【旅馆业许可实施“告知承诺制”中存在的问题及优化建议探析12000字（论文）】

告知承诺制，是指行政机关在办理某些事项时，以书面等形式将证明义务、内容一次性告知申请人，申请人书面承诺已符合告知的条件、标准、要求，并愿意承担不实承诺的法律责任，行政机关不再索要有关证明而依据书面承诺等内容办理相关事项参见司公通〔2019〕5参见司公通〔2019〕54号《开展证明事项告知承诺制试点工作方案》，2019年5月7日发布。作为减证便民行动与证照分离改革的重要内容，梳理“告知承诺制”的推行过程，并结合了特种行业许可的相关内容，在此基础上对实践中遇到的具体问题进行分析，将为基层公安机关推行该项制度提供建议。通过对告知承诺事前审核审批的研究，有助于告知承诺制推行合法化与规范化，并提升公安机关行政许可效率与质量。同时，从行政许可事后监管方面梳理行政许可的诚信管理以及法律责任问题，可为基层公安机关行政许可的事后保障与管理提供参考。一、旅馆业许可“告知承诺制”的推行及其意义（一）旅馆业许可“告知承诺制”的推行旅馆业特种行业许可实行“告知承诺制”首次出现在2018年11月，为落实深化“放管服”改革的总要求，公安部决定在旅馆业与保安培训行业许可实施“告知承诺制”参见公治〔2018〕570号《深化治安管理“放管服”改革便民利民6项措施》，2018年11月2参见公治〔2018〕570号《深化治安管理“放管服”改革便民利民6项措施》，2018年11月29日发布。当前特种行业许可依照被许可的对象而略有不同，对象包含普通旅馆与民宿、农家乐，由于旅馆业特种行业许可改革仍处于过渡阶段，申请人在申请许可时仍可以在一般程序与告知承诺程序间进行选择，然而根据北京市公安局印发的意见，改革过渡期后告知承诺制将成为办理行政许可的唯一方式参见京公治字〔2参见京公治字〔2020〕601号《北京市公安局关于旅馆业特种行业许可证核发事项试行告知承诺的意见》，2020年8月27日发布。经各地公安机关实践后，现阶段告知承诺制较一般程序在程序上均存在若干不同点，这些不同点主要有以下几个方面：一是审批的主体及其相应的义务不同，经改革后，特种行业许可的批准主体为县（区）公安局，使用告知承诺程序的，公安机关需要将包含行政许可告知书、承诺书等申请材料公示于专门网站或线下公安机关办公场所，以供申请人获取。除此之外，告知承诺制的适用要求公安机关需向申请人出具旅馆业特种行业许可告知书，其中包括法律依据、旅馆需达到的实体要求、申请材料清单以及与虚假承诺相关的法律责任。二是申请人所需承担的义务不同，相较于一般程序中提交的审核材料，申请人需出具承诺书，保证相关内容与意思表示的真实性，并愿意就不实承诺与瑕疵承诺承担法律责任，其中在部分地区还包括旅馆实际经营的实现条件。三是行政机关审查材料的方式不同，在告知承诺程序中，材料受理单位在受到材料后仅按照要求进行形式审查，经审查符合要求的即当场作出许可决定并发放特种行业许可证。四是行政机关的监管形式不同，监管方式由事前审查转变成为事后审查，公安机关须在行政许可后的法定时间段内通过多种方式对现实情况进行核查，面对不实承诺的情况，则可要求其限期整改或依法撤销行政许可决定。五是增设了申请人承担责任的形式，当申请人出现虚假承诺时，除需承担行政、刑事责任外，还需接受信用管理。（二）实施旅馆业许可“告知承诺制”的意义在社会主义市场经济不断发展的背景下，处理好政府与市场的关系成为一项核心议题，其中包括如何确定政府职能、规范政府在市场经发展的行政行为、消除市场主体发展的制度障碍以及配套措施的完善等，我国于2001年开始的行政审批制度改革从市场准入这一方面切入，从而改善相关问题。笔者认为，在持续深化行政审批制度改革的进程中，在旅馆业特种行业许可引入告知承诺制，有利于促进职能转变，是行政许可行为合法化、公开化的重要体现，同时提升了行政审批效率，促进经济发展，并推进事中事后监管制度发展。1.促进政府职能转变在旧有的行政管理体系下，行政审批流程主要用于便于对市场的管理与控制，对企业和个人的利益需求关注较少，导致行政审批行为成为一种单向强制给予，政府在此过程中承担了指导企业发展等超出职能范围的工作，造成了公共资源的浪费。而在旅馆业许可实施告知承诺制，更多权限进一步回归到市场，对于使用该项制度须征求行政相对人的同意，此外，行政相对人通过签署承诺书的方式参与到了行政许可的过程中，政府与申请人之间的沟通并非单方面的要求，而是共同磋商并形成合意，此种契约化的管理从申请人的需求出发并给予其选择服务内容的权利，保证了决策的民主化，政府职能也从管制型转向服务型[1]。此外，告知承诺制所需的政府内部权力合理分配，也是服务型政政府建设的标志之一。由于“最多跑一次”改革与告知承诺实施办法的要求，旅馆业特种行业许可的审批权限下放至县（区）级公安机关，在部分地区由行政审批中心等机构作为窗口单位统一办理。此种分配权力方式由几个好处，首先，改变了原先需要多部门多级领导审批同意的情况，由专门机构负责可减少后续监管管理的工作失误；第二，旅馆的建设带动地区的经济发展，因此基层机关获取审批权后工作主动性增强；第三，分地区实施告知承诺制有利于行政许可责任的分配以及许可的成效间的相互比较，上级公安机关仅进行业务指导，从而使基层公安机关的工作方向转向提供更优质的服务。2.利于行政许可行为合法化与公开化建设服务型政府的重要内容之一即促进政府信息公开，充分的信息公开不仅对保障了公民的知情权具有重要意义[2]，同时对政府的行政行为进行有效监管，防止腐败现象的产生。在旅馆业特种行业许可的一般程序当中，旅馆业主不仅需要提交统一的申请材料，还需要符合旅馆经营的实质性条件，此项条件的满足需要行政机关工作人员实地进行审查，审查的结果带有一定的主观性，因此此类行政许可行为可能成为维护部门利益的工具，或是存在暗箱操作的问题。而告知承诺制要求行政机关列明所需的所有条件，以信息公示的方式保障申请人的知情权，另一方面，告知承诺程序中的审核方式转变为书面审查，即提交材料在形式上符合标准即可当场获得许可证，申请人获得行政许可的机会均等，因此保障了行政许可结果的公开公正，同时促使行政机关在法律法规的框架内行使权利。3.提升行政审批效率，促进经济发展西方学者认为，经济绩效受到抑制来源于过度的政府管制[3]，而“能减必减、能放就放”是行政审批制度改革的一项重要原则，其核心目的在于提升效率，减少企业和个人的负担，从而促进市场经济自由发展。首先，在旅馆业特种行业许可“告知承诺制”中，申请人对于材料的申请、提交以及许可证的申领，除当面交付外可采取邮寄、在线操作等方式进行，该制度在2020年新冠疫情防控中后期旅馆业主申请时效果可观。第二，依照证照分离改革的规定，特种行业许可证不再是申请营业执照的前置条件，公安机关在事前的形式审查与当场发证提高了行政审批的效率，以海宁地区为例，部分乡村中的民宿在当场获取特种行业许可证后即可在2-3天之内将旅馆投入实际运营，从而提高了地区经济发展水平。第三，在我国，证明“你妈是你妈”等奇葩证明与反复证明在特种行业许可领域也曾出现，而告知承诺制的实施将所需的条件一次性列明，且在各地的实践中出现允许容缺后补的情况，节约了行政机关与行政相对人的时间，很好地解决了办证难与手续繁的问题。4.推进事中事后监管制度发展2015年国务院出台专项指导意见对证照分离改革后的事中事后监管问题作出规定，明确了监管责任的归属问题，并要求建立统一的信用公示平台并实现其互联互通与风险评估的功能，并提出了协同监管、共同治理的原则。告知承诺制将审批的方向由事前转到事中事后，有效改变了部分行政机关利用事前监管将部分符合运营条件的旅馆排除在外的情况。此外，在申请人通过告知承诺程序申请获得许可证明后，行政机关在许可后的一段时间内（一般为2个月）须对承诺内容核查，此时基于行政许可行为瑕疵的法律风险承担与内部问责制度，行政机关的审查压力加大[4]，因此工作人员在监管的积极性上有较大提升。同时在日常检查中探索“双随机、一公开”、“互联网+”等新型监管模式，间接推动了此类制度的发展[5]。最后，对于虚假承诺、不实承诺所采取的诚信档案管理制度，是在公安领域建立以信用为基础的监管体系的创新实践，有效打通与地方征信部门等机构的联系，实现“一处失信，处处受限”。二、旅馆业许可实施“告知承诺制”中存在的问题（一）告知承诺制落实不到位告知承诺制在旅馆业特种行业许可中的落实不到位，具体体现在以下三个方面：1.实施数量占比不足根据调研情况显示，2020年1-11月，台州市旅馆业特种行业审批的总数为115家，其中适用告知承诺制的仅25家，比例约为21.7%。金华市某区根据地理位置进行划分，在村、镇部分区域所经营的民宿、农家乐均已大面积采用告知承诺程序办理，而在城区区域经营的普通旅馆仍大量采用一般程序办理，仅部分民宿使用告知承诺制，并且普通旅馆的申请人对于告知承诺制的存在与具体内容不完全了解，然而根据上述办法以及北京市出台的承诺实施办法可知，现有按照一般程序所办理的旅馆业特种行业许可须逐步转化为告知承诺制，现有实施的数量占比较少，不完全符合改革的要求。2.发放许可证时间不符合要求在部分地区旅馆业主向公安机关提交了全部符合告知书清单材料后，虽形式上符合要求，但许可单位并不能落实试行办法中当场发证的要求，而是需指派相应的工作人员对设施的实际情况进行实地勘探，经检查无问题后即对旅馆的实际进行备注，一段时间后才按照告知承诺原有程序发放许可证。3.旅馆业主可实际经营时间延后根据证照分离改革的规定，旅馆业在取得相关经营许可证后即可在经营范围内开展营利活动，其基本目的在于减少市场主体的时间成本，然而根据调研显示，部分采用告知承诺程序办理的旅馆与采用一般程序办理的旅馆相比，从第一次递交材料至最终实际经营所花费的时间几乎相同，实施该项制度并没有从实质上为申请人带来便利。（二）事前书面材料审核面临阻碍现有申请材料目录中要求，申请人除提交申请表与承诺书外，还需提交旅馆硬件设施合格相关证明与旅馆营业地产权证明或使用权的合法有效证明文件或租赁文件，且要求以原件的形式。然而在乡镇中的部分村落由于土地产权与使用权确认的时间较早，申请人已丢失原始核发的纸质产权证明文件，且由于缺少证明依据，因此无法在电子数据库中确认其产权的合法性。申请人以该类土地上的房屋申请旅馆业特种行业许可时，通常做法是至村委会开具一份情况说明，然而此种情况说明并没有相应的法律效力，公安机关的许可行为因此可能产生法律风险。除此之外，在材料审核中的非规范性填写也会对审批效率进行阻碍。在公安机关公示的材料中仅有材料的相关名称，例如旅馆中客房数、床位书与房屋的结构图，申请人初次申请时并不了解材料中的具体要求，仅能参照建筑行业等其他领域的标准制作，且由于标准不一致，申请人多次不能理解行政机关对于安全防护等细化要求，因此材料审核往往不能一次性通过。（三）非实质审查损害行政机关公信力当公安机关采用一般程序对旅馆进行审核时，分管民警在现场审核时可以根据各旅馆的实际情况提出整改意见，在安全层面上旅馆业主具有更多可实践的整改措施，旅客对旅馆的安全满意度可得到不同程度的提升。然而告知承诺程序仅要求旅馆在最低层面上满足安全管理的需求，在安全细节上存在问题的旅馆仅需通过材料审核即可直接投入市场运营，且告知承诺制的设计目的是为提升行政许可的效率，行政机关允许存在细微问题的旅馆通过书面审查环节，群众因此对旅馆的质量感到不满，同时对行政机关审核水平提出质疑，从而间接损害了行政机关的公信力。（四）事后审查与问题整改的实践困境实施告知承诺制后，事前的形式审查实则将工作重心落到事中事后监管上，因此行政机关的现场审查成为了后续问题是否产生的关键，然而在监管制度设计与实施均存在以下问题：一是“一刀切”的处理模式，以浙江省为例，行政机关发现各类实际情况与承诺内容不一致的问题，都采取限期整改前置的措施，若仍不符合标准才可撤销特种行业许可证，未根据旅馆所具有的问题进行不同处理方式的划分。二是法定监管期间的事故发生问题，有学者认为，事后审查的制度设置违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）中要求的行政机关审慎工作态度，易产生责任承担问题[6]，并且试行办法规定公安机关在许可后现场审查的时间为60日，部分公安机关因为内部工作协调、工作繁忙等原因，进行现场审查工作的时间较晚，导致许可后现场审查前这一时间段内因旅馆自身问题对旅客的权益造成损害。三是旅馆业主对于消防、防盗等事关人身、财产安全的问题的整改效率高，而对于监控视频保存天数没有达到应有规定、突发事件应急措施存在执行漏洞等轻风险问题，实践中有三种情况产生：第一，旅馆业主整改的积极性不高，问题完全解决的效率较低。第二，行政机关在检查监督时出于各种原因不予以追究。第三，旅馆业主没有对该类问题进行整改，公安机关难以进一步撤销其特种行业许可证，只能依照相关法律对旅馆负责人等进行处罚。此三种情况会造成放松管制或监管完全失效的问题，告知承诺制也失去其应有之义。（五）诚信管理措施难以实施现有的信用监管既存在前置性审核，也存在后置性监管，即先前接受信用管理的申请人在五年内在对同类事项进行时不能适用告知承诺程序，通知对虚假申请和不实承诺的，将要通报地方征信部门同时记入诚信档案，然而该制度仍然处于初始阶段，专管民警对诚信管理的具体操作了解较少，基础条件无法跟上制度设计的要求，部分地区即使采取诚信管理的措施，也无法对旅馆业主产生作用。具体问题如下，一是基层公安机关报送信息数量较少，且没有引起相关部门的重视。二是无法对被监管人有关虚假申报与不实承诺的信息进行查询。三是对于任何虚假申报与不实承诺的情形，是否都需要进行诚信管理仍然存在疑问，目前仅北京市公安局对违反承诺行为分为了“轻微、一般情形”并对虚假承诺进行分类，其他地区仅为概括性条款。三、旅馆业许可实施“告知承诺制”存在问题的原因分析（一）旅馆业特种行业许可具有特殊性实践中旅馆业许可实施告知承诺制度的冲突本质来源于告知承诺制适用条件与旅馆业特种行业性质不相匹配。一方面，告知承诺制实施的范围有严格限制，对直接涉及公共安全、直接关系人身健康与生命财产安全的证明事项不适用告知承诺制。而另一方面，特种行业因其经营业务的内容而容易被违反犯罪分子利用，在旅馆业主要体现在以下几点：一是旅馆的半封闭性能够为违法犯罪分子提供藏身处；二是旅客流动性较大，若无成熟的旅客登记系统，则对违反犯罪活动难以进行追踪与预警；三是旅馆工作人员易因受到内部利益诱惑而从事违法活动[7]。现有的材料审核环节无法对建筑细节审查，且提交材料清单内并不含有登记系统设置与旅馆工作人员背景的情况说明，因此告知承诺制由普通工商业许可移植到特种行业许可，并没有考虑其特殊性，需根据特种行业的特殊性改良告知承诺制。（二）行政机关材料审核的制度设计不完善依照告知承诺制推行的精神，行政机关对于许可前的材料审核应当以减少申请人证明义务为核心。然而试行办法中对于仅从材料提交和审批方式的角度简化了特种行业许可的办理流程，但是并没有考虑到材料的形式要求对申请人产生的影响，例如产权证明要求仅是从一般城市旅馆的要求予以考量，并没有顾及到我国农村地区的土地现状，然而公安机关对于旅馆业特种行业许可的侧重点应当为旅馆的经营与公共安全、公民人身财产安全等方面的相关性，房屋产权等弱关联性问题不应加重行政许可申请人的负担，因此材料审核制度亟待完善，除此之外，公安机关采用情况说明替代法定文本形式的做法可从两个方面考量，一方面此种做法是一种变通处理，在实现事前监管的目标下保障了申请人获得行政许可的权利，但从另一方面来看此种做法缺乏法律支撑，材料内容并不完全符合法定形式，并且过度的变通处理也有导致非法行政许可的风险，甚至会使告知承诺制成为规避审查的工具，因此行政机关的相关行为的合法性及其监管亟待相关规定予以规制。（三）工作人员的专业水平与服务意识有待提升根据“最多跑一次”改革的要求，部分地区需将相关材料的受理或审核的权限移交至集中统一办理窗口，以金华地区为例，申请人首次递交材料的地点为金华市行政审批中心，而其中的窗口受理人员为一般工作人员，非专管治安业务民警。此种情况导致初次接受材料的人员缺乏专业知识储备，面对申请人提出的问题以及书面材料中的不足，无法直接当场解决、答复、提出指导与解决方案，因此材料需在各个行政机关之间进行流转较长时间后申请人才可以得到具有实操性的整改方案，但此种情况增加了申请人的时间成本。此外，部分地区的旅馆业在获取许可证后，需要公安机关上门指导安装治安管理信息系统才可进行投入实际运营，公安机关也将其作为许可后第一次现场审查的时间点，因此相关民警的服务意识与责任心决定了告知承诺制的实行效果。（四）事后监管制度设计无法适应现实需求事后监管制度存在的问题，主要体现在以下三个方面：1.法律依据较少公安机关对旅馆的审查除试行办法外，还依照《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》等规定，其中对于相关意见的整改与处罚均采取了限期整改前置的方式，然而旅馆也本身具有的不同程度的问题，其中部分涉及到重大安全利益的问题，经发现后须立即采取有关措施，因此制度与现实需求存在差异。2.事后监管时间设计不合理试行办法中的60天现场审核期仅是从最宽泛的程度予以考虑，而从实践的角度来看，旅馆业的相关问题从轻微到严重的演变速度较快，两个时间段不相匹配，因此现场审核期须根据问题产生的规律予以缩减。3.处罚措施实操性不强行政机关在撤销特种行业许可证时，因在内部层级审批手续较为复杂，且消耗时间较多，而对于轻微问题整改积极性不强的问题，在事实上无需采取撤销特种行业许可证的措施，行政机关偏向于采取处罚等强度更高手段敦促行为人整改，因此造成限期整改到撤销特种行业许可证转变的“实施难”。（五）诚信管理存在制度漏洞，缺乏基层实践基础目前告知承诺制的诚信管理在制度与实践层面均存在问题，集中体现在以下三个方面：一是我国对于信用管理并没有一部正式的法律文件予以规定，仅在《民法通则》、《消费者权益保护法》等细分领域予以了原则性指导[8]，实践中民警进行诚信管理的法律依据仅来源于各地的试行办法，因此无法就信用管理采用统一标准，且采取措施的强制力不足。二是当前诚信通报与诚信档案的设置仅为原则性规定，缺乏实操性，而部分尝试后实施效果仅在某一特定地区中申请人无法采取告知承诺程序，管制措施力度较小。而实践中涉及特种行业许可中虚假承诺与材料造假造成的后果较为严重，对公共安全与公民人身、财产安全造成的潜在危险性较高，因此需配合其他部门开展联合监管与惩戒措施。三是基层实践经验的缺乏主要源于硬件设施的不完善、监管方式落后这两方面原因。在硬件设施上，地方政府的各个部门依据不同的法律法规进行数据管理，暂时没有形成一个统一的数据平台进行管理，不同数据库存在数据壁垒，因此导致了信息无法进行顺利报送。而在基层民警实践操作方面，诚信管理措施在公安领域暂无实践先例，并且告知承诺制作为试行制度并没有引起足够重视，缺乏与诚信管理部门的经验沟通，因此导致基层单位的监管能力较弱。四、改进旅馆业许可实施“告知承诺制”的建议（一）完善行政机关材料审核的相关规定与监管措施对于旅馆业特种行业的许可审查，即要考虑特种行业本身的特性，又需要参考地方的现实情况，因此材料形式与内容设置可采取标准样本与自主决定样式相结合方式。对于消防安全、房屋质量证明等事关安全方面的材料，需在内容与程序上作出明确的规定。而对于房屋产权或使用权的证明、旅馆功能区绘制图标准化等与公安机关管辖重点相关性较弱的项目，既需要对标准样式进行规定，同时根据行政机关管辖地区的实际条件，以材料是否能够能满足事前监管为原则，总结出需要行政机关自主决定是否应当收取的材料目录，以列举的方式编入工作办法中。除了事前对行政机关自主决定收取材料的实施范围进行限制之外，还应加强对行政机关行政许可行为的监督工作，具体可以参照对行政机关自由裁量权的规制，一是发动上级公安部门的监督作用，要求具体行使行政审批权限的县、区公安（分）局将行政许可的过程记录材料进行备案待查，同时分管负责人对自主决定的个例向上级说明情况。二是发动同级警务督察部门与法制部门的业务监管作用，对行政许可申请人反映的重点情况进行进一步的调查，同时联动纪律检查部门、监察部门等机关[9]，对行政机关的行为予以多方面的监督。（二）对工作人员加强宣传教育，提升人员服务意识与能力提升行政许可的效率不仅需要制度的完善，并且需要实践基础作为支撑，而实践基础的核心即为行政机关工作人员。从实际情况来看，行政机关工作人员对告知承诺制的了解、实施手段不仅决定了具体实施效果，而且对告知承诺制的推行能够产生一定影响。一是受理材料窗口的工作人员层面，可由治安大队的专管民警定期组织培训，窗口工作人员可提升相应的专业知识储备，因此可就申请人普遍会遇到的问题以及快速应对措施进行指导，申请人可以当场得到具有可操作性的解决方案，例如针对房屋结构平面图的草图制作没能达到公安机关标准的问题，可由工作人员现场指导修改。二是公安机关专管民警层面，须首先通过内部教育使专管民警对告知承诺制的高效便民、促进行政公开与信用社会建设等重要意义有全面系统的了解，从而提高基层中告知承诺制的使用率，另一方面，由于现实条件的原因，无法实现申请人获取特种行业许可后可立即投入经营的制度要求，因此提升行政许可效率需要专管民警提升服务意识，在材料审核与事后监管等人为方面提升工作效能，例如鼓励专管民警在许可证发放时对申请人作出承诺，在某一截至时间前协助旅馆达成实际开展经营的剩余条件，从而真正发挥出告知承诺制相较于一般程序具有的高效作用。（三）积极引入第三方主体，推动事前监管市场化面对申请人的安全需求与行政机关的管理资源之间的容差问题，行政机关不可避免地需要转移自身的评估需求，将部分管理与服务职能转移给社会组织[10]。发展具有专业水平的第三方，可以有效拓展行政机关的管理范围与效能，典型例子为行业协会与营利性第三方机构。旅馆业行业协会中的工作人员对于开设旅馆所需条件更加了解，当申请人在专门网站上提出对旅馆安全细节、提交材料的规范性等的疑问时，公安机关由此可建议申请人向行业协会获取意见。为解决非现场审核无法发现的细节问题，可将现场审查交由专门的营利性第三方机构，在制度设计中可增补现场审核情况报告书这一项。申请人可在市场上聘请此类机构后，机构在许可前须派遣工作人员对旅馆的安全细节进行现场核实，并出具符合公安机关标准的审核意见，并附有检查机构的盖章与检查人员的签名，该措施提高了可视作公安监管手段的有效延伸，在行政资源消耗较少的情况下提高旅馆业的安全质量，并解决了责任承担的相关问题，同时为市场化监管提供有益经验。（四）细化事后监管时间要求，完善各方责任承担内容事后监管是发现旅馆现实问题的关键部分与最后一道屏障，能够防范细微问题演化为重大问题，因此需要在保障质量的情况下提高监管效率。各地公安机关可汇总采用告知承诺程序审批的旅馆产生问题的具体类型与时间等数据进行分析，同时征集广大人民群众的相关意见，总结出许可后适合采取第一次现场审查的具体时间，将其编入工作细则中，以对60天的最晚事后审查期进行有益补充。例如公安机关对于采用告知承诺制审批的旅馆业主建立沟通渠道，在旅馆正式开业前业主需通知专管民警，专管民警在开业前若干天或开业当天进行实地审核，此项措施可保证旅客入住前公安机关对旅馆的情况进行全面掌握。对于行政机关在60日之外进行监管承担何种责任，除依照《行政许可法》第73条外，还可就行政机关违反告知承诺制中的过程性行为承担的法律责任出台相应的司法解释等予以细化，具体可参考西方国家中的程序制度研究，例如行政过程论，将行政机关的行政许可行为看作是一个微观行政过程并拆解为多个步骤[11]，对行政机关违反监管规定的情形所需承担法律责任明确，并对其许可行为的合法性进行评价。除此之外，面对旅馆实际情况与承诺不一致的情形，可在制度的层面上探索多样的处理方式。例如对于一般违反承诺，尚未对公共安全与公民人身安全、财产安全造成严重损害的，可依照违反承诺的情形给予不同的限期整改期限。若旅馆本身存在严重隐患，难以整改且放任其经营可能导致严重后果的，可直接撤销特种行业许可证并采用其他处罚手段。（五）健全诚信管理体系，推动执法队伍诚信管理能力提升诚信监管体系的建设不仅需要专业的技术支持，还需要良好的信誉审查机制[12]。首先须以明确的制度作为基础，在统一标准方面，国务院可通过制定行政法规的形式对诚信管理的标准与各部门职责进行规范，同时可配套出台相应的部门规章，为基层提供具体的管理措施。在信用惩戒方面，可探索旅馆业信息公示制度，可通过行业协会等途径，对轻微问题不积极整改的旅馆进行不同时长的公示告知，此措施可有效加强对旅馆业主的威慑作用，同时加强与中国人民银行、市场监管部门等行政机关的合作，拓展对诚信档案中存在不良的记录的申请人的处罚方式和力度。在执法队伍的能力建设方面，公安机关内部需建设完善的诚信管理档案管理系统，同时打通与其他部门的数据库间的联结，以对信用风险较高的人员进行筛查，同时为“互联网+监管”提供技术支持。在人员素质方面，可聘请诚信管理制度方面的专家、学者或其他行政机关分