专题7.2-政府转型与治理

专题7.2政府转型II:分权与治理Part1政府转型的理论视角之一：中国式分权Part2政府转型的理论视角之二：公共财政效率Part3新公共管理运动与良政治理

Part1政府转型的理论视角之一：中国式分权

我国财政体制改革回顾财政分权理论中国式分权及其代价一、我国财政体制改革回顾新中国成立以来,我国经历了三次财政体制改革。每次改革,中央政府为了实现改革目标,都通过放权让利来调动地方的积极性,这一措施使中央和地方财政关系发生了明显变化。三次财政体制改革：

a计划经济下的集权式财政体制

b分灶吃饭财政体制c分税制财政管理体制的建立计划经济下的集权式财政体制

新中国成立以后,为解决重工业资金密集和我国资本稀缺的矛盾,为重工业发展筹集尽可能的资金,我国构建了高度集中资源配置制度的计划经济体制,并在此基础上形成了中央集权式财政体制。集权式财政体制的基本特征是高度集中、统收统支,地方政府收支支配权和管理权很小,并不构成一级独立的财政主体。然而,在中央集权计划经济体制下,由于信息和监督问题难以克服,全社会投资领域存在严重的预算软约束问题,最终导致全社会生产效率低下,人民生活水平普遍较低。分灶吃饭与财政承包制从1980年开始,我国将更大一部分企业下放到地方政府,并于1992年确立“社会主义市场经济体制”的改革方向。在这一市场化的改革过程中,财政体制也逐步从中央集权式财政体制转变为一种相对分权化的制度安排。在这种制度安排下,中央和地方各自拥有自己的财政收入,地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。分税制改革的建立

1994年的分税制改革,基本遵循了财政分权的基本原理,在确定中央和地方事权的基础上,依据事权和财权相结合的原则,按税种划分中央和地方财政收入,并制定了过渡期转移支付管理办法;税收管理体系也首次出现了分权化,由国税和地税机关分别负责征收中央税、共享税和地方税;财政分权更加制度化、透明化,从而初步构建了比较规范的分权财政管理体制。政府间事权的划分：

a属于国家全局利益的公共项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹协调的事务，应由中央政府负责，其经费由中央政府承担

b由地方政府具体负责实施的社会事务和地方性公共产品应由地方政府来承担

c对具有跨地区“外部效应”的社会事务和公共项目与工程，中央政府应在一定程度上参与

d调节地区间居民间的收入分配，主要是中央政府的职责政府间财权的划分：

a政府间收入的划分税收是政府收入的主要来源，因此政府收入的划分所涉及的主要是税收在政府间的划分。

b政府间财政支出的划分财政支出的划分是以事权的划分为依据的，公共产品收益范围的差异和事权的划分决定着支出责任的划分。分税制：一场未完成的改革财权与事权不对称转移支付不科学基层辖区财政困境分税制以来最重要的税改——营改增根据国务院的部署，自2016年5月1日起，在全国范围内将金融业、房地产业、建筑业和生活服务业等全部营业税纳税人纳入“营改增”试点，确保所有行业税负只减不增。这是自1994年分税制以来，中国22年来最重要的税制改革。此次“营改增”涉及的试点企业有1100多万户，试点企业的税收规模超过19000亿，2016年减税金额将超过5000亿元，减税的力度是空前的。根据广发证券今年4月发布的数据，自2009年以来，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四大行业增加值占GDP比重至少达到30%以上，已经成为国民经济的支柱产业。营改增重新划分中央和地方财政收入因为营业税合并到增值税之后，按照目前的增值税共享比例（中央75%，地方25%），地方财政收入将面临更大缺口，地方财权和事权不匹配的矛盾更加突出。所以，营改增牵一发动全身，它的改革，必定牵扯到其它税种的改革，也牵扯到整个财税体制的改革。因此，营改增的全面推进，实际上标志着以营改增为起点，重新构建中央和地方政府财政收入关系的改革序幕已经拉开，其他税种的改革必须及时跟进，这就是营改增对整个财税体制乃至经济体制改革的重要影响。过渡方案：中央地方“五五分成”目前增值税为中央地方共享税，目前按75%、地方25%的比例分配。由于地方财政长期依赖土地出让收入，在去库存压力愈发增加的情况下，已经承受着较大压力了，业内此前表示，如果营改增，增值税的中央、地方分享比例仍维持75：25不变，地方的财政收支将会“雪上加霜”。国务院印发营改增后央地收入分配过渡方案，提出以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。方案明确指出，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。二、财政分权理论：集权还是分权？第一代财政分权理论：地方政府为什么会存在？财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性，弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的，即解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品，实现社会福利最大化，从而论证地方政府存在的合理性和必要性。主要的理论模型：蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论

特里西“偏好误识”的分权理论马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想

奥茨（Oates）的分权定理

蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理论蒂伯特的假定：

a政府的活动不会产生外部性；

b人们是完全流动的；

c人们对于每个社区的公共服务和税收情况了如指掌；

d存在着足够多的社区，每个人都能找到满足其公共服务需要的社区；

e公共服务的单位成本不变，这就意味着，如果居民的人数翻番，那么总成本也将翻番；

f公共服务用比例财产税来筹集；

g社区可以颁布排他性区域规划法——禁止土地用于某些用途的法律。特里西“偏好误识”的分权理论以往的分权理论由于把中央政府放在最优的环境下来进行分析，而没有考虑到中央政府有可能错误地认识社会偏好，从而错误地把自己的偏好强加于全民头上的可能性。特里西通过数学模型证明，如果一个社会能够获得完全的信息，并且经济活动也是完全确定的，那么，由中央政府还是由地方政府来对社会公众提供公共产品都是无差异的。但是，社会在经济活动中并不是完全具有确定性的。假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么，中央政府在提供公共产品的过程中就会发生偏差，公共产品不是提供过多，就是提供不足。在此情况下，回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想

马斯格雷夫在《财政理论与实践》中提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。他认为，要建立一个有效的多级财政体制，首先必须解决财政社区最佳规模问题。最佳社区规模的设置必须综合考虑以下两个因素：一个是在既定公共服务水平下分担成本递减的有利条件；二是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增的不利条件。马斯格雷夫分析了既定服务水平下最佳社区规模的选择，以及在既定社区规模下最佳服务水平的选择等两种情形。在此基础上，他将最佳社区规模和最佳服务水平两因素结合在一起，提出了财政社区的的最佳结构模型。奥茨（Oates）的分权定理定理建立的认识基础：a越是低层级政府，越易于了解和处理当地居民对于公共服务的偏好信息。b下放公共服务职责能够提高低层级政府的责任心，也便于当地居民对于地方开支和地方官员的监督。c服务职责的下放是保证许多公共项目得以有效管理的重要条件。d服务责任的下放有利于发挥地方政府的革新精神。第二代财政分权理论：

打开了政府的“潘多拉之盒”第一代财政分权理论的一个潜在假设就是地方政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。第二代财政分权理论认为政府追求的是自身预算最大化，而不是社会福利最大化。因此，如果不对政府的规模进行限制，政府就会不断增加对社会经济资源的榨取来扩大自身的规模，最终损害社会福利。但政府又是一个最大的垄断性机构，不存在比它更高的约束力量，因此唯一能够限制政府规模的办法就是在政府内部进行分权，通过政府内部各级政府间的竞争，创造出一种类似于市场的预算约束机制。公共选择学派三、中国式分权钱颖一等（QianandRoland,1998）较早提出了“中国式分权”（FiscalDecentralization,ChineseStyle）概念，认为中国式分权主要是指中国分散化的财政体制。BlanchardandSheleifer(2001)将中国的政治集中和经济分权结合在一起，强调了中国与俄罗斯等国政治体制的不同激励。当前，对中国式分权的内涵的一个共识是，中国分散的财政体制和集中的政治管理体制的紧密联系。从更宽广的视角看，是中国经济改革先行、政治改革滞后的渐进道路的一个表征。中国式分权的本质：为晋升而竞争“自上而下的标尺竞争”主要通过政治激励来实现：一是以GDP为主的政绩考核机制(LiandZhou,2005),二是(基于民意调查基础上的)官员任免制度。我国地方政府不是对下负责,而是对上负责,在政治集权和政绩考核机制下,地方政府每年不仅要保证GDP的高增长(否则在政绩考核中被一票否决),还要根据GDP等指标排名,地方政府官员为了政绩有竞争GDP增长率的激励,从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”(张晏,2005)。这种为增长而竞争的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉,它是有助于转型初期的经济增长和资源配置的。中国式分权的强激励机制中国式分权改革在很大程度上将整个经济当作一个大的政治组织来看,中央政府在这个大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制。给定地方各级政府尚控制着大量资源的事实,在现有的政治架构下对地方官员提供适当的激励,让他们直接分享发展地方经济的收益,将有利于他们追求经济的增长。但是，政治和行政体制内部的激励机制是否可以通过模拟企业内部的激励机制而被有效地复制出来?从契约理论的角度来看,政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同。中国式分权的代价：激励机制的扭曲第一,政治组织委托人的偏好往往是异质的,而企业组织中股东的偏好基本上是一致的,即收益最大化。在政治组织中,每个利益集团都有它自己的偏好和利益,因而,无论对于任务本身,还是对于委托人,都很难界定一个指标对绩效进行衡量。中国式分权的代价：激励机制的扭曲第二,与委托人偏好的异质性有关的是,政治组织一般是多任务的(multi-tasking),这也与主要追求利润最大化的企业不同。除了效率和经济增长之外,政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等等目标。所以,从理论上来说,由于政治组织的这种多任务性,在政治组织中很难通过基于单一维度(任务)的类似企业中计件工资式的强激励来追求各种目标,而且基于增长目标的考核很容易损害其他的社会目标。所以,政治组织中工作人员的工资一般都是弱激励的固定工资制。中国式分权的代价：激励机制的扭曲第三,（委托人的异质性再加上外部条件的差异所导致）与企业绩效易于找到同类企业作参照不同,政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国政府不可能与美国政府进行比较,因为两国在很多方面都很不相同。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较,但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。换言之,政治组织是一个垄断组织,因而很难找出一个具有充分信息量的指标对其进行比较。中国式分权的代价：激励机制的扭曲第四，由于很难有一个外部的充分统计量指标可以对官员进行客观的评估。因此，政治组织在激励机制的设计方面,更多地会采用相对绩效评估,而非绝对绩效评估。在现实世界中,政治组织中常用的一种基于相对绩效评估的激励手段就是职务晋升。中国的分权式改革过程中的一个重要机制是,上级政府通过考察下一级政府辖区的经济发展(尤其是GDP)的相对绩效来晋升地方官员,而且这个机制的确是在被中国政府使用着(LiandZhou,2005)。在缺乏充分统计量的政绩考核体系下,相对的GDP增长可能是一种次优的考核地方官员政绩的具有信息量的指标。中国式分权的代价：现实考察GDP主义至上，高增长低质量地区间的市场分割、重复建设与地方保护主义公共支出结构扭曲与公共服务不足思考？

欧美的财政联邦主义与中国式财政分权的根本区别是什么？Part2政府转型的理论视角之二：公共财政效率1、政府收入的维度2、政府支出的维度3、政府规模与机构改革后果：

国富民穷财富从民间向国家转移，造成国富民穷的局面见右图。备注：所有数据已经剔除价格因素，为当年实际价格计算增长率。1、从政府收入看政府转型改革开放后，我国经济建设费占国家财政支出的比重居高不下，到2006年，这一比例仍高达26.6%。经济建设费比重偏高2、从政府支出看政府转型经济建设支出占财政支出的比例项目国家中国美国经济建设支出占财政支出的比重27.45%5%从教育占GDP的比例来看，教育支出比重一直呈上升趋势，但《教育法》规定的4％仍有一定的差距，与国际平均水平（4.59%）相比则差距更大。2004-2008年，趋势突然上升资料来源：相关年度的《中国统计年鉴》

1992-2012我国教育支出比重世界卫生组织的基本要求：卫生总费用占GDP的比重不低于5%。近十年，我国政府卫生支出费用占财政支出与GDP比重常年都在5%以下。政府卫生支出占卫生总费用比重在15%到25%之间，但我们要知道卫生总费用是由政府预算卫生支出，社会卫生支出，个人现金卫生支出三者构成的。政府对卫生财政支出过少，政府还需要加大在医疗卫生方面的投入力度。1978-2011年，我国政府卫生支出费用占财政支出与GDP的比重（%）资料来源：《中国统计年鉴》各国的卫生支出占GDP的比重近年来我国卫生总费用占GDP的比重在世界上处于较低水平根据世界卫生组织《2012年世界卫生报告》，2012年卫生总费用占GDP比重超过10%的国家有11个，超过8%的国家共有40个，低于6%的国家有34个。我国在192个国家中排名第89位。总的来看，我国卫生总费用在发展中国家中处于中等水平。社会保障方面的整体公共支出，2008年，我国社会保障方面公共支出为20647.6亿元，到2013年就达到了59019.5亿元，期间年均增幅达到23.4%，约为同期我国GDP年均增速的两倍；也正是在这5年间，我国社会保障方面总体公共支出相当于GDP比重从2008年的6.57%增至2013年的10.04%。我国的社会保障支出占财政支出的比重左表反映了我国社会保障费用投入不足的问题，社会保障支出占财政支出的比重只是略高于低收入国家，与中等收入和高收入国家对比，仍是有较大的距离的。中国2008年的社会保障支出与国外的对比资料来源：相关年度的《中国统计年鉴》行政管理支出增长

中国国家财政支出结构2006年，国家财政支出结构2015年，国家财政支出结构美国州和地方财政支出结构2010年美国州和地方财政支出结构大部制与政府机构改革1998-2010年中国公务员数据表年份公务员人数总人口公务员人数占总人口比重199810971247610.879199911021257860.876200011041267430.871200111011276260.863200210751284530.837200311711292270.906200411991299880.922200512411307560.95200612661314480.963200712911321290.977200813351328021.005200913941334741.044201014281340911.065单位：（万人）

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