浅析我国农村土地征用制度的思考

北京航空航天大学法学毕业论文第4页共9页浅析我国农村土地征用制度的思考法学本科徐鑫华学号：9911033101A88[摘要]土地征用制度是时节各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度。随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，建设用地的需求量增加。基于公共问题的目的，大量农民集体土地将征用为国家建设土地。由于相关法律还存在着很多缺陷，对于这种需求往往无法通过市场或其他途径实现，迫切需要进行改革、完善。本文以我国目前土地征用制度存在的不完善、管理不当等因素，以更好地维护广大农民的合法权益略作探索。[关键词]土地征用，集体土地，公共利益，安置补偿，法律制度的缺陷及对策土地作为完善的自然资源和重要的生产资料是“一切生产和一切存在的源泉”。土地征用意味着对所有权的剥夺，势必影响到集体、个人利益，无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定“国家为了公共利益地需要，可以依照规定对土地实行征用”，这是我国实行土地征用的宪法依据。我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革现行征地制度迫在眉睫。本文从我国征地制度的源流和现状入手，从法理角度分析了现行征地制度存在的弊端，并提出了完善我国农地征用制度的建议。一、我国农地征用制度的历史源流及现状我国有关土地征用补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形式。1950年11月，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》第14条也确立了公平合理补偿的原则。1953年11月，政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，对补偿的程序和范围作了具体的规定。1982年2月，国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。1986年6月25日通过的《土地管理法》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”2001年国土资源部发布了《征用土地公告办法》对征用土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看，在我国的土地征用补偿制度大多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者征用并给予补偿。”这次宪法修改的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征用补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。2004年修订《土地管理法》对土地征用补偿问题作了较详细的规定。2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。这使法律法规和文件一起构成了我国土地征用法律制度的基本框架。我国现行的农村土地征用程序一般包括：（一）征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本平均产值为6-10倍和4-6倍，三者之和，最低为10倍，最高为16倍，同时又规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”以“安土资发[2004]16号关于实施县政府调整土地补偿标准通知的意见”为例：递铺镇规划区内每亩年产值1500元计算，土地补偿费为10倍，安置补助费为6倍，二者合计为16倍，每亩补偿标准为24000元，全县各建制镇规划区外及各乡的每亩年产值1500元计算，土地补偿费为9倍，安置补助费为6倍，二者合计为15倍，每亩补偿标准为22500元。还不足于一公务员一年的工资。区区几万元买断了农民祖祖辈辈赖以生存的土地。失去土地的农民在得到有限的经济补偿后，在无知识、无技能，无社会保障的情况下，如何在市场中血爪持续生存的出路？失去土地的农民集体经济组织拿什么作为发展的资本？同时《土地管理法》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物和青苗补助费归所有者所有。”可见，真正拿到农民手中的补偿费只有地上附着物和青苗补助费。现行的土地征收过程中，将农民的征收补偿费划归农村集体经济组织，表面上是由农民自主决定征地补偿费，但由于我国农村土地产权体系较为混乱，集体所有权主体模糊，实际是将征收土地的补偿费用支配权交给了少数村干部。如果以土地出让成本价为1计算，则农民只能拿到25%-30%，村级集体经济组织得到5%-10%，60%-70%为县、乡镇各级地方政府所有。这一做法无助于保护失地农民的利益，有待改革和完善。三、有关建议与对策我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制事情开设形成，当时对于保证国家建设起到了积极作用，但是随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷也就日益凸显，目前主要存在以下一些问题亟待解决：（一）完善农村土地征收程序，切实维护被征地人的合法权益由于在农村土地征收中各种程序的缺失，农民的权益遭到了严重践踏。因此必须完善农村土地征收的程序，以维护被征收土地农民的正当权益。为此必须保障农民在土地征收中的各种程序性权利。1、知情权 征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认。必要时可由有关部门与农民共同聘请土地评估中介机构对被征收的土地进行评估。2、参与权将拟订征地方案、审查报批、方案公告、征地补偿方案登记、制定征地补偿、安置方案、公告征地补偿方案并组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化、法制化轨道，建立征地的协商机制和司法仲裁机制。赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。3、司法最终裁决权法律应该明确规定，农民无法就补偿事宜达成协议时，有权提出异议并可申请仲裁，对仲裁不服的，任何一方都可申请法院作出最终裁决。当事人对土地征收补偿费用的分配使用存在异议的可以向人民法院就集体经济组织提出民事诉讼，经过审查符合受理条件的，人民法院应予以受理，在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成人民法院应当作出判决。（二）相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定，防止土地征收权滥用我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。（三）土地征用的补偿问题土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。参考文献：[1]李强，《中国土地征收法律制度研究》，中国民商法律网，2004年7月；[2]梁