重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析

重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析目前我国突发事件呈现出发生频率高、影响跨度广、造成损害大的特点。重大突发事件一旦发生，往往会超出某一行政区域和部门的应对能力范围，在多个区域造成重大危害，需要各方通力协作甚至举全国之力加以应对。而在目前我国现行的应急管理体制下，危机应对和化解过程中最为核心的应急资源往往又分散于各级政府部门、部队和企业等不同的单位。如果没有有效的联动机制予以事先规范，在突发事件发生后很难快速高效地调集各类物资，调遣各方力量进行应对。科学合理地构建跨地区、跨部门、跨行业的突发事件应急联动机制具有重要的实践指导意义，也是当前应急管理研究关注的重点。近年来，多学者对应急管理联动机制相继开展了研究并取得了诸多成果。这些成果多聚焦于区域间的应急联动机制探讨[1][2]，包括城市应急联动系统[3]、应急通信[4]、应急联动指挥架构[5]等方面的研究，或者是将研究主题集中于特定类型突发事件的应急资源联合调度与协调机制[6]。总体来看，目前尚缺乏关于应急联动机制方法创新方面的研究，特别是从系统角度将不同区域、不同部门、军队地方、央企地方之间的重大突发事件联合行动机制视作一个整体的研究亟须进一步深入探讨。本论文基于横向和纵向两个维度，对当前我国应急联动机制方面存在的问题进行分析，并在此基础上提出了应急联动网络的构建思路和应急联动机制的建设路径。一、我国重大突发事件应急联动存在的突出问题目前我国对突发事件的应急管理主要是遵循分类管理、分级负责、属地管理、条块结合的基本原则，以行政管辖权为基础，以专业划分为依据，对各类事件进行条块分割式的响应和处置。在应对跨地区、跨部门、跨行业的重大或超常规突发事件时，“条”与“块”之间由于缺乏有效的沟通渠道和顺畅的联动机制，条块结合往往相对松散，难以在有限时间内开展高效的协调联合行动，与重大突发事件应急管理的要求还存在一定的差距。当前，我国应急管理联动机制还存在以下若干方面的突出问题。1.应急管理联动的参与主体协同不足从应急联动的参与主体来看，一方面，在我国现行的应急管理体制中，地方政府与同级别的其他地方政府部门在突发事件应急协作方面缺乏明晰的制度规定和具有可操作性的联动程序，往往依靠更高层级的政府部门在事发后临时对各方资源和救援力量进行调配。另一方面，地方政府与垂直管理的中央部门、驻地军队和武警、驻地中央企业等部门和单位之间，在应急管理过程中还存在一定的协调联动盲区。各地区、各部门和各单位之间的应急管理合作带有一定的随意性，信息和资源在危机情境下难以实现高效整合，很多情况下还存在反应效率低下、沟通协调不畅、处置能力不足等问题。各个主体在突发事件应急管理的模式上仍是以条状管理为主，各自负责业务范围内的突发事件应急处置或为突发事件处置提供必要的资源支持，各主体间缺少常态化的沟通协调机制，条与块之间的结合相对较为松散。应急联动方面还没有形成法律化、制度化和规范化的体系，职责边界不清和权限交叉的问题未得到根本解决，尚未形成高效的资源共享和信息沟通机制。各部门和各单位往往只重视辖区范围内或业务领域内的危机处置，对各自所拥有的处置权限和所掌握的处置资源往往又不愿放权，造成危机发生后各方力量难以高效整合在一起，一定程度上与危机管理统一领导、高效集中的原则相悖。在2012年12月31日发生的漳河水污染事件中，由于长治市政府在“污染不出边界就不用上报”的错误认识指导下，未能及时上报省政府和环保部，也未及时通报下游城市，造成了污染范围的进一步扩大。[7]这一事件充分说明了地方政府在突发事件应急联动方面以自我为中心、重视局部利益的狭隘认识仍然存在，各区域、各部门之间在应急协调联动机制建设方面还有很大的提升空间。2.应急管理联动的队伍资源整合不够从应急联动的核心要素来看，主要表现在应急队伍之间的协调沟通不畅和应急资源的配置效率不高两个方面。目前我国的综合应急救援队伍或专业应急救援队伍都是按地域和专业进行划分和管辖的，分属于不同地区和不同部门。这些队伍平时相互间缺乏必要的沟通与合成演练机制，往往在突发事件发生时临时整合在一起，常出现协调配合不畅的情况，难以形成高效的救援合力。同时，我国目前实行的是分灾种、分部门的应急资源管理模式，应急资源分属不同的部门储备和管理，相互间缺乏资源共享与互补的机制。在这一模式下，各部门按照专业进行应急资源储备，各管一摊，应急资源配置成本太高，各地区各部门间存在重复投入和资源浪费情况。由于一个部门并不掌握其他地区和部门的资源储备情况，在应对突发事件时往往会出现资源需求与供给脱节的情况，难以在第一时间准确找到所需的应急资源。3.应急管理联动的保障支撑缺乏长效机制从应急联动的保障支撑上看，主要表现在缺乏细化的制度化规定和没有顺畅的信息沟通机制两大方面。重大突发事件的应急联动机制在法律、法规和规章等层面缺乏明确和细化的规定。《突发事件应对法》、各地方政府的应急管理法规以及国务院各部门专业法规和规章中，有关跨区域、跨部门应急管理联动的条款多为原则性规定，尚缺少实质性的具体操作程序。由此导致在重大事件的救援过程中各部门、各单位之间的合作权限不明确，合作多为一事一议，随意性较大，救援合力难以发挥。而在突发事件应急信息管理方面，各地区、各部门之间的沟通不足，缺少必要的信息互动和共享机制。目前我国应急管理体制中的信息流可分为纵向信息流和横向信息流。纵向上，突发事件信息主要是从基层逐级向上级政府部门报告，尽管目前关于突发事件的报告要求在各种法律法规中都有明文规定，但在应急管理实践中，基层政府出于自我保护的本能仍抱有侥幸心理，不时出现迟报、漏报甚至谎报、瞒报等“应付”情形而贻误时机，造成纵向“信息锁闭”。横向上，地方政府与垂直管理的中央派驻机构、驻地中央企业之间的信息交流非常有限，有的地方甚至缺乏必要的沟通渠道。各部门不愿放弃对突发事件信息的主导权和优先权，造成各部门和地方政府间信息无法共享，信息出现条块间的分割从而无法形成整体合力，进而形成横向“信息隔阂”。[8]当前我国应急联动过程中存在的上述突出问题对探索新的应急联动模式提出了迫切要求。所以必须重新审视应急联动的主体架构，探讨联动机制的有序整合路径。二、我国重大突发事件应急联动的主体架构选择“应急联动”有广义和狭义之分。广义上讲，应急联动是政府与社会之间的联动，即政府与企业、各种非政府组织、媒体和公民个体之间的联动。狭义的应急联动是指政府各部门之间、政府与部队、政府与相关单位之间的联动，即常说的“体制内”各部门和单位之间的面，在协调各方力量联合开展应急活动方面的话语权尚有待进一步提高，各级政府应急办还普遍存在级别不高、权威性不够的突出问题。针对上述问题，可以考虑提高国务院和各级地方政府应急管理办公室的行政级别，赋予其更为充分的指导、组织和协调职能，提升其在应急管理联动中的话语权和权威性。在应急联动方面，重点加强各级政府应急管理办公室在顶层设计、综合协调、资源调配、信息汇总与沟通平台等方面的职责。应急办还必须配备足够的人员、设备，加强各种应急平台建设，确保其协调联动的职能落实到位。同时，各级政府应急办还应注重加强对应急联动相关机构的实际指导。可考虑通过派员参加相关部门应急管理机构的理事会、指导委员会等多种形式，切实强化应急办在跨界应急联合行动中的指导和协调作用。最终使应急办真正成为各级政府开展应急管理联合活动的神经中枢，从机构上为应急联动提供牢固的组织支撑。2.信息沟通、资源配置：应急联动的关键环节信息是应急联动的生命线，是各方力量联合参与应急活动的驱动力。因此，信息沟通渠道在应急联动机制中扮演着至关重要的角色。一方面，要进一步完善信息沟通和共享的渠道。纵向上，以构建更加顺畅的信息报告渠道为目标，进一步完善各级政府突发事件信息报告法规制度，重点细化上下级政府部门在重大突发事件联合行动中各自在信息报告、收集、研判和发布等方面的责任义务。完善信息报告外部监督和内部考核机制，彻底消除“信息锁闭”的情形，建立起以纵向信息“上传下达”为核心的上下级信息联动机制。横向上，重视各地区、各部门、各行业间常态下的信息沟通渠道建设。由各地方政府应急管理协调机构牵头，以协议或制度等方式建立起固化的应急信息共享渠道，实时互通有无，注重风险信息通报，避免信息出现条块间的隔离，杜绝横向“信息隔阂”，建立起以横向“信息共享”为核心的跨界信息联动机制。另一方面，要进一步整合各地区、各部门、各行业的应急信息平台。目前由于我国不同地区、不同部门之间的应急平台缺乏统一规划，各平台的系统功能和软件支持技术不能完全兼容，跨地区、跨部门的应急平台仍处于各自为政的松散状态。未来，可考虑从国家层面加强顶层设计，整合各级各类信息平台，建立统一的信息沟通和共享规则，制定统一的技术标准和运行细则，彻底打破部门和行业间的信息平台藩篱。由各级政府应急办或其他专门机构负责对各类信息平台进行功能整合，使其真正发挥作为应急联动系统的结点连接作用。应急资源是开展各项联动活动的根本支撑，是各主体参与应急联动的有形载体。在跨区域、跨部门应急管理联动过程中合理高效地配置应急资源，是应急管理联动的关键环节。第一，完善应急资源的协调与配置方式，实现资源信息的互通，确保资源调配渠道的畅通。今后，应考虑在统一的标准化资源管理模式下，赋予应急管理综合协调机构更高的资源协调配置权限，使其全面掌控和把握应急资源的数量和分布状况、应急资源需求现状、应急资源的动用和补充情况，实现对资源的统一调配。同时还应考虑出台《跨界应急资源互助指南》，建立起各方普遍遵循的资源配置制度规定和管理标准，明确资源提供方、资源使用方和资源协调方的责、权、利关系。要严格要求各联动主体按照“资源需求要确切，资源获取要及时”的原则，在统一领导下实现应急资源的快速对接，并实现各方资源的互通有无和优势互补，从而达到资源利用效率的最大化。第二，加强对应急资源储备的统一协调和规划，构建网格化的资源储备格局，实现储备模式由点到面、由单一到多元的转变。目前我国应急物资的储备实行的是垂直管理的结构，分灾种、分部门进行物资储备管理。我国已初步建立起了应急物资储备的网络体系，该体系包括10个中央级应急物资储备库、31个省级储备库、251个地级储备库和1079个县级储备库，此外还包括公安、消防、农业、水利、地震等部门的专业应急物资储备库。但也应当看到，当前我国的应急物资储备归不同部门管理，缺乏统一整合和协调机制，联动难以形成合力。应急储备的物资种类过于单一，布局不尽合理，造成物资重复储备与覆盖盲区并存的情况，很大程度上成为各方参与应急联动的掣肘。应进一步完善我国现有的应急物资储备体系，加强统一规划，按照网格化的原则优化储备布局，实现中央储备、地方储备和部门行业储备的优势互补和资源互通，避免重复浪费。进一步明确各主体的储备责任，规范储备制度和相关法规，在分类管理的基础上注重更高层面上的统筹规划和综合协调。进一步完善跨部门的储备物资信息共享渠道，建立储备物资目录管理信息系统，健全应急物资的储存、动用和补充程序，为重大突发事件的应急联动提供有力的支撑和保障。总之，完善应急管理联动机制，实现先“联”后“动”的有序整合，必须首先从政策和制度入手，明确各方联动的基本原则，并以法规和预案的形式将规则加以细化，探索高效的信息沟通渠道和资源配置模式。在此基础上，各主体应高效有序地参与应急管理活动，全面提升合成应急与协同应急能力。注释：[1]吴晓涛：《突发事件区域应急联动机制的内涵与构建条件》，《管理学刊》2011年第1期。[2]佘廉、蒋珩：《区域突发公共事件应急联动体系亟待建设》，《武汉理工大学学报》(社会科学版)2007年第2期。[3]唐伟勤：《我国城市突发事件应急联动模式探讨》，《中国行政管理》2008年第3期。[4]龙珂、邹光南、董坤：《灾害应急通讯体制研究》，《电子设计工程》2011年第17期。[5]程欢：《长沙市应急联动指挥系统研究》，国防科学技术大学硕士学位论文，2011年，第31～33页。[6]葛春景