绩效审计工作“怎么做”的落脚点。建立科学的评价指标体系，内部审计机构可以从以下方面着手:一是借助高校内部学术资源丰富的优势，做好基础理论研究，总结一级指标；二是在审计调查中对审计对象做好充分的调查和研究，梳理项目结束后形成的有关资料，建立指标库，形成合理的指标体系。评价指标不必过于具体，但应该具有一定的灵活性和普适性，为内部审计机构提供工作依据和指引。对于科研项目等专项审计或者是经济责任审计，审计组可以参照法律法规、被审计单位的年度工作要点、工作目标、财务预算等资料制订相应的细化目标。对于附属学校、医院等独立法人单位指标概况，高校内部审计机构除工作计划等评价标准外，也可以参考规模相似的同行业单位的指标、经验和做法等数据，对经营效果进行评价和管理，确保该体系兼具个性和共性、定量和定性指标，使得指标体系能够有效适应绩效审计工作的需求。3.3提升能力，加强队伍建设高校内部审计队伍是落实“怎么做”的核心力量，实施内部绩效审计需要提升从业人员业务能力，加强队伍建设。首先，内部审计机构应当科学设置招录计划，放松专业限制，吸收具有计算机等专业背景的人才，解决专业相对单一的问题。其次，应当注重对从业人员的培训，更新内部审计机构从业人员的知识结构，强化专项法律法规的培训，促使内部审计工作人员在工作中不断学习，主动向复合型人才方向发展，从而提高内部审计从业人员的技能水平和专业胜任能力。此外，高校内部审计机构可以利用行业专家的