当代国家公务员制度：理论与实践 课件 第14章 公务员回避

第14章:公务员回避制度公务员回避的含义公务员回避的类型公务员回避的方式国外公务员回避制度离职回避审视我国公务员回避制度的实践困境公务员回避制度的含义回避的本意是“避忌、躲避”，是指为了保证公务员不因亲属关系等因素对公共行政产生不良影响，通过对公务员所任职务、任职地区和执行公务等方面作出限制性法律规范的总和。公务员回避制度基本特点

预防性

特殊性

强制性

公务员回避制度公务员回避制度的意义可以促使实现行政公正原则有利于国家机关的廉政建设

可以促进创造良好的工作环境有利于建立良好的政府形象

可以促进国家机关的自我管理有利于提高行政效率

意义公务员回避制度公务员回避制度的基本原则基本原则依法回避原则回避监督原则主动回避原则公务员回避制度公务员回避的类型类型公务回避地域回避任职回避公务员回避制度任职回避任职回避是一种任用关系的限制，指公务员之间存在法定限制的亲属关系者，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职位或者有直接上下级领导关系的职位工作，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。领导人员是指各级政府中主要行政和党政负责人，广义上包括正职和副职，狭义上仅指正职。在我国，狭义上，中央级行政首长指国务院总理，地方行政首长指省长、直辖市长、自治区主席；市长、县长、区长；乡、镇长。同一领导人员，包括同一级领导班子成员；直接上下级领导关系，包括上一级正副职与下一级正副职之间的领导关系。公务员回避制度公务员任职回避的范围（1）夫妻关系；（2）直系血亲关系，包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孙子女、外孙子女；（3）三代以内旁系血亲关系，包括伯叔姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、甥子女；（4）近姻亲关系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以内旁系血亲的配偶。(见：血亲图)本规定所列亲属关系，包括法律规定的拟制血亲关系。《公务员法》第74条（新增）：公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或主管部门担任领导成员。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。《党政领导干部任职回避暂行规定》——领导干部的配偶、子女及其配偶以独资、合伙或者较大份额参股的方式，经营企业或者举办经营性民办非企业单位的，该领导干部不得在上述企业或者单位的行业监管或者业务主管部门担任领导成员。公务员回避制度公务员任职回避的范围公务员回避制度公务员任职回避的实施原则（1）低职回避原则（2）自主权原则（3）综合治理原则《公务员回避》规定：机关执行任职回避确有困难的，公务员主管部门根据管理权限可以统筹协调安排。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。公务员任职回避的程序（1）本人提出回避申请或者所在机关提出回避建议。（2）组织人事部门按照管理权限进行审核，并提出回避意见报任免机关。在报任免机关决定前，应当听取公务员本人及相关人员的意见。（3）任免机关作出决定。需要回避的，原则上在组织人事部门提出回避意见之日起30日内予以调整。一般由领导职务层次较低或者不担任领导职务的一方回避；领导职务层次相同或者均不担任领导职务的，根据工作需要和实际情况决定其中一方回避。特殊情况下，任免机关可以直接作出回避决定。公务员回避制度公务回避公务回避是指公务员在执行公务的过程中,遇有法定情形,避免影响正当履行公务而进行的回避。规定公务回避的理由是,公务员在执行公务时,如果处理的问题与自己或自己的亲属有关,就极有可能受到“人情”的困扰,即便秉公办事,也容易受到别人的猜疑,不利于公务的顺利进行。公务员执行公务时,有下列情形之一的,应当回避:

1.涉及本人利害关系的;2.涉及与本人有本法第五条规定所列亲属关系人员的利害关系的;3.其他可能影响公正执行公务的。公务员回避制度公务回避涉及本人利害关系,可以区分为本人为被处理的当事人和处理的公务与本人有直接利害关系、足以影响公正执法的两种情况。涉及亲属是指,包括夫妻关系、直接血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的亲属。这里讲的利害关系,指公务处理的结果将会涉及增加或减损处理公务的公务员的金钱、名誉、亲情、友情等。最后是“兜底条款”,规定其他可能影响公正执行公务的。与《国家公务员暂行条例》相比,该条对公务回避情形的规定增加了一条概括规定,即其他可能影响公正执行公务的情形。在实践中,往往有一些并非亲属的亲密关系,也可能影响公正执行公务。如结拜关系、干亲关系等。另外,还有一些仇视关系,如两人之间曾有积怨等,也可能影响公正执行公务。公务员回避制度1996《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》第六条：国家公务员从事监察、审计、仲裁、案件审理、税费稽征、项目资金审批、出国审批、人事考核、任免、奖惩、录用、调配等公务活动，涉及本人或者与本人有第二条所列亲属关系人员的利害关系时，必须回避，不得参加有关调查、讨论、审核、决定，也不得以任何方式施加影响。公务员回避规定（2020新）：（一）考试录用、聘任、调任、领导职务与职级升降任免、考核、考察、奖惩、转任、出国（境）审批；（二）巡视、巡察、纪检、监察、审计、仲裁、案件侦办、审判、检察、信访举报处理；（三）税费稽征、项目和资金审批、招标采购、行政许可、行政处罚；（四）其他应当回避的公务活动。公务员回避制度公务回避的特点（1）公务回避具有时效性（执行公务期间）。（2）公务回避的范围更宽泛（本人利害关系、亲属利害关系、其他）。（3）公务回避涉及的人员更为普遍（利害相关者、行政机关内外）。公务回避的程序（1）本人或者利害关系人及时提出回避申请，或者主管领导提出回避要求。（2）所在机关及时进行审查作出是否回避的决定，并告知申请人。（3）对需要回避的，由所在机关调整公务安排。特殊情况下，所在机关可以直接作出回避决定。公务员回避制度地域回避地域回避指担任一定领导职务的公务员（乡级、县级机关主要领导职务）不得在自己的原籍以及其他不宜任职的地区，担任一定级别的公职。地域回避的主要内容：（1）确定回避的地区。公务员不得在本人籍贯所在县乡担任县级、乡级人民政府的正职领导职务。（2）明确回避级别层次。如：县乡级党级正职、纪委书记、法院院长、检察院检察长，党委组织部长、人事局长、公安局长、工商管理局局长等一般不得由籍贯是本县人担任。公务员地域回避的程序与任职回避程序一样。公务员回避制度《国家公务员暂行条例》（2006）：国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。《党政领导干部任职回避暂行规定》（2008）：领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。《公务员回避规定》（2011）：公务员担任县、乡党委、政府正职领导成员的，应当实行地域回避，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府正职领导成员。公务员担任县级纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员的，应当实行地域回避，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。公务员回避制度新《公务员法》（2019）第75条：公务员担任乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门主要领导职务的，应当按照有关规定实行地域回避。《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019）：领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委和政府以及纪委监委、组织部门、法院、检察院、公安部门主要领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委和政府以及纪委监委、组织部门、法院、检察院、公安部门主要领导成员。《公务员回避规定》（2020）：公务员担任乡（镇）党委和政府主要领导职务的，应当实行地域回避；公务员不得在本人成长地担任县（市）党委和政府主要领导职务，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委和政府主要领导职务。公务员不得在本人成长地担任县（市）纪委监委、组织部门、法院、检察院、公安部门主要领导职务，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）纪委监委、组织部门、法院、检察院、公安部门主要领导职务。民族自治地方的少数民族领导干部的地域回避按照有关法律规定并结合本地实际执行。公务员回避制度公务员回避制度实行地域回避应注意的问题（1）处理好与民族区域自治的关系。我国宪法规定了在少数民族集居地区实行民族区域自治。按照这一规定，在实施地域回避时，要充分考虑这一特点，适当调整地域回避内容。如：自治区主席、自治州州长、自治县县长应该由本地区少数民族的同志来担任，其它部门的主要领导也可由本地区少数民族的同志来担任。法律对地域回避作例外规定。现行的例外有二：①自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任（宪法第114条）；②民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。（2）善于搞好人员的调整工作。公务员回避制度实施地域回避制度的原因一是中国特色的亲情伦理关系，为世界罕见，本地官员为这种伦理关系汪洋大海包围，根本无法严格依法办事。二是表面复杂的公务回避制度形同虚设，使得官员十分容易在行使公权力时顾及亲情、友情等等。三是我们的官员任用体系缺乏选举竞争的制约，如乡镇官员的任免不由农民选举产生，掌握乡村资源的官员权势阶层和贫困、分散、弱小的农民形成了权力上的不对称，农民无法有效行使监督、制约权力。公务员回避制度公务员回避的方式根据公务员回避制度的启动主体不同，可将公务员回避的方式分成下面几种：1.自行回避。公务员认为自己与所处理的公务具备法律规定的回避情形时，向有关负责人主动请求回避处理，有关负责人对公务员的申请依法做出审查，并做出是否准许的决定。2.申请回避。是指公务的利害关系人认为处理案件的公务员具备法律规定的回避情形时，在公务执行结束前，依法向有权机关请求停止该公务员继续处理该公务，有权机关依法对此申请进行审查后作出是否准许申请的决定。3.决定回避。有权机关可以在没有前两种情况下，根据已掌握的情况，认为公务员存在回避情形的，可作出回避决定。4.离职回避。公务员回避制度离职回避制度2006年的《公务员法》规定：公务员原系领导职务的，离职三年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事于原工作业务直接相关的营利性活动。2008年中组部、中纪委《关于规范中管干部辞去公职或者退（离）休后担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的通知》规定：中管干部辞去公职或者退（离）休三年内，不得到与本人原工作业务直接相关的上市公司、基金管理公司担任独立董事、独立监事，不得从事与本人原工作直接相关的营利性活动。都只限制了3年。中组部2013年10月19日下发18号文件《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》中要求现职和不担任现职但未办理退休手续的党政领导干部不得在企业兼职。即使辞去公职或者退(离)休的党政领导干部到企业兼职(任职)，也必须从严掌握、从严把关，兼职的领导干部甚至不能领取薪酬。公务员回避制度国外公务员回避制度血亲回避：直系和旁系夫妻回避姻亲回避拟制亲回避：拟制血亲是指本来没有血缘关系,或没有直接的血缘关系,但法律上确定其地位与血亲相同的亲属.如:养父母与养子女因收养关系的成立而享有与生父母子女相同的身份和权利义务.政党回避同学回避公务员回避制度我国公务员回避制度的实践困境一方面，行政相对人很关注自己是否受到了公正对待，并以此作为是否接受行政行为的条件，但很少有行政相对人提出要求行政机关工作人员在执行公务时履行回避义务，即使提出了回避申请，也经常被行政机关以各种理由以予拒绝。另一方面，行政机关工作人员在宗属、亲属、朋友、同学等要求“照顾”时也很少主动提出回避请求，以便于在处理公务时为其提供“便利”。公务员回避制度讨论为什么会出现公务员回避的实践困境？公务员回避制度原因剖析缺少保护行政相对人合法权益的程序机制。行政相对人提出回避申请被行政机关驳回后，如何防止行政机关及其工作人员因行政相对人提出回避申请而在行政公务中对其刁难、报复，这方面我国没有现行的预防性制度。回避违