加强行政事业单位预算绩效管理研究

随着经济社会发展和财税体制改的深入，政府部门为经济社会服务的职能更加的突出，但服务不是以高额的成本换取低廉的效果，行政事业单位作为我国预算管理的重要组成部分的，夯实其作为绩效主体责任，解决财政资源配置和使用中的低效、无效问题，是推动政府效能提升的关键环节。而预算绩效管理突出责任和效率、关注产出和结果，是衡量政府预算执行情况的主要指标。在我国减税降费对行业普遍影响的大背景下，全面实施预算绩效管理，压缩低效、重复支出，更显得尤为重要。一、行政事业单位预算绩效管理的重要性（一）确保单位资金提质增效近年来，受经济下行压力增加、营改增收入划分改革、经济减退的叠加影响，各地财政收入增幅持续下降，财政收支平衡压力增大。在这种严峻的形势下，各行政事业单位应建立合理的绩效管理、评价体系，提升预算编制、执行的质量，杜绝财政资金的浪费，进一步提高财政资金的使用效益。（二）提升单位内控质量绩效管理与内控建设相辅相成。预算绩效管理体系有助于行政事业单位规范财政收支、降低单位运行成本、引导单位高效配置、利用资金，实现财政资金收益最大化，很大程度上降低了行政事业单位预算控制风险，提升单位内部控制质量。（三）促进单位廉洁自律预算绩效管理体系中强调预算绩效评价结果的应用，对绩效考核中发现的财政资金的低效、重大损失项目，应追究单位及相关工作人员的责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。责任追究制度的建设，有助于各行政事业单位完善单位的预算绩效管理，注重勤俭节约，注重廉洁自律。二、行政事业单位预算绩效管理存在的问题（一）对预算绩效管理的认识不足，预算绩效管理“闭门造车”行政单位、公益性事业单位，财政资金是其主要收入来源，以收定支、盲目支出的现象比较严重，提升财政资金使用效率，压缩低效、无效支出意识比较淡漠。预算绩效管理是一个系统工作，需要进行绩效目标设定，绩效运行监控，绩效评价及绩效结果的应用，特殊项目在设定绩效目标前要进行绩效评审，这就需要相关业务部门和财务部门密切配合。但很多单位领导预算工作是财务人员的事情，而财务部门缺乏相关部门的配合，预算绩效管理工作难以顺利推行。（二）预算绩效管理的体制、机制不健全大部分行政事业单位根据财政要求建立了预算管理体系，但体制、机制不健全，其发挥作用就大打折扣。一方面单位制度缺失，很多单位还未制定绩效分析操作流程、预算绩效运行监控办法，预算绩效监管功能发挥不到位；另一方面系统设计和实际脱节。目前很多单位预算绩效考核指标体系没能从单位的实际、项目的预期目标，多是套用模板，绩效指标设定不合理，预算绩效不能发挥作用。（三）预算绩效缺乏执行力和成果转化能力预算绩效实施是一个动态化的过程，为了确保预算绩效目标的实现，要定期同预算绩效目标进行比对。但大多数单位为了适应预算管理要求，绩效目标按年度设定，虽然也有年中预算实施情况的考核，但多是一个形式化的考核，预算执行战线过长，预算执行成本过高。行政事业单位尚未建立起与绩效评价结果挂钩的奖惩机制，无法调动预算执行人的积极性，从而造成预算绩效实施与目标的偏离。部分单位存在“重编制，轻执行”的现象，预算绩效执行过程中缺乏有效的监督，实施结果与绩效目标大相径庭。（四）预算绩效评价与反馈体系不完善目前很多单位缺乏完善的预算绩效评价及反馈体系，一方面是单位不重视预算项目的事后评价，投资类项目支出以验收报告代替绩效评价，业务类项目以预算执行完毕代替绩效评价，缺乏必要的外部监督，绩效评价质量无法保证；另一方面，预算绩效评价结果不仅是对当前项目执行情况的反馈，也应是对未来单位项目实施及绩效目标设定的依据。但目前很多单位预算绩效评价结果应用仅体现在了项目绩效目标批复方面，局限在业务管理层面。三、加强行政事业单位预算绩效管理的措施（一）夯实制度基础，完善预算绩效管理体系1．制订预算绩效管理制度制度管方向，管根本，管长远，制度先行，才能确保措施得力，夯实制度基础。一方面，单位根据各级政府、财政部门关于预算绩效管理办法和操作流程，制定适应本单位工作实际的事前绩效评估、绩效目标管理、绩效目标实施监控及绩效评价体系等相关制度及操作流程，预算绩效管理体系建设提供制度保障。另一方面，要根据行业特点、项目特征制定适应单位、适应项目的标准化指标体系。标准化指标体系的建设，可以帮助精准编报项目支出预算、严格控制项目支出成本、客观评价项目实施结果，提升项目实施质量。2．加强预算绩效管理体系建设实现预算绩效管理体系同机关管理的无缝对接。围绕这一目标，一方面对预算项目实施事前评估、事中监控，事后评价的全过程控制，对发现的目标偏离问题，要及时查找原因，进行更正。另一方面，要不断扩大绩效评价的覆盖面，要求单位要牢固树立“无绩效不预算的”的思想，除正常预算支出项目外，近年来各地政府将一些重点投融资项目，如政府债券、政府购买服务、PPP项目等都纳入绩效评价范围。（二）加强成本控制，持续推进全成本预算绩效改革“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局”是中央《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出的总体要求。做好成本核算、设定合理的限额标准，是科学合理的安排预算，提升预算资金配置、使用效率的重要基础。1．牢固树立成本绩效理念新行政事业单位会计制度的推行，要求行政事业单位也要进行全面成本核算，注重投入、产出的配比。这就要求单位在预算编制、执行、评价环节，对项目实施绩效、成本双重管理。从单位领导到一般工作人员都要树立成本绩效的理念，并将其作为考察项目、落实项目的前提。2．建立科学的成本定额标准成本绩效信息是制定政策和分配预算的依据，一方面借助大数据平台，采集、分析、整理公共产品和服务的支出成本，制定适合各部门、各地区的项目支出定额标准、公共服务支出定额标准。另一方面，针对一些特殊行业、领域的项目支出，注重成本信息的采集，不断充实数据库，避免出现预算申报中的成本“虚化”。3．成本绩效贯穿全局预算编制环节，结合现有财力，借助成本定额标准，合理、有序编报预算，确保分配的透明、高效。预算执行环节，实行预算绩效和预算支出情况的“双监控”，在成本支出高效情况下，确保绩效目标的完成。预算评价环节，从预算绩效目标和成本控制两方面进行考核，不断优化、提升财政资金的使用效率。（三）完善体制机制，持续推进全过程预算绩效管理1．规范绩效目标编审一方面，各单位要严格按照预算绩效管理办法的要求进行预算绩效编制，规范预算编审的流程，实现预算绩效目标的编审和预算编制有机结合。另一方面，委托第三中介机构参与预算绩效管理。可以借助第三方中介机构所掌握资源和研究能力，以及在独立性、专业性方面的独特优势，聘请他们协助进行预算绩效的评审。2．强化预算绩效监管根据已公开的预算绩效目标，对预算绩效实施情况进行时时分析、监控，对于目标偏离情况，及时进行修正，确保预算绩效目标的实现。同时，财政部门要根据各单位各项目预算绩效实施情况监控，确定预算资金拨付的进度，以便于更好的调整预算资金分配，盘活存量资金，提升资金使用效率。3．提升预算绩效评价质量一是要建立多层次的预算绩效评价体系。可以借鉴澳大利亚模式，有政府主导、财政部门牵头构建预算绩效评价体系；要构建包括预算绩效标准、一般公共预算、政府性基金、国有资本经营在内预算绩效管理系统；还要构建预算绩效运行监控、评价及绩效结果运用的绩效评价系统，全面提升预算绩效功效。二是要提升工作人员的工作能力。预算绩效评价很多需要人为的评判，个人能力高低直接关系预算绩效评价的质量，加强对相关人员的业务培训，不断提升其职业能力。（四）硬化绩效责任，强化预算绩效管理结果的应用1．实现预算、绩效双公开严格按照政府信息公开的要求，将批复的部门预算项目支出和绩效评价结果进行公开，实现社会公众对财政资金使用情况的监督。2．实现预算、绩效双监督各项目执行单位和财政部门应建立部门日常监控和财政重点监控的监管机制，实现绩效目标完成度和预算执行度的“双监控”，发现问题及时修正，确保绩效目标实现。3．实现预算、绩效关联制度预算绩效评价结果应作为财政安排下一年度部门预算重要依据，对预算绩效评价发现问题、评价结果较差的，相应的调减下一年度预算支出。4．实现预算绩效、政府绩效挂钩制度一方面将预算绩效评价结果纳入政府绩效考核体系，优化单位“预算管理”指标，实现预算绩效和政府绩效相互融合。另一方面应建立问责