《中外行政制度比较》复习资料

《中外行政制度比较》复习资料绪论一、行政的基本思考1、行政的概念行政是指国家行政等行政主体为实现国家目标和统治阶级利益，依照宪法和法律的规定，组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动。行政的特点：（1）国内外学者对“行政”概念的认识是不断发展变化的，具有与时俱进性；（2）行政是国家意义上的组织和管理活动，具有阶级性；（3）行政活动兼具有政治性和社会性；（4）行政活动具有法治性；（5）行政活动具有执行性；（6）社会主义国家的行政管理职能具有特殊性；（7）行政与管理既有相通性，更有区别性。二、行政制度的主要意蕴1、行政制度行政制度是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。具体论析：第一，行政制度的核心内容是行政权力体制的法定性规则。第二，行政制度内含着相互关联、有序组合的多层次结构。第三，行政制度与行政思想、行政主体既有区别又有联系。特征行政制度作为人类社会的一种政治现象，与其他社会现象相比，具有如下基本特征：环境制约性，包括社会经济制度的影响和制约、社会政治结构的影响和制约和社会政治文化的影响和制约。（政治文化是处于政治系统中的行为人对政治传统、政治角色以及与之相联系的政治行为的认知、情感和评价。）鲜明的阶级性。行政制度作为一种反映社会阶级关系的国家政治制度，必然具有鲜明的阶级性。效力强制性。具体地说，第一，行政制度在具体运作的过程中，以国家的强制力量为后盾，在其管辖范围内具有普遍的约束力，任何个人和单位都必须遵从；第二，行政制度对于行政活动具有强烈的限制作用，它为各种行政活动规定了范围和界限。形式多样性。各种不同类型的国家，阶级本质不同，都各有相应的政权组织形式和国家治理方式，以适应统治阶级进行统治的需要。3、地位和作用行政制度是一个国家政治制度的重要组成部分。从国家权力体系来说，行政权力是不可分割的国家权力整体的一部分；从国家机构系统来说，国家行政机关是它的重要分系统，与国家立法机关或权力机关、国家司法机关等一起，分章国家权力的各个部分，执行着国家权力的不同范围的职能；从国家的职能及其实现方面来说，行政职能或曰政府职能时整个国家职能的重要组成部分，国家的基本职能主要是通过经常的、大量的行政管理活动来实现的。因此，关于行政管理的各种法定性规则即行政制度，就必然构成国家政治制度的重要方面。主要作用表现在以下方面：规范行政权力运作。首先，行政制度确认行政权力是相对独立的国家权力，主要由行政机关享有和行使，行政机关行使职权的活动不得受到非法干预和阻挠；其次，行政制度保障行政权力对行政相对人的有效行使；再次，行政制度规定行政活动的程序，从而使行政活动有章可循，增强行政后果的可预见性；第四，行政制度规定对行政权力主体进行监督的范围和方式。总之，行政制度的功能在于保证行政权力合法、适当、有效地运作。维护统治阶级利益。行政制度的重要特征就是具有鲜明的阶级性。这就意味着，行政制度作为统治阶级意志的体现，必然要维护统治阶级的利益，即实现政府的政治职能。促进社会经济发展。随着国家对社会经济生活干预程度的加深，政府在发展社会经济方面的功能大大强化了。实现公共管理职能。行政机关通过行政立法、行政执法和行政司法等各种手段，能够有效地引导、管制行政相对人的行为，促使其积极履行法定义务，制止危害他人利益和公共利益的违法行为，保证行政机关充分、有效地实施行政管理活动，实现公共管理职能。行政制度的类型及其特征一、行政制度的分类纷繁复杂的政府制度类型的划分，应当主要取决于国家权力机关的组织形式、形式国家权力人员的产生方式和国家权力机关之间的关系。据此，可以对政府制度作出以下三种分类：其一，根据国家元首的产生方式，可以把政府制度划分为两种类型：用世袭方法产生终身制国家元首的政府制度，称为君主制政府制度；用选举办法产生限任制国家元首的政府制度，称为共和制政府制度。其二，根据政府行使职权是否受宪法和法律的限制，又可以把政府制度划分为两种类型：依据宪法和法律行使政府职权的政府制度，称为民主制政府制度；政府的职权的行使不受宪法和法律的约束的政府制度，称为专制制政府制度。其三，根据国家元首、立法机关与行政夹棍的关系以及政府组织形式上的特征，则可以把政府制度划分为五种类型，即内阁制政府制度、总统制政府制度、半总统制政府制度、委员会制政府制度和人民作主制政府制度（如中国的国务院制政府制度等）。内阁制政府制度及其特征内阁制政府制度，亦称议会制政府制度或责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。它是西方国家及其他一些国家由内阁总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。内阁制政府制度的嬗变及其影响内阁制政府制度的主要特征一般而言，以英国为代表的内阁制政府制度具有以下主要特征：强调议会至上在内阁制政府制度中，议会处于国家的政治活动中心，是国家的最高权力机关，拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。内阁由议会产生，并向议会负责。内阁首脑和部长需定期向议会工作，接受议会监督。内阁成员组成独特在实行内阁制政府制度的国家，内阁由议会中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成。国家元首“虚位”在内阁制政府制度下，国家元首是国家权力的象征，不执掌实权，不负实际责任。内阁总揽行政权力在内阁制政府制度下，内阁系国家最高行政机关，政府首脑执掌实权。政府对议会负责在内阁制政府制度下，政府对议会负责，接受议员的质询，解释政府的政府或内阁决定。总统制政府制度及其特征（一）总统制政府制度及其特征总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。这种制度由18世纪末期的美国所创建，后为不少国家所采用。影响美国总统制政府制度创建的主要因素有以下四个方面：其一，三权分立原则为总统制政府制度的创建奠定了政治基础。依照这种政治原则所设置的行政部门，其基本特征应当是政治地位独立，不由立法机关产生，对宪法和人民负责，并能与立法机关互相制约。其二，反对君主制的思想为总统制政府制度的创建扫清了认识障碍。其三，州长制为总统制政府制度的创建提供了有益的借鉴。其四，华盛顿个人的影响也为总统制政府制度的创建起到了重要作用。（二）总统制政府制度的主要特征以美国为代表的总统制政府制度具有以下主要特征：1、总统独立于国会之外。这种独立性表现为：总统由公民直接或间接选举产生，而不由国会产生；总统的权力由宪法明文规定，而不是由国会授予；总统的任期由宪法规定，而不受国会信任与否的影响。即使总统有严重违宪行为，国会也只能提出弹劾，无权罢免总统。总统一人兼任国家元首和政府首脑在实行总统制政府制度的国家，总统既是国家元首，又是政府首脑。这种元首是实权元首，行使宪法和法律赋予的权力。政府与国会完全分离政府成员不得同时兼任国会议员，不能参加国会立法的辩论和表决，现在形式上不能向国会提出法律案或预算案。政府成员与总统是僚属关系政府成员一般由总统任免，由总统领导并向总统汇报工作。政府成员服从总统的决策，总统随时可以解除他们的职务。政府不对国会负连带责任政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任。四、半总统制政府制度及其特征（一）半总统制政府制度的发端及其必然性半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。半总统制政府制度包含有三个要素：（1）共和国的总统由普选产生；（2）总统握有一些重要的权力；（3）总统还有与他并立的一位总理和诸位部长，他们握有行政和政府权力，如果国会没有表示反对，他们可以一直在位。半总统制政府制度发端于法国第五共和国。第五共和国的半总统制政府制度的建立有其深刻的历史背景，是历史必然的产物。首先，国内经济状况的变动是第五共和国半总统制政府制度建立的根本原因。战后法国经济发展的特点，要求改革内阁制政府制度，集中和加强国家权力，以便提高国家队经济的干预和调节能力，更好地推进经济计划的实行，增强国际竞争力。其次，国内矛盾的激化是第五共和国半总统制政府制度建立的一个重要原因。第四共和国由于体制的缺陷，使政府无法制定改变现状的强有力的政策和措施。第三，法国人民要求建立一个稳定的、强有力的政府的意愿是第五共和国半总统制政府制度建立的有一个重要原因。政府更迭频繁和政府异常动荡，引起了法国人民的不满，人民强烈要求改变这种状况。半总统制政府制度的主要特征以法国为代表的半总统制政府制度具有以下主要特征：形式上设有两名行政首脑：总统和总理。总统与总理的关系是：前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。政府不对总统负责而对议会负责。就这一点而言，半总统制政府制度具有内阁制政府制度的特点。总统掌握实际的统治权，成为国家权力的中心，不对任何机关负责。总统作为国家元首，享有召集军队等权力。同时总统直接掌握行政大权。可见，在一定意义上，半总统制政府制度在的总统的权力比一般总统制政府制度下的总统的权力还大。五、委员会制政府制度及其特征委员会制政府制度亦称合议制政府制度，它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府制度。瑞士是目前世界上唯一实行委员会制政府制度的国家。委员会制政府制度的主要特征瑞士的委员会制政府制度的特征：议会至上。议会不仅有立法权，而且有行政政策、方针决定权，是最高行政领导机关。委员会成员权力相当。为委员会政府制度下，联邦主义虽然是国家元首和政府首脑，但他除了享有一些礼仪性和象征性的权力外，其他权力与委员会中的其他委员完全相当。合议决策。在委员会制政府制度下，联邦委员会中的每个委员虽然分别担任某一个部的部长，但无权对本部的重大问题单独作出决定，必须作为议案由联邦委员会制定的有关三人小组研究决定。六、国务院制政府制度及其特征一、轨迹寻绎：从探索到回恢复发展我国的国务院制中央政府制度,是在马克思列宁主义理论指导下,总结新民主主义革命时期政权建设经验的基础上逐步形成的。随着我国政治经济形势的变化,曾多次对国务院制中央政府制度进行调整和改革,使之不断发展。大致说来,我国国务院制中央政府制度的擅进轨迹可以划分为以下五个阶段:(一)新民主主义革命及政务院阶段在新民主主义革命时期,中国共产党从1931年11月建立中华苏维埃共和国开始,先后在革命根据地建立了工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府。在探索建设这三种形式政府的实践中,初步形成了共产党的领导、议行合一、民主集中制、精兵简政、民主监督等运作机制和活动规范。1949年ro月1日,中央人民政府成立,其下设立政务院等。同年10月21日,作为国家政务的最高执行机关—政务院成立。这一系列重大事件的发生和重要举措的出台及其实施,使得国务院制中央政府制度基本成型。(二)国务院制确立阶段1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》等法律,这标志着中华人民共和国国务院制政府制度的正式形成。1954年,撤销了大行政区,减少了管理层次,加强了中央的集中统一领导。同时,与国家行政部门相对应,在同级党组织内部建立起相应的工作部门,实行党管干部原则。1955年11月20日,国务院颁发了《监察部组织简则》,确定监察部为行政监察机关。所有这些规定,构成了当时我国中央人民政府的基本制度。国家的行政管理活动开始步人正轨。(三)国务院机构调整阶段1956年,为了加强对整个国家的集中统一领导,国务院进行了一系列调整与充实工作。到1956年底,国务院设有部委机构48个、直属机构24个、办公机构8个和1个秘书厅,机构总数达81个。这是新中国建立后,中央人民政府机构的第一次膨胀。1957年,开始了以简政放权为主要内容的行政管理体制改革。首先,重新划分中央和地方的行政权限,将原属中央的一部分管理权下放给地方。其次,结合放权,对国务院所属机构进行了大幅度的精简与合并。1960年冬,中共中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,采取了以下措施:重新上收下放的某些权力;重设党的中央局,进一步精简中央与地方之间的二、三级机构,并缩减人员。(四)十年文化大革命阶段1966年发动的“文化大革命”,给我国的国务院制政府制度造成了严重破坏,国务院各部门的工作基本处于瘫痪状况。从1970年开始,实行了新的一轮权力大下放及机构大精简,包括大庆、鞍钢在内的2400多个部属企事业单位和建设单位下放给各省、市、自治区。1975年,第四届全国人民代表大会通过的宪法,取消了国家主席的职位,规定国务院总理由全国人民代表大会根据中央的提议任免。在国务院的组成人员中,又取消了秘书长的职位,对国务院职权的规定也特别简略。1975年以后,邓小平主持国务院工作期间,着手整顿工作,调整了一部分国务院组织机构。(五)改革开放和现代化建设阶段“文化大革命”结束后,尤其是1978年中共十一届三中全会以后,党和国家着手恢复原来较好的国务院制中央政府制度。1979年(地方组织法)的修订,尤其是1982年新宪法和新的国务院组织法的颁布,对国家行政领导体制重新作了规定。以此为基础,我国国务院制中央政府制度进人了全面的改革和发展阶段。1987年,中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤以及建立国家公务员制度的任务。1988年4月,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。1993年3月中共十四届三中全会通过了党政机构改革方案,其中包括国务院机构改革的指导思想和基本框架。1997年9月,中共十五大提出了“深化行政体制改革”的任务。1998年3月召开的九届全国人大一次会议根据中共十五大的精神,通过了国务院新一轮机构改革方案。本质厘定：特征及分野总体而言,我国国务院制中央政府制度具有以下主要特征:1、国务院从属于全国人民代表大会在我国,国务院作为最高国家权力机关的执行机关,对全国人民代表大会具有从属的性质。这种从属性主要表现在以下三个方面:(l)国务院由全国人民代表大会组织产生。(2)国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人大常委会负责并报告工作。(3)国务院受全国人民代表大会的监督。国务院所具有的对全国人民代表大会的从属性质,充分体现了我国政权组织的“议行合一”原则。2、实行民主集中制基础上的总理负责制我国国务院所实行的行政领导制度是在民主集中制基础上的总理负责制。这种领导制度由宪法予以明确的规定。所谓“总理负责制”,是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权,并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。这一制度的具体内容可概括为“三权一责”º:(l)全面领导权。总理全面领导国务院工作。(2)最后决定权。(3)人事提名权。(4)全面负责任。应当指出,总理负责制与民主集中制是密切相关的。总理负责制体现了民主集中制中集中的一面,但这种集中又必须建立在民主的基础之上。可见,我国国务院所实行的总理负责制是民主集中制基础上的总理负责制。若干问题的比较分析（一）西方政府制度的异同1、西方主要国家政府制度的相同点这里的“西方主要国家政府制度”，是指美国的总统制政府制度和英国的内阁制政府制度。它们有诸多相同之处，主要表现如下：遵循权力分立与制衡原则。美国宪法将联邦政府的权力分为立法权、行政权、司法权，并将它们授予国会、总统和最高法院分别行使，相互独立，相互制衡；在英国，虽然实行君主立宪制政体，议会在形式上处于主导地位，但在权力结构及其运行机制的构建方面与美国一样，遵循分立与平衡的原则。实行资产阶级政党政治。无论是在美国总统制政府制度下，还是在英国内阁政府制度下，政府都在议会选举或大选中获胜的政党出来组阁，当选的总统和首相一般都要任命本党政治家为内阁成员。总统和首相都拥有巨大的权力。这都变现为二者都拥有控制议会的权力；其次，总统和首相都拥有任免内阁成员并左右内阁的巨大权力。2、西方主要国家政府制度的不同点一般来说，美国总统制政府制度与英国内阁制政府制度的不同点表现在五个方面：政府制度的形成路径不同。英国内阁制政府制度在渐进性的改革中依据不成文宪法逐步建立和完善起来；美国的总统制政府制度使通过制定成文宪法而建立起来的。政府内阁组成的方式不同。在英国的内阁制政府制度下，政府通常由议会中占多数席位的一个政党组成，内阁成员必须同时使议会议员；而在美国的总统制政府制度下，政府大都通过全国性大选而产生，由在大选中获胜的政党候选人来担任总统并组成政府。政府成员不得来自现任国会议员。政府与议会关系不同。英国内阁职政府制度下的政府及其首脑，必须定期向议会报告工作，答复议会质询，并就自己执行的政策向议会负连带政治责任；而在美国总统制政府制度下，政府及其首脑则不对议会负责，政府成员只对总统负政治责任，总统向选民负责。内阁的地位和作用不同。在英国内阁制政府制度下，内阁是整个国家行政管理机构的枢纽，是中央行政机构的顶点，又是范围较大的政治系统的顶点；而在美国总统制政府制度下，内阁不是联邦政府的一级组织，无任何实权，只是总统的一个咨询机构或者议事机构。内阁成员的构成及其相互关系不同。内阁制政府制度下的内阁成员，一般为执政党的党员；而美国总统制政府制度下的内阁成员由总统任命，一般由联邦政府各部的部长组成，因而，较少带有政党政治色彩。（二）中西政府制度的区别国务院制中央政府制度与西方国家中央政府制度的分野（中西方政府制度比较）1、制度性质不同我国是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。这就决定了我国中央政府制度具有人民性质。也就是说,我国的中央人民政府及其工作人员是人民的公仆。他们的宗旨就是全心全意为人民服务,维护全体人民的根本利益和生产资料公有制度,大力发展社会生产力,不断改善和提高人民的物质文化生活质量,实现共同富裕。而西方国家的资产阶级政权,使其中央政府制度具有资产阶级性质。也就是说,西方国家资产阶级的中央政府是由少数有钱人组成、为少数有钱人即垄断资本者服务的政府,其目的在于维护资本主义制度。依循原则不同国的中央政府制度是依据“议行合一制”原则而建立和运作的。它根本不同于西方国家中央政府所实行的“三权分立制”原则。“议行合一制”是指立法权和行政权属于同一个最高权力机关,或者行政机关从属于立法机关,仅是立法机关的执行部门的政权形式和政权活动原则。议行合一制的理论依据是:国家的一切权力属于人民,人民创造国家制度,国家的全体成员同国家的关系是他们自己同自己的关系。中国议行合一制的基本特征是:由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力;国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生,各自对国家权力机关负责并受其监督。政府与政党关系不同在我国,实行中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度。中国共产党在国家政权体系中处于领导地位。它对中央政府的领导主要是通过政治领导、思想领导和组织领导等途径来实现的。这根本不同于西方主要国家实行两党制或多党制、各党派之间相互攻击、相互掣肘,政党间接地、有限地控制中央政府的情形。目标取向不同中国共产党所建立和领导的中央人民政府,把实现人类最美好的社会制度作为自己活动的目标取向。而西方资产阶级政党所操纵的政府,则以掌握政权为目的。但是,资产阶级一旦掌握了这一“战利品”,就由推翻旧剥削制度的革命阶级变成了维护新剥削制度的统治阶级。正因为资产阶级把掌握“国家建筑物”作为自己的最终目的,所以,资产阶级政党的全部活动就是为了竞选。中央行政制度中央行政制度，亦称中央政府制度，是指由国家宪法和法律所规定的有关最高国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则。国家元首制度（一）西方国家元首制度1、西方国家元首的分类按不同的标准，可以对西方国家元首作出不同的分类：按国家政体的不同，可以分为君主制国家元首和共和制国家元首。按组织机构不同，可以分为个人国家元首和集体国家元首。按实际行使权力状况的不同，可以分为实权国家元首和虚位国家元首。中国中央政府制度1、中国中央政府——国务院的组成（1）组织成员根据中国1982年宪法的规定，国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。（总理、副总理、国务委员和秘书长都是国务院常务会议的成员。）组成程序现行宪法规定，国务院总理由全国人民代表大会选举产生。其选举程序由以下三个环节构成：一是提名。即全国人大选举产生国家主席、由国家主席提名国务院总理人选。二是投票表决。即全国人大代表在充分协商和民主讨论的基础上，投票表决。候选人获得半数代表的同意，便当选为下届总理。三是公布。即候选人经全国人大代表投票表决通过后，由国家主席签署主席令予以公布。国务院的其他组成人员的人选，由国务院总理提名，经全国人大代表经半数决定，再由国家主席任命。在全国人大闭会期间，根据国务院总理提名，全国人大常委会有权决定部长、委员会主任、审计长、秘书长人选，由国家主席任命。机构设置目前国务院设置的列入行政机构序列的机构大体可以分为国务院办公厅、国务院部委机构、国务院直属机构和国务院办事机构四种类型。若干问题的分析比较1、英、美、法三国元首制度的特色毫无疑问，英、美、法的元首制度都属于资本主义类型。但是，由于国家政体、文化传统、民族特性等方面的不同，使得英、美、法三国元首制度的演展机制以及元首职权的内容、功能不尽相同，呈现出各自的特色。（1）英国是实行君主立宪制的国家。在这样的政权组织形式下，英王被视为整个国家的最高代表。英王的存在至少有下列几个方面的作用：其一，英王作为国家元首，是国家统一和民族团结的象征。女王虽无实权，但却处于全国最高地位，由她主持一切最重要的大典。英王作为世袭的国家元首，保持了英国政治制度的连续性，体现了整个民族的历史存在。其二，英王作为英联邦元首，起着维系英国与其他英联邦成员国之间的传统关系。女王在维系英国与英联邦其他成员国之间的传统关系方面，发挥了重要的、不可替代的作用。其三，英王作为非政党人物，不参与政党斗争。英王可以在议会中起着斡旋、协调关系、缓解矛盾的作用，避免发生政治危机，保持国内稳定的局面。其四，英王能够对首相提出有价值的政策建议。其五，英王能够为整个民族提供社会行为典范。这是由于英王的个人生活高不可及、无懈可击所致。在实行共和国制的国家里，元首由选举产生。与君主相比，他们往往缺乏传统的权威。这一点在重视传统的国家里也许是一种缺憾，但在不存在任何传统权威的共和国里，反而成了元首拥有实权的理由。在美国宪法颁布之前，美国没有自己的历史，也不存在任何传统的权威。在摆脱英国殖民控制的过程中，北美人对英国式的政治制度产生了一种本能的反感。鉴此，平衡统治和权力分立的思想被接纳了，并在制定宪法的过程中将总体作为三权之一纳入政治机构之列。尔后，美国元首制度的演变基本上是围绕着总统权力的不断扩大而进行的，总统的权威也是通过对具体事件发挥作用而逐步形成的。总统在国际社会和国内政治生活中发挥的巨大作用使其作为国家元首的权威得以确立。中西国家元首权的不同归属在西方国家的政治理论和政治实践中，人们普遍把元首权归属于行政权范畴。这种情形，是西方各国历史发展状况使然。在社会主义的中国，其政治制度建立的理论基础不是资产阶级的三级分立学说，而是，马克思主义的议行合一理论。依据这种理论，结合本国国情，中国实行人民代表大会制度。在这种制度下，国家的一切权力属于人民，由人民代表组成的全国人民代表大会是最高国家权力机关。由此可以论定，中国国家主席所行使的元首权大致属于立法权的范畴。3、中国国务院总理选举程序方面的特点（1）体现社会主义民主精神。现行宪法规定，全国人民代表大会是代表人民行使国家最高权力的权力机关。由全国人民代表大会选举国务院总理，充分表明了中国最高行政机关的民主性。（2）遵循中国共产党领导的原则。中国共产党是国家的执政党，党对国家政治生活的各个领域进行领导。党实行政治领导的主要方式之一，就是想国家机关推荐干部。（3）实行等额选举制度。目前，中国国务院总理的选举，不实行差额选举和竞选制度，而实行等额选举制度，只有总理一个总理候选人被提名，而且该候选人如果在第一轮投票中没有过半数，将举行第二轮投票，直到当选为止。（4）实行间接选举制度。中国国务院总理由全国人民代表大会的代表选举产生，这是适合中国国情的民主措施。中国地域广阔，人口众多，直接选举费时费力，耗子巨大。另外，中国目前仍处于社会主义初级阶段，公民的民主意识和民主能力相对不高，由人民直接选举总理面临诸多困难。地方行政制度一、地方政府制度的涵义及类型（一）地方政府制度的涵义地方政府制度使关于国家特定区域内行使部分国家权力、管理国家事务和地方事务的地区政府的规则。地方政府制度的类型六、若干问题比较（一）西方地方政府制度的共同特征1、理论基础相同。西方国家的地方政府制度虽然在组织形式上各具特色，但却具有相同的理论基础。都建立在卢梭的主权在民的思想上。2、分治传统相同。就历史而言，英、法、德等西欧国家的经济结构是一种有别于亚细亚生产方式的领主经济结构。英、法、德、美等西方国家在历史上都有分土而治的传统，为西方国家现代化自治型地方政府制度的形成奠定了文化基础，提供了实践范式。3、法人地位相同。西方各国的州政府和地方政府都具有独立的法人地位。在西方各国，无论是单一制中央集权国家还是联邦制国家，其宪法、地方自治法或地方政府法都规定了州和地方政府职权范围及行为规范。（二）中西地方政府机构的主要差异1、机构组织原则差异。西方国家的地方政府及其机构，大都是按照地方自治的原则组织和建立起来的；与此相异的是，中国的地方政府大都是按照民主集中制的原则组织和建立起来的。这是中国地方机构区别于西方国家地方政府机构的根本点。2、议决机关的地位相异。在西方国家，地方政府并不是地方唯一的权力机关，只不过是地方上的若干权力中心之一；与此相异的是，中国地方政府中的议决机关——人民代表大会在法律上是地方上的唯一权力中心。3、行政机关的性质相异。总体上说，西方国家中的地方行政机关仅仅是地方的行政机关，而不是国家的地方行政机关；与此相异的是，中国的地方行政机关具有“双重性”，它既是地方人民代表大会的执行机关，又是国家的地方行政机关，它既对地方国家权力机关负责，又接受中央政府和上级政府的领导。4、政府机构的组织管理方式及职能范围相异。西方国家地方政府的机构设置和人员编制一般可以自行确定，地方政府有独立的财务管理权和人事管理权，地方政府中的雇员并不列入国家公务员序列，更不可能被调往其他其他地方工作；与此相异的是，中国地方政府的机构设置和人员编制均由上级政府确定，地方财政是上级财政的组成部分，地方政府的工作人员属于国家公务员序列。从职能范围来说，西方国家地方政府的职能范围较窄，主要承担地方部分性公共事务，管理经济的职能十分有限，仅限于提供贷款和投资场所，加强基础设施建设以吸引投资；与此相异的是，中国地方政府的职能范围相当宽泛，是处理地方公共事务的唯一中心。中西特别建制政府的若干区别特别建制政府是与一般建制政府相对而言的，它是一个国家为了适应经济或政治方面的特殊需要，突破本国一般地方政府设置的若干原则和标准而设置的特殊地方政府。中国与美国特别建制政府的对比分析：组织形式不尽相同。在美国，其所设置的特别建制政府有联邦直辖区政府和行政特区政府这两种类型；与美国相比，中国所设置的两类特别建制政府即特别行政区政府和行政特区政府。领导体制不尽相同。在美国，其特别建制政府并行着两种领导体制。一种是实行联邦政府直接管辖的领导体制；另一种是实行地方政府管辖的领导体制。比较而言，中国特别建制政府的领导体制与美国不尽相同。首先，从特别行政去的领导体制来说，香港特别行政区和澳门特别行政区是直辖于中央人民政府、实行高度自治的地方行政区。其次，从行政特区的领导体制来看，由于其建制具有特殊性，因而在初期多实行双重领导体制，即各有其不同的行政领导部门和业务领导部门。中央与地方的行政关系中央与地方的行政关系，亦成为中央政府与地方政府的关系，它是指中央政府和地方政府在管理国家和社会公共事务过程中所生成的纵向权力关系。这种权力关系与国家结构形成直接相关，并且缘起于国家利益与地方利益的对立统一。西方联邦制国家中央与地方政府的关系联邦制是指以享有相对主权的完整政治实体为组成单位的国家结构形式；联邦制国家则指以由两个以上的成员国组成的国家。单一制是指以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式；单一制国家制度则是由若干普通行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家。若干问题比较研究西方联邦制与单一制国家中央与地方政府权限划分的差异由于政府体制以及社会历史、民族精神、文化传统等方面的原因，使得西方联邦制国家与单一制国家中央政府与地方政府的权限存在一些差异。主要表现为：两者所行使的权力的性质不同在西方联邦制国家，其联邦成员的权力是固有的、不可剥夺的，在划定的权限范围内，这种权力是最高的，具有最后决定的性质；而在西方单一制国家，其地方最高层级单位的权力是中央赋予的，并非本身所固有的，不具有最高和最后决定的性质。两者的权限划分方式不同在西方联邦制国家，联邦政府与联邦成员的权限划分是通过宪法予以规定的，即用宪法来保证联邦与成员在各自的范围内行驶权力，不受干预；而在西方单一制国家，一般采用立法的形式来划分中央政府与地方政府的权限，国家可以通过立法改变这种划分。两者的权限内容不同在西方联邦制国家。其联邦成员不仅拥有立法和行政的权力，还有司法的权力；联邦成员有自己的宪法，也有自己的司法体系。在这方面，西方单一制国家地方最高层级单位则完全没有。此外，联邦成员政府没有设置下属地方政府的权力。西方单一制国家地方政府最高层级地方政府，并不完全有这种权力，有的根本没有这种权力。中西中央与地方政府关系演展的不同路径1、美国、德国、瑞士等西方联邦制国家中央政府与地方政府关系的演展轨迹19世纪末20世纪初，是西方国家中央政府与地方政府关系演变、发展的重要转折点。这是因为，20世纪的发展为西方国家现代形式的中央政府与地方政府关系提供了前所未有的经济和社会基础。现代形式的中央政府与地方政府关系是建立在生产高度发达、社会联系十分广泛的基础上的。垄断资本和福利国家是其深刻的经济基础。垄断资本决定了现代形式的中央政府与地方政府关系的政府及行政性质，福利国家经济则在一定程度上决定了这种“关系”的具体形式及内容。具体地说，进入20世纪后，美国、德国、瑞士等西方联邦制国家中央政府与地方政府关系的演变轨迹，可以大致划分为以下两个阶段：第一阶段：由集权到分权（以美国为例）。实行联邦制的美国长期奉行中央政府与州政府在各自独立的权力范围和制度体系内活动的二元联邦主义。20世纪30年代，为了摆脱经济危机，美国扩大了联邦政府权力，相应缩小了州政府权力，罗斯福主张实行“合作联邦主义”。60年代初，约翰逊总统提出了“创造联邦主义阶段”，使“合作联邦主义”发展到最高阶段。总之，中央政府的干预在纵向上延伸了，在横向上拓宽了。联邦德国也将公务员的工资等级和薪金、高等教育等原属州的权力改为联邦专有，把对武器管理、核生产、环境保护的权力改为联邦政府与州政府共有。第二阶段：由集权到分权。20世纪70年代，美国“合作联邦主义”失宠，取而代之是反对中央集权、主张权力下放的新联邦主义。80年代里根上台后，发展了“新联邦主义”，使地方政府在教育、社会福利等领域有了更多的决策权。经过80年代的调整，州和地方政府获得了较多的权力。联邦德国等其他国家，也出现了遏制联邦集权，扩大州和地方政府自主权的趋势。英国、、法国、日本等西方单一制国家中央政府与地方政府关系的演展路向进入20世纪后，尤其是第二次世界大战以来，西方单一制国家中央政府与地方政府关系朝着两种相反的路向演展：分权程度较高的国家不断向中央集权，集权程度较高的国家不断向地方分权。英国具有高度自治的传统，1888年和1894年的两次地方管理立法确立了地方自治的地位。进入20世纪以来，由于社会经济和科技的发展以及地方政府对中央政府财政的日益依赖，地方自治有不断削弱的趋势。1972年《地方政府改革法》把地方政府的职能定位于环境保护建设和社会福利管理。中央政府通过中央财政补贴等方式保持对地方的控制。1979年撒切尔夫人上台后，进一步采取了中央集权化措施。她先后颁布和实施了对中央与地方关系有重大影响的三大措施，地方的自主权受到很大约束，以及失去了传统意义上的自治功能。法国是欧洲大陆最为典型的中央集权国家，有着几百年的集权历史，统得过死的弊端逾积逾重。自20世纪50年代以来，历届政府试图通过改革消除这种弊端，促进中央政府与地方政府关系的合法化。改革经历了三个阶段。改革的主要内容是：调整地方政府体制；扩大与明确划分地方行政权；为地方分权提供物质保障。二战后，根据《波茨坦公告》和美国全球战略的需要，日本必须采取非军事化和民主化的方针。为此，日本大刀阔斧的改革中央集权体制。进入60年代以来，日本采取多项措施，进一步调整中央政府与地方政府的关系，扩大地方管理的权限。中国单一制下中央政府与地方政府关系的演展历程从宏观上考察，中国单一制下中央政府与地方政府关系的演展进程大体上可以分为以下五个阶段：形成阶段（1949年10月新中国成立至1957年第一个国民经济五年计划）这一阶段的主要特征是：中央政府高度集权体制形成，地方政府权力弱化。执行第一个国民经济五年计划后，中央政府的权力进一步加强，保障了国民经济的迅速恢复，并集中有限的财力、物力、人力来保证第一个国民经济五年计划的完成。中央政府高度集权体制的形成，还与照搬苏联的经验、受革命战争时期领导体制的影响及封建传统的影响有着千丝万缕的联系。调整阶段（1958年至1966年“文化大革命”前夕）这一阶段，中国政府对如何构建适合本国国情的中央与地方政府关系模式进行了积极探索，其间进行了放权与收权的调整。这一阶段的主要特征是：中央意识到在加强集权的同时也应考虑向地方适度分权。对建国初期形成的中央政府高度集权体制的弊端（主要是压抑地方积极性），中国领导人有所觉察。此后，国务院召开了一系列会议讨论怎样限制过分的集中，并开始了建国以后的第一次放权。1958年跃进开始后，为了实现“大跃进”的目标，中国实行了第二次放权，但这次放权放得过多过急，造成相当程度的混乱。1960年，中国决定要对国民经济进行调整，强调要实行高度的集中统一，克服无计划状态及分散主义，将“大跃进”中下放的权利逐步开始回收。“盲动”阶段（1966年至1978年十一届三中会议以前）这一阶段，由于受“文化大革命”的影响，中央政府没有认真考虑如何正确处理中央与地方的关系问题。在将加强对经济工作的必要统一领导视为“条条专政”、“扼杀地方经济积极性”错误思潮下，呈现的是盲目放权的倾向。“放权让利”阶段（1978年至1992年）十一届三中全会以后，随着经济体制改革的深入发展，人们愈来愈意识到了中央与地方关系的重要性。这一阶段的主要特征主要是：中央给地方逐步放权让利。这一特征表现为以下几个方面：1）扩大省市地方政府的事权、财权、立法权；2）扩大企业自主权，增强企业自我发展能力；3）扩大大中城市的管理权，建立经济特区和经济技术开发区，开辟沿海沿江14个城市为计划单列市，赋予省级经济管理权限，建立香港特别行政区。制度创新阶段（1992年至现在）1992年中共十四大明确在中国建立社会主义市场经济体制，使中央与地方关系进入了新的发展阶段。发展社会主义市场经济、建立社会主义市场经济体制，为重构中央与地方关系提供了根本的体制基础。1993年中国十四届三中全会提出建立现代企业制度，建立健全宏观控制体系，初步建立适应社会主义市场经济的法律体系，特别是提出在合理划分中央与地方事权基础上实行分税制，这些使中央与地方关系的改革由“放权让利”阶段走向“制度创新”阶段。中西中央与地方关系的若干区别中国实行的是单一制社会主义国家。社会主义的经济制度、政治制度和社会制度，决定了中国在处理中央政府与地方政府的关系上，既区别于西方联邦制国家，又区别于西方单一制国家。这种区别主要表现为如下四个方面：中央政府与地方政府关系所表现的层面不同由于中国实行的是单一制国家结构制度，因而其中央政府与地方政府的关系是单一层面的关系。这不同于美国联邦制国家存在的两个层面的关系，即联邦政府与州政府的关系以及州政府与地方政府的关系。中国地方政府的权限来自于中央政府的授权，不存在美国等西方联邦制国家的联邦成员单位所拥有的固有权限。中央政府与地方政府权限的划分方式不同一般而言，中国中央政府与地方政府权限的划分，采取中央政府对地方政府的概括授权。但对民族自治地区香港和澳门特别行政区采取个别授权的方式。这种授权方式，既不同于英国中央政府对地方政府的个别授权，又不同于法国政府的概括授权。中央政府对地方政府的管辖状况不同在中国，无论是中央政府还是地方政府，都是按照民主集中制的原则组建起来。地方各级政府同时受同级人民代表大会和上级政府管辖。而美国等西方联邦制国家的地方政府则只受州一级政府的管辖，联邦政府无权直接干预地方政府的活动。在实行单一制的英国，各级地方政府的权力均由法律规定，上级地方政府不能监督下级地方政府，它们之间没有上下级关系，只有伙伴关系。4中央政府对地方政府的控制机制不同中国的地方政府与中央政府有上下级关系，地方政府同时代表国家在本地域内的利益和本地区的局部利益；地方行政长官由地方人民代表大会选举产生，中央政府不能直接干预和控制而同是单一制国家结构制度的法国，大区和升级地方均由中央政府派出共和国专员，负责国家在该地区的利益；共和国专员由内政部任免。政府行政过程政府行政过程，是指行政主体及其他行政参与者行使各自的权力，相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程。五、中国政府行政过程（一）总理的地位及国务院集体的功能中国所实行的根本政治制度使人们代表大会制度。全国人民代表大会是中国最高国家权力机关。国务院在中国整个国家行政机关体系中居于最高的地位。国务院总理是行政首脑，由国家主席提名，全国人民代表大会投票决定，国家主席公布。大体说来，国务院总理的职权和国务院集体的功能表现在一下几个方面：国务院总理领导和主持国务院日常工作，副总理、国务委员协助总理工作。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议。对于应该做出决定的问题，则由总理拍板定案，总理拥有最后决定权。总理拥有向全国人大或者全国人大委员会提名国务院重要组成人员的权力，以及签署发布决定、命令、行政法规和向全国人大或全国人大常委会提出议案、任免人员等权力。从1982年开始实行的国务院总理负责制，较之于以前政务院和国务院所实行的委员制、部长会议制有很大的发展。它吸取了上述两种体制强调集体作用以及首长制强调个人责任的优点，克服了它们的弱点，是集体领导和首长个人负责的有机结合，有利于行政过程中既重视民主讨论，又充分发挥首长个人的作用，提高行政效率。全国人大对政府行政的监控全国人民代表大会作为中国最高国家权力机关，代表全体人民集中、统一行使立法、行政、司法大权。中央人民政府即国务院由全国人大产生，是最高国家权力机关的执行机关，必须对全国人大负责并报告工作。国务院在行使行政权即在行政过程中受全国人大的监督和控制。全国人大监督和控制国务院的途径主要有：行使任免权行使审议、审查和批准权行使执法检查权行使质询权行使撤销行政立法权（三）中国共产党对政府行政的领导及各民主党派的作用中国所实行的政党制度使中国共产党的多党合作制度。在这种制度下，中国共产党是唯一的执政党，其他政治党派是参政党。中国共产党领导政府行为的途径主要有如下几种：政治领导。（1）政治原则的领导，系指党为了实现一定历史时期的任务而制定的一些根本原则。（2）政治方向的领导，是根据一定的政治原则，指明一定历史阶段中的奋斗目标。（3）重大决策的领导，系指党为了实现一定的目标，而在政治、经济、法律等各个领域提出重大决策。（4）向国家行政机关推荐中药干部，是党的政治领导在组织人事方面的体现。思想领导。组织领导。主要体现在两个方面：（1）充分发挥党的干部在国家行政机关的骨干作用，由它们组成坚强的领导班子，成为党在政府系统中的指挥部。（2）充分发挥共产党员的模范带头作用、中国共产党对政府行政实行领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志；通过党组织的活动和党员的模范作用，带领广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。中国各民主党派作为参政党，在政府行政过程中发挥着越来越重要的影响作用。主要表现在三个方面：其一，参加政权。其二，政治协商。主要采取两种形式：一是政协全国委员会的全体会议其三，民主监督。若干问题的比较分析（一）中西公共政策决策体制的不同特点西方国家大都实行以三权分为组织原则的议会制公共政策决策体制，中国则实行以民主集中制为组织原则的人民代表大会制公共政策决策体制。对于这两种各具特色的公共政策决策体制，我们试作如下考量：西方国家议会制公共政策决策体制的主要特点总体观之，现代西方国家所实行的议会制公共决策体制，大都以三权分立为组织原则。这种决策体制运作的基本范式是：首先由公民选出自己认为能够代表自己表达意愿的议员，然后由其代表自己参与公共决策，维护自己的合法权益。一般来说，西方国家议会制公共决策体制有以下三种类型：（1）总统—议会制决策体制；（2）内阁—议会制决策体制；（3）委员会—议会制决策体制。中国人民代表大会制公共政策决策体制的基本特性人民代表大会制明显不同于西方“三权分立”的议会制的地方在于实行“议行合一”。国家行政机关由人民代表大会产生，并向它负责，人大代表同时也可以是政府成员。人民代表大会制还有一个重要特性，就是中国共产党对国家事务实施领导。党对人民代表大会制中的领导作用主要表现为：（1）国家的一切重大问题，都由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决策；（2）中共中央领导——政治局常委兼任全国人大常委会委员长；（3）党培养、选拔优秀干部到人民代表大会等国家机关去工作。因此，党的决策制度在中国的公共决策体制中具有重要作用。作为对人民代表大会制的重要补充，中国还实行政治协商会议制，各民主党派在中国共产党的领导下行使参政议政和民主监督的权力，对公共政策的制定发挥着积极的促进作用。（二）中西执政党执政的不同方式西方执政党的执政方式由于西方各国的历史背景、文化传统及政治体制并非一模一样，因而，各国执政党组织执掌国家行政大权的具体方式还是有差别的；但就总体而言，西方国家的执政党组织大都采取间接的方式介入政府的行政活动，亦即以政府总理、首相或总统的身份出面掌管行政大权。究其原因和表现大致有三：首先，确定了总理、总统并组建了政府之后，本来就是不甚集中统一的执政党组织，实际上分成了以总理、总统为代表的所谓“总统党”、以议会党团为代表的“议会党”和“全国委员会”三个部门，它们之间大都没有直接的隶属关系，谁都不具有最高权威。其次，在政府的行政运作及政策实施方面，虽然总理、总统的决策一般不能超越和违背本党代表大会制定的纲领的范围和原则，而且各项政策措施也是总理、总统事先征询本党的领导集团的意见之后作出的决策，体现了执政党组织的一定指导和影响作用，但都由总理、总统出面进行；执政党组织没有也不可能以严格的纪律来约束总理、总统和政府的行为。第三，在法案、议案的审议和人事任免问题上，政府首脑为了使自己提出的议案和人事任免案在议会获得通过，并使反对党可能提出的不利于执政党政府的议案被议会否决，就必须与本党的议会党团保持密切的联系，要事先征询党团领袖的意见，争取他们的理解和支持，有时还要为此作出妥协。2、中国执政党的执政方式在中国，共产党作为唯一的执政党，不仅依法领导国家的最高权力机关——全国人民代表大会的工作，而且也领导作为最高国家权力机关的执行机关——国务院的工作。执政党的执政，更主要地变现在对国家行政机构的领导上。由于种种原因，在一个比较长的时期内，中国共产党对国家行政机关的领导是以“以党代政，党政不分”的直接方式出现的。目前，中共中央针对不同性质和类型的国家事务，分别通过直接和间接的方式实施对国务院的领导。直接领导方式，其主要表现有三：1）国务院在编制国家经济社会发展规划或计划，起草政府工作报告，提出议案，出台新的重要方针政策时，一般都事先提到中共中央政治局及其常务委员会进行讨论，经过修改获得同意之后，再提请全国人民代表大会及其常委会审议表决。2）国务院在决定任免副部长级干部时，事先经过中共中央组织部门的审查，或直接请他们拟出名单，经国务院审议决定。3）对于国家一些经常性或突发性的政治、经济、社会问题与合作，中共中央与国务院中共中央办公厅与国务院办公厅往往联名提出指导性的意见或决定，要求有关党政机关部门共同重视和合作完成。间接领导方式。这首先变现为中共中央通过全国人民代表大会及其常委会实现对政府的领导。此外，中共中央还通过党员领导干部在政府中发挥领导作用。行政制度改革一、西方行政制度改革的演进与启示（一）改革实践1、美国的行政制度改革美国政府自1776年建国以来，随着经济、政治的发展和政府自身各种矛盾的加剧，不断地进行着行政制度的改革。其中比较重大的改革有10次。其中有7次较大的行政制度改革：罗斯福新政时期的改革。杜鲁门执政时期的改革。艾森豪威尔执政时期的改革。尼克松执政时期的改革。卡特执政时期的改革。里根执政时期的改革。克林顿执政时期的改革。（二）西方行政制度改革的共同特征1、行政职能市场化西方国家行政职能的市场化。表现为以下两个方面：（1）政府行政职能定位的市场化。即根据市场经济的要求确立政府的行政职能，其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，从而减轻政府复旦，缩小政府规模，精简政府人员。行政职能市场化的实践路径主要有三：其一，压缩社会福利项目。其二，放松对企业进出口及价格的管制。其三，推行国有企业私有化改革。政府行政职能运行的市场化。即在公共服务供给领域引入市场机制，其实质是整合政府权威制度与市场交换制度的功能优势，形成一种新的供给公共服务的制度安排。比较普遍的做法是实行合同出租。即在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司、非营利组织等机构转让，完成公共服务提供的“准市场化”，进而改善公共服务的服务质量，提高行政效率。增强行政能力。2、行政权力分散化与上述行政职能市场化特征相关联，西方国家在推进行政制度改革的过程中，大都着力缩小政府行政范围，分散政府行政权力。既表现为中央政府与地方政府之间的分权，又表现为政府行政组织内部层级之间的分权。公共服务社会化当代西方国家的行政制度改革呈现出这样一种特征，即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务社会化。其主要形式有三：以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的公共事业领域，以弥补政府财力及服务能力的不足。公私合作。即政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。授权组织。即政府以授权的方式鼓励各社区建立公益机构。4、政府理念企业化所谓政府企业化，就是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。具体内容：《改革政府》中的十个理念。政府治理电子化面对信息技术和信息社会的挑战，西方各国致力于发展政府信息化政策，借助信息科技提高政府服务效率和治理质量，并通过构建电子化政府提高国家竞争力。西方行政制度改革的启示遵循市场法则，服务经济建设。政府行政职能的定位、行政机构的调整以及行政方式的转换，都必须遵循市场法则，体现市场化取向；另一方面，政府行政制度改革的根本目的在于为经济的发展提供更为便捷、更为优良的服务，促进经济的增长。明确改革目标，兼顾效率与公正。一般而言，世界各国改革行政制度的主要目标之一就是革除官僚主义和衙门作风，提高行政效率、降低行政成本。但是，这种目标的设定和努力，应当与实现社会公正的目标相契合、相统一。注重专家咨询意见，整合不同利益要求。西方国家在进行行政制度改革时，大都重视专家的咨询意见。为使专家的意见具有权威性，西方国家一般成立了专司行政制度改革问题研究和规划的临时性机构或常设性机构。把握分权规律，正确处理中央政府与地方政府的关系。行政制度的改革往往表现为中央政府与地方政府之间的纵向分权。这种纵向分权的起因是：中央政府高度集权的必要性已相对减弱；分权有利于分散中央政府的财政和决策负担；分权有利于增强地方政府的积极性和责任感。加强法律制度建设，保障改革顺利进行。为了保证行政制度的改革顺利推进，避免出现“变形”或“回流”现象，西方国家不仅对现行的有关法律制度进行梳理和修订，而且还相应地制定新的法律制度。中国行政制度改革的回眸与前瞻（一）历次改革回顾新中国的行政体制脱胎于战争年代的革命根据地的政权体制，并受到了苏联集权模式的影响，加之任何一种新的管理体制改革都有一个不成熟、不完善到逐步成熟、完善的过程，因此，建国以来，尤其是党的十一届三中全会以来，党和国家为建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制而不断地进行改革。从1994年到2002年我国先后经历了七次较大的以机构改革为重点的行政体制改革。其简况如下：第一次机构改革（1952-1954年）从1952年底开始，我国进行了建国以来第一次较大规模的机构改革。这次改革以加强中央集权为中心。与此相适应，政务院的部门由35个增至42个，从1954年底开始，中央和地方各地机关又进行了一次精简，但随着政务院变成国务院，依法成立的国务院开始增设机构。到1956年底，机构总数达81个，形成建国以来政府机构数量的第一次高峰。至此，中央高度集权，实行部门管理，按行业和产品设置管理机构的行政管理制度基本形成。第二次机构改革（1958-1959年）国务院行政部门的大量增加，不仅使国务院本身机构臃肿，妨碍了行政效能的发挥和提高，而且强化了部门管理体制，加重了中央集权，影响了地方的积极性。1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政管理体制的决议（草案）》，从而开始了第二次较大规模的政府机构改革，这次改革以中央向地方下放权力为主要内容。通过精简和调整，到1959年，国务院下设的部委缩小到39个，加上21个直属机构和办事机构，机构总数达60个，比1956年减少21个。这次精简合并的几乎全是经济管理部门。第三次机构改革（1960-1965年）1959年的机构精简由于受“大跃进”等“左”的思想和行为的影响，造成了中央宏观失控的问题，因此从1960年起，中央重新强调集中统一。到1965年底，国务院已有79个工作部门，成为建国后的第二次高峰。与此同时，先后在中央和地方进行了两次比较集中的干部精简运动，全国共精简人员81万人，精简下来的干部大多充实到基层和生产一线。第四次机构改革（1982年）1982年，中国开始了经济体制改革和对外开放。为了与此相适应，全国各级政府自上而下地开展了一场历时三年之久的机构改革，改革的重点在于行政机构方面，改革的主要内容是撤并机构，裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化等问题。经过改革，国务院机构总数由100个减为61个，机关裁减人员21万人。在管理权限方面主要改革权力过分集中的状况，解决中央与地方的管理权限和政府与企业的管理权限问题。在中央与地方的关系上实行“分灶吃饭”的体制，以调动地方的积极性；改革政企关系，实行利改税，给企业以更多的自主权。第五次机构改革（1988年）进行第五次行政制度改革的直接原因是国务院机构自身建设的要求，深层次原因则是经济体制和政治体制改革的要求。1988年的机构改革以转变政府职能为关键，以经济管理管理部门为重点。通过创造条件逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系。在机构改革方面，在对机构改革的重点部门进行“三定”的基础上，改革国务院机构设置，国务院各部委由原有的45个减为41个，直属机构由22个减为18个，非常设机构由75个减为44个，人员编制比原来减少了9700多人。同时，根据十三大报告提出的要求，改革管理权限，主要是中央向地方放权，政府向企业放权。各地还普遍进行了转换企业经营机制的试点工作。6第六次机构改革（1993-1996年）1992年10月，中共“十四大”提出了建立社会主义市场经济体制的目标，同时也提出了用三年时间进行行政管理体制改革和机构改革的任务。1993年国务院进行机构改革，这次行政管理体制和机构改革的指导思想是：把适应建立社会主义市场经济体制的需要和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。重点是转变政府职能。改革工作的着力点是：1）调整职能配置，促进政府职能转变；2）协调解决一些部门之间职责交叉、重复的问题；3）精简机构人员编制。在这次改革中，由于没有处理好职能与精简机构的关系，国务院所属部委只减少了一个，直属机构和办理机构虽然减少了11个，但其中有些划归了党中央机关管理，有些划归了部委管理，有些改为了行政性的直属事业单位，也就是说，这些机构基本上保留着，且继续行使原来的职能。此外，由于新型人事制度和全国统一的社会保障体系未能建立，致使人员分流困难。政府机关人员虽然有所精减，但相当部分转入了事业单位。吃财政饭的人数实际上没有减少。第七次机构改革（1998年）1998年以来，党和政府实行了建国后力度最大的行政制度改革。它不仅大幅度地精简了机构和人员，而且在调适政府角色、转变政府职能、提高行政效率诸方面取得了明显进展。对于这次改革，从以下两个层面进行考察：改革的背景及改革方案出台的经过由于权力仅在各级政府和政府部门之间的上下左右移动，1998年以前所进行的以机构改革为重点的行政制度改革没有根本性的调整政府管理职能及管理方式，计划经济体制下所形成的条块投资体制和“官本位”的机制也没有得到根本性的触动，致使改革常常陷入五个“循环圈”。90年代中后期，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，政府机构存在的诸多问题越来越明显，管理体制和机构设置与社会主义市场经济发展目标的矛盾日益突出。其主要表现是：第一，政企不分，政府与企业职能错位，政府直接干预企业的生产经营活动；第二，政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重，全国财政供养人员年增幅大大高于同期总人口的增幅，财政不堪重负，阻碍着社会生产力的发展；第三，政府管理方式落后，主要依靠行政手段管理经济和社会事务，管了许多不该管、管不了、管不好的事情，影响了政府集中力量去办好那些应该办的事情；第四，行政效率低下，滋生文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，影响党群和干群关系。上述情况表明，进行行政体制和机制改革势在必行。为了顺应这种需要，1997年9月召开的中共“十五大”明确提出。随后中共十五届一中全会对机构改革工作进行了具体部署，明确由政治局常委负责研究制定国务院机构改革方案。改革的目标、原则及进展这次改革的目标十分明确，就是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的原则有4条：其一，按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。其二，按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。其三，按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。其四，按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法治建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。通过改革，国务院组成部门由40个减至29个；各部门内设司局机构减少200多个；机关人员由3.2万人减至1.67万人行政审批制度改革1999年底，我国又启动了一个重大行政改革项目——行政审批制度改革。目前，在我国，由中央到地方的各级地方政府都在进行这项改革，着力减少行政审批事项，转变政府职能。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》从2004年7月1日起正式实施。该法的全面实施，对于我国政府改革与治理的发展具有历史性的意义。它标志着以行政审批为核心的传统行政管理模式被打破，并为我国构建现代化的政府治理新模式，建设有限、责任、法治和服务型的政府提供了新的契机。一、国家行政制度发展的动力因素概而言之,我国行政制度发展的动力因素主要表现在以下四个方面:(一)现代化进程中经济、政治、文化发展的客观诉求现代化作为一种全球性历史进程,是一个系统的、不可抗拒的过程,“是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程”。市场经济、民主政治和世俗文化已成为中国社会发展的不可逆转的趋势。市场经济的发展诉求是我国行政制度发展的根本性动力。(二)广大人民群众利益的实现需要人民群众是政府体系的重要基础。人民的利益要求和政治愿望的呼声,历来是影响政府体制、决策过程和政策执行的重要因素。而且,人民群众作为社会物质产品和精神产品的创造者和实现者,有权要求政府更好地反映和代表他们的利益。我国是实行社会主义制度的国家,人民作为国家的主人,更是影响政府决策取向、推动政府制度发展的主要力量。(三)政治领导者和行政工作者的直接推动政治领导者和行政工作者作为行政改革的倡导者和设计者,是政府制度发展的现实推动力。我国政府制度发展来自于政治和行政权力主体方面的动力,主要由具有革新意识和现代化思想的中央领导层、地方各级政府领导层和中央与地方各级政府中普通的行政官员构成。(四)国际环境的严峻挑战在“全球化”背景下,¹国际环境对一个国家政府制度的发展具有不可忽视的作用。公共行政国际化既是全球化发展的产物,又是构成全球化趋势下民族国家政府制度改革和发展的动力之一。尤其需要指出的是,中国“人世”,首先要政府“人世”,要求政府的行政制度和行为方式与国际惯例接轨,而长时期与国际社会的相脱离,致使我国政府无论在行政“硬件”方面还是行政“软件”方面都不能适应国际经济交往和世界经济运行的需要,这就大大增强了加快政府管理制度改革和发展的紧迫性。二、国家行政制度发展的目标取向大致可以把21世纪中国行政制度发展的目标取向界定为高效、公正、民主、科学、廉洁、法治六位一体,也就是要实现政府高效化、公正化、民主化、科学化、廉洁化和法治化。政府高效化21世纪中国社会现代化过程要求政府必须是高效的,能够有效地制定和实施公共政策,调动和利用各种社会资源,平衡和综合各种利益差异,推动社会持续、稳定、快速向前发展。高效化,是21世纪中国行政制度发展的基本目标。政府高效化的基本要求是:(1)政府机构体系横向贯通,纵向畅达;能令行禁止,反应灵活,把内耗减少到最低程度;能在最短的时间内,花费最小的资源,以最高的质量满足最大数量的社会需求。(2)政府机关能敏锐觉察和感知外部环境的变化,并能根据这种变化及时、主动地调整自身结构和功能。(3)政府系统具有成熟的宏观驾驭能力和社会调控能力,能及时而有效地处理突发事件和化解社会危机。(二)政府公正化在新的世纪,我国行政制度发展应以公正化为其重要目标。政府公正化的基本要求是:(l)政府施政规范公正,也就是政府机关为施政所制定的制度性规范，要以国家整体利益和社会利益为最高准则，具有平衡中央与地方、地方与地方、部门与部门、发达与落后等方方面面关系的公允性；(2)政府施政行为公正，也就是政府机关在治理社会公共事务的过程中，制承认社会公民具有平等的权利，而且保证这种权力既不因地位、性格、种族的差异而改变，又不为特权和金钱所侵害。为了实现上述要求,政府机关必须提高行政活动的透明度和社会公民的知情权。(三)政府民主化府民主化是对政府权力实施有效制约、防止政府机关及其工作人员由社会公仆变为社会主人的根本性措施,是有中国特色社会主义民主政治制度发展的必然要求,因而也是有中国特色国家行政制度发展的必然要求。政府民主化的内容表现为政府对内和对外两个方面。从政府内部来说,政府民主化的基本内容有四:(l)人员选择民主,即政府工作人员的选择通过一定的民主程序进行；(2)领导民主,即政府机关的首长以民主的方式实施领导，实现行政首长负责制与民主集中制的有机结合和协同运作；(3)决策民主,即政府决策方式民主和决策目标民主。(4)监督民主。就政府外部即政府与社会、与人民的关系而言,政府民主化体现为公民对国家事务和社会公共事务的广泛参与。(四)政府科学化作为有中国特色国家行政制度发展目标之一的政府科学化,其基本要求是:(l)针对现行政组织体制中决策机构和监督机构存在的突出问题,应当运用现代控制论原理,重新构建稳态闭环、功能齐全的政府组织体制系统。(2)针对现行政府管理制度结构功能混同的问题,应当从横向和纵向两个维度进行适度分化。在横向维度，要以法律的形式具体界定政府内部各部门之间以及政府与政党、政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的权责边界，以消除彼此之间的权责冲突现象和调控“盲点”问题；在纵向维度，同样要运用立法的手段，规范和调整中央政府与地方政府的权力关系，以实现国家行政权力的集分平衡和有序运作。(五)政府廉洁化有效防治政府腐败现象,实现政府廉洁化,应当是21世纪我国行政制度发展的一个极为重要的目标。政府廉洁化的基本要求是:(l)政府官员克己奉公,秉公办事,具有“不想贪”的从政动机;(2)政府官员薪傣水平适当,福利待遇优越,具有使其“不必贪”基本条件;(3)权力监控系统严密,权力监控功能有效,具有使政府官员“不能贪”的外部环境;(4)权力监控法制健全,惩治腐败坚决、彻底,具有使政府官员“不敢贪”的巨大压力。(六)政府法治化法治是现代市场经济和民主政治的核心内容,是有中国特色社会主义政治发展的基本目标,因而也是21世纪有中国特色国家行政制度发展的必然归宿。政府法治化的基本要求有五:(l)各级人民政府都必须严格按照法律规定的程序产生;(2)各级人民政府和其他承担行政职能的组织都必须在法律规定的范围内活动,受法律控制,对法律负责;(3)各级人民政府行政权力的行使、对社会公共事务的管理必须由法律授权,以法律为依据和评判标准;(4)各级人民政府都必须实行政务公开,自觉接受人民群众的监督;(5)人民政府与公民的法律关系平等化,政府机关违法同样要受到法律的追究。三、国家行政制度发展的基本模式(一)“整体协调—分阶段演进”行政制度发展模式的内涵“整体协调”有两层意思:其一,“整体协调”是指国家行政制度发展与国家社会发展总体战略相协调。也就是说，国家行政制度发展是国家社会发展总体战略结构的有机组成部分，它遵循社会总体发展战略规划中所确定的基本原则和具体步骤。其二,“整体协调”是指国家行政制度发展目标结构各要素的整体协调。我国新世纪行政制度发展目标有六大取向，即政府高效化、公正化、民主化、科学化、廉洁化和法治化。这六大目标取向应当相互协调。“分阶段演进”,主要是指基于我国社会发展的不平衡性以及行政制度发展的受制约性,在实现整体协调的目标时,必须从我国实际出发,采取渐进而有步骤的发展模式。按照整体发展规划,确定具体要素的发展计划时,要充分考虑各要素之间的联系,从特定要素产生与实现的现实条件出发,选择适当的发展方向。(二)“整体协调—分阶段演进”行政制度发展模式的依据在我国现阶段,确立“整体协调—分阶段演进”的行政制度发展模式是有其客观依据的。它符合现阶段我国社会发展的实际以及21世纪我国社会发展的基本方向,也是借鉴世界上一些国家行政制度发展实践经验和教训的产物。第一,“整体协调—分阶段演进”的行政制度发展模式充分反映了我国国情，是我国现阶段政治、经济和文化教育发展状况和走向的直接反映。第二,“整体协调一分阶段演进”的行政制度模式借鉴了国际社会行政制度发展实践的经验和教训。在借鉴世界上其他国家尤其是亚洲一些国家政府制度发展实践经验的基础上,确定我国“整体协调—分阶段演进”政府制度发展模式是适宜的。四、国家行政制度发展的根本途径理论的研究和实践的经验都表明,有中国特色的国家行政制度作为一种“生态现象”和“开放系统”,其发展的根本途径在于行政改革,从而在总体上保持与社会环境的平衡。在新的世纪,我国行政改革应当根据国家中长期发展战略的总体规划和国家行政制度发展的目标取向,在既往改革的基础上,向更加广泛的范围和更加深人的层面推进。其基本思路和构想是:(一)以更新行政观念为先导一般