赛迪顾问一线调研第28期：广东优化“飞地经济”促进区域协调发展的对策建议

CCID赛迪顾问2024年7月1日1第13期总第28期产业升级新动力，典型代表是广清经济特别合作区(以下简地，和清远英德市围绕产业共建、交通互通、空间互融等领一体化的主战场，形成“一区三园一城”管理模式，累计引进项目超600个，形成新材料、汽车零配件、家居、美妆等共建模式愈加成熟。2023年，广清合作区完成规模以上工业总产值243.9亿元，同比增长22.3%。模式二：全面接管型飞地。该类飞地是在原有飞出地与飞入地共建共管的基础上，由飞出地全面接管飞地的各项事务，包括产业转移、民生服务、公共基础设施建设等，典型3代表是深汕特别合作区。深汕特别合作区成立于2011年，复》,对深汕特别合作区的战略定位、组织架构、职能权限辅”产业布局。2023年，深汕特别合作区GDP达到124.6规模以上制造业增加值同比增长301.8%。基础，2021年汕尾市在深圳南山区成立汕尾创新岛，开启“深圳研发+汕尾生产”的双向“飞地经济”模式。2023年，汕尾创新岛已入驻企业(创新团队)42家，引进科技研发人才84人，11支创新团队在汕尾完成企业注册落户。为进一步推进省内产业有序转移，激发区域经济发展新活力，当前广东将双向“飞地经济”作为促进新一轮产业转移的重要举措，重点推进省内对口协作双方共同发展双向“飞地经济”。二、广东省“飞地经济”发展面临的四大问题(一)飞地园区对飞入地的溢出效应有限经调研发现，当前广东已建立的飞地园区中，除深汕特别合作区这一特殊飞地外，部分粤东西北地区的飞地园区对飞入地的溢出效应有限，对当地产业、经济发展的带动效应仍需进一步提升，主要原因有以下两点。一是飞地园区与本地产业的联动性不强。广东飞地园区早期建设主要以产业转移园区为依托，部分飞地园区虽承接集聚了一批企业，也与珠三角城市构建了简单的产业配套合作机制，但飞地园区承接的产业未能与当地的资源优势进行有效结合，也未能充分融入当地产业生态，与当地产业联动性不强。二是飞地园区内企业关联性不强，主导产业引领带动作用较弱。广东部分飞地园区早期招商工作较为粗放，招引门槛较低，园区内集聚了很多规模小、技术含量较低的企业，企业彼此之间业务关联度较低，且缺乏行业内代表性龙头企业带动园区内企业围绕产业链上下游形成集聚，企业仍需依赖外地解决产业链供应链上下游配套，“孤岛化”发展问题较为明显。同时，飞地园区引入的部分企业生产活动大多处于中、低端环节，精、深加工能力较弱，导致主导产业附加值不高，飞地园区对当地经济发展的引领带动性较弱。(二)飞地园区服务配套能力有待提升广东部分飞地园区由于早期缺乏系统性规划，发展较为粗放，园区在生产性服务配套、创新服务配套、公共服务配套等方面仍存在诸多短板，限制飞地园区的进一步发展。一是仍需加强生产性服务配套设施建设。广东部分飞地园区在物流仓储、路网建设、工业用电、排污等方面的基础配套能力仍相对不足，阻碍了园区产业进一步的发展和周边产业间的联动。二是创新服务平台建设较为滞后。广东部分飞地园区的发展重点集中在招商引资和园区基础设施建设等方面，对于创新孵化中心、工程技术中心、公共技术服务平台、创新实践基地等创新服务平台建设不够重视，企业之间的技术交流也相对缺乏，未能营造良好的创新发展生态。三是公共服务配套设施仍相对缺乏。产城融合度不高是当前广东飞地园区存在的共性问题，由于广东飞地园区位置普遍较为偏远，飞地园区在商业、文化、教育、医疗、娱乐等生活性配套服务设施方面仍较为缺乏，难以满足园区的长远发展需求，也降低了飞地园区对高层次人才的吸引力和留存率。(三)双向“飞地经济”发展模式仍需优化在广东省推进省内新一轮产业转移的背景下，双向“飞地经济”成为省内各地发展飞地经济的主要着力点。但广东双向“飞地经济”发展时间较短，尚处于探索起步期，在如何发挥好飞地合作双方的资源优势禀赋，形成良好互动的产业生态上还存在诸多问题。一是易产生产业协作路径不清晰的问题。2023年以来，广东在新一轮对口帮扶协作中优化调整了对口帮扶关系，将原来珠三角6市对口帮扶粤东西北8市调整为对粤东西北地市一级县(市、区)全覆盖，并将珠三角地区12个县(市)纳入对口协作范围，自此广东新一轮对口协作工作重点由珠三角发达地区对粤东西北欠发达地区的帮扶协作转向以推动产业有序转移为核心开展对口协作工作。由于部分被协作的县(市)产业基础较好，部分地区的对口协作工作重心也由推动低端产业单向转移向两地产业链供应链深度协作转变，但在此过程中对口协作双方易面临难以找到产业协作的切入点、产业协作路径不清晰、协作方产业转移难度大且优质项目不易转出、被协作方优质项目和资源反向向协作方流二是反向飞地建设运营模式仍需优化。当前，在珠三角建立的反向飞地中除了汕尾创新岛已取得阶段性建设成效外，大部分反向飞地成立时间不超过1年，尚处于发展初期。但由于粤东西北地区城市资源有限，部分反向飞地存在缺乏成熟有效的运营管理机制、反向飞地顶层设计和功能定位不清晰、委托第三方进行反向飞地管理但未产生显著成效等问(四)飞地合作机制体制尚不完善程度上影响了飞地合作双方建设飞地的积极性。同时，随着粤东西北地区的产业转移园区逐步成为工业发展主战场，飞地园区作为产业转移园区的重要组成部分，其资本投入、公共投入、代理招商、产业发展基金等多元化要素投入和开发成本也将相应提升，这也对飞地合作双方围绕投入要素建立基于市场规则、灵活的利益分享机制提出了更进一步的要求。二是存在跨区域行政壁垒问题。当前，在广东双向“飞地经济”实际发展过程中仍存在高新技术企业成果和人才认定、企业和人才支持政策、公共服务结算和同等化待遇、行政审批等一系列跨区域行政壁垒问题，仍需进一步推动协作双方人才、技术、资金、土地等要素资源跨区域畅通流动。三、推动广东“飞地经济”高质量发展的四点建议(一)高标准谋划飞地建设，推进两地产业资源精准对接建议广东对口协作双方以利益共享为目标，围绕深化飞出地与飞入地产业链创新链协同，依托专业机构力量，通过对飞出地和飞入地产业基础和资源禀赋进行深度调研分析，推动飞地合作双方根据“飞地经济”发展实际需求做好精准化、差异化规划设计，促进两地产业与资源实现精准对接。传统飞地园区方面，构建两地产业协作框架，明确飞地园区战略定位、重点发展产业领域、运营模式、园区建设重点任务等，实现飞地园区产业发展既能与飞出地建立深度协作关系，围绕不同产业集群形成“总装+配套”“总部+基地”“研发+制造”等合作模式，又能与飞入地产业形成强关联的功能定位、运营模式和具体建设路径，力争实现与珠三角作切入点，明确产业协作路径，创新产业协作模式。推广福田区与对口协作地区同规划、同政策、同招商、同推进对口协作双方在双向“飞地经济”建设初期围绕园区规桥(启东)产业园、苏相合作区等飞地园区先进运营经验，场化运营、引入第三方平台公司对飞地园区进行运营等举措，触达优质企业、提供多元化产业交流服务等举措，助力飞地另一方面，通过采取合作运营或代运营等方式，依托专业机构为反向飞地提供优势产业资源导入、创新资源整合、创新企业培育孵化、技术成果转化、跨区域招商引资、优质创新人才团队引育、资本赋能等服务，助力粤东西北地区依托反向飞地构建“研发创新-孵化转化-生产制造-服务支撑”的(三)完善飞地合作保障支撑，助力飞地高质量发展协作双方以及参与建设或运营的第三方主体围绕飞地建设二是完善“飞地经济”实施细则和评价体系。探索从省协作双方职责划分、利益共享、项目管理流程、项目协调机制等内容和要求。针对各类型飞地建立针对性、差异化的统并形成“飞地经济”的统计评价报告。每年围绕“飞地经济”进行专题研究，定期发布广东省“飞地经济”白皮书，探析广东省优化提升“飞地经济”的有效路径，为相关部门决策提供参考。三是提升飞地合作双方在政策、监管等方面的协同性。围绕协作双方在建立反向飞地、双向飞地等过程中面临的要素流通“堵点”问题，推进飞地合作双方围绕政策互通、标准互认、项目监督等领域探索制度创新，提升两地在行政审公共服务等领域的协同性，促进人才、技术、资本等要素流动更加畅通。(四)推进飞地合作类型多元化，谋求全方位、深度化围绕广东省新一轮产业转移和“百县千村万镇高质量发展工程”等战略要求，探索延伸“飞地经济”合作领域，以产业协作为核心，谋求全方位、深度化合作，推动飞地合作双方实现资源互补，生产要素高效利用和合理配置。一是探索建设人才飞地，解决人才发展瓶颈。聚焦粤东西北地区城市各类人才需求，以各地在珠三角设立的反向飞地为依托，通过筹建飞地孵化器、建立异地人才培训中心、推动企业在珠三角设立异地研发中心、吸