新形势下消防安全跨部门合作治理模式研究

摘要：新形势下，消防安全治理模式亟需进行创新转变，以拓宽消防安全治理路径为抓手，全面推动消防安全治理向事前预防型转型。基于基层消防安全治理现状及问题，探索新形势下消防安全跨部门合作治理模式，为防范化解消防安全重大风险，推动消防安全治理向事前预防型转型提供智力支持。本文以乐山市夹江县消防行政执法与检察监督协作机制为例，深入分析消防安全跨部门合作治理模式的运行机制和实践经验。关键词：消防安全；跨部门；合作治理一、当前消防安全治理现状及问题分析目前，基层消防安全治理工作由“政府统一领导”，消防救援部门与政府相关行政部门协调配合，共同推动消防安全检查、基础设施建设以及消防安全宣传等基础工作的开展，形成了相对稳定的消防安全工作网络。而新形势下，公共消防安全治理面临新难题、新挑战，存在基层消防安全治理认知困境、消防安全风险因素复杂化以及消防安全责任落实障碍等问题。（一）基层消防安全治理认知困境在我国应急管理体系基本框架下，消防安全治理工作仍然由消防救援部门主导，由消防救援部门与政府相关行政部门配合，共同推动消防安全工作的协调开展。但在实际工作开展中，相关行业部门之间缺乏实际联动与协同，尚未形成长效合作治理机制[1]。基层消防安全工作本身具有广泛联系性的特点，而其他社会组织以及行业部门对消防安全治理工作的预先工作意识依然比较薄弱，对客观存在的安全隐患不熟悉、不清楚。因此，在基层消防安全工作开展中，相关行政部门普遍处于被动配合执行状态[2]，行业主管部门依赖消防救援部门的思想严重，存在责任落实不到位、工作浮于表面等现象。（二）消防安全风险因素复杂化消防安全风险因素的复杂程度与社会经济发展呈正相关[3]，随着社会经济发展进入新时期，消防安全风险因素整体呈现复杂化、多元化的动态变化趋势，整体处于传统隐患与新型隐患交织叠加的阶段。尤其是针对高层建筑、城市商业综合体、易燃易爆场所等高火灾风险性场所的常态化消防安全风险管理难度大[4]。危险化学品、矿山、交通运输以及建筑施工等消防安全重点领域的安全风险隐患日益凸显，重特大事故以及重点行业的不安全性呈现波动状态。（三）消防安全治理责任落实障碍首先，在基层消防安全治理中，按照“党政同责，一岗双责，齐抓共管”的要求，需建立完善县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级消防安全监管网络，逐级落实消防安全职责。但在基层消防安全工作实际开展中，仍存在部分部门对“三个必须”的要求落实不到位、工作中存在推诿、隐患排查不彻底等问题。尤其在乡镇消防安全责任落实过程中，各级部门在落实消防安全责任制上还不同程度存在“上热下冷、逐级弱化”和“打折扣、降标准”等现象[5]。其次，还存在基层消防安全监管力量不足问题，管理人员工作繁忙，常常忽视了消防安全工作的重要性，从而直接导致基层消防安全责任落实不到位。消防安全治理责任落实障碍反映了基层消防安全工作力量的协调能力不足、监管覆盖面不够等实际问题，基层消防安全工作的开展总体呈现碎片化、分散化特点，难以科学、高效、精确地进行消防安全问题综合治理工作。以乐山市夹江县消防安全工作现状为例，存在消防安全责任尚未全面有效落实的情况。少数行业部门对消防工作的重视度不够，未持续常态化开展消防安全排查。在上级部署开展专项整治或重大节假日、重要活动期间下发文件时，相关部门会积极采取行动，组织开展消防安全检查，但日常消防安全工作跟进力度不够。2021至2023年三年期间，夹江县共接出警1055起，出动车辆1509台次、出动警力7529人，抢救、疏散被困人员138人。从火灾数据发现，我县火灾呈现出以下规律和特点：一是用火不慎和电气类（包括线路故障、设备故障、其它原因）；二是居住类场所仍然是火灾高发地带。消防安全宣传教育培训工作依赖消防部门的情况严重，消防宣传工作尚未形成有效合力。二、消防安全跨部门合作治理模式运行机制消防安全工作涉及千家万户、各行各业，既是公共安全治理的重要内容，也是应急管理的重点工作，具有科学性和系统性的特点。消防安全跨部门合作治理模式将相关要素纳入系统，行业部门之间打破传统的严格界限，建立新型合作组织结构。以消防安全跨部门合作治理模式为例，消防安全工作逐渐向多主体、跨部门合作方向转型，推动相关部门相互合作，以处理单一组织所无法处理或不易解决的问题[6]。（一）跨部門合作治理模式以“合作主义”为理论依据“合作主义”（Corporatism）也称为“组合主义”“统合主义”，合作主义一般解决的核心问题是让社会资源有序、高效整合、协调和组织[7]。随着社会治理理论的发展，“合作主义”的理念逐渐融入社会治理、公共管理等领域，在多元主体间建立有序、高效的公共需求供给结构，从而满足公共管理需求。合作主义具体体现为形式多样化，既可以有纵向的各政府部门的合作，也可能有横向的公私机关的协同合作，还包括具有综合性的合作管理。（二）跨部门参与对消防安全工作具有正向激励作用以消防安全工作现状为基础，将多主体、多部门以及相关要素引入跨部门合作治理模式，参与主体可结合自身目标、利益以及要求发挥正向激励作用，充分发挥独特优势，共同推动消防安全治理工作高效完成。消防安全相关要素通过跨部门合作进入合作运行模式，各要素之间互相驱动、相互关联，且具有不可替代性，其中运行机制全面、深入和高效推动，消防安全跨部门合作模式中各主体共同形成治理合力。（三）协作机制为跨部门合作治理模式提供保障建立消防安全工作跨部门协作机制，推动消防安全工作向事前预防转型，从源头控制各类事故隐患的发生。合作治理模式需要依靠多主体之间互利共生的关系，推动参与主体在跨部门合作治理模式中相互支持和配合[8]。以乐山市夹江县消检监督协作机制为例，县检察院与县消防救援大队形成消防安全治理的工作合力，通过监督协作机制推动消防安全跨部门合作治理模式实体化运行，充分发挥检察院公益诉讼职能以及消防救援大队的消防安全监督执法职能，共同维护全县人民的生命财产安全。三、消防安全跨部门合作治理模式实现路径跨部门合作治理模式的实现要以“政府主导、主体多元”为根本原则，根据消防安全治理工作特点，科学系统分析消防安全治理模式运行情况，选择跨部门参与主体，建立消防安全治理工作合作机制，有效提高合作治理效率。乐山市夹江县消检协作机制为消防安全跨部门合作治理提供运行保障，县消防救援大队在依法行使消防安全监管职能的过程中，对于造成消防安全隐患的突出问题或人民群众反映强烈、社会影响大的涉及消防安全公益诉讼的案件线索，及时向县检察院移送，线索进行跨部门共享；定期对消防安全相关问题进行会商研判，制定定期会商研判机制，共同研究制定案件处置办法；双方建立专项行动协作机制，提供专业咨询和技术支持，落实处理反馈机制。其中，参与主体双方以政府为主导，主动参与当地消防安全检查、隐患排查工作，充分发挥双方职能作用，就消防安全问题根源、隐患整改、跟踪反馈等问题及时提出建议，依法办理危害公共消防安全刑事犯罪案件。以乐山市夹江县消检合作为例，消防安全治理以政府主导，按照消防安全领域公益诉讼案件线索清单对相关案件进行移送，对于消防安全领域重点事项，可由参与双方商定，共同研讨解决。四、结论与建议消防安全治理工作事关人民群众的生命财产安全，具有复杂性、不确定性以及不同区域的异质性，应着力实现预防重点从局部治理向全线管控转型，推动消防安全向综合监管方向转变。而现有环境仍存在基层消防安全治理认知困境、消防安全风险因素复杂化以及消防安全治理责任落实障碍等现实问题，以“合作治理”理论为依据，采取跨部门合作治理模式整合各部门资源、制度以及职能优势，具体从以下四个方面推动模式的运行与实施。（一）升级治理理念，逐步转变消防安全治理模式跨部门合作治理模式需参与主体积极转变观念，从被动应对转换为主动预防、主动治理，持续加强对消防安全管理的预判性和主动性。以全面明确消防工作职责为基础，健全完善跨部门合作治理机制，强化专业化监管，公安、消防、城管、建管、房管等负有消防监管职能的部门，根据执法权限分工进行全过程配合协助跟进，逐步形成隐患联排、问题联治、工作联动的治理攻坚合力。充分发挥消安委议事协调功能，综合应用“两书一函”、警示约谈、集中曝光、督导巡查等手段，推动政府、部门、单位落实消防安全责任。（二）强化源头管理，推动消防安全治理向事前预防转型在新形势下，基层消防安全治理中各种风险矛盾、不稳定因素以及复杂程度不断增加，消防安全工作呈现碎片化、分散化的特点，隐患风险和矛盾交织叠加。强化源头管理，推动消防安全治理向事前预防转型，建立科学的火灾风险研判机制，对风险分析结果进行动态跟踪管理；加强消防监督事前监管，跨部门进行依法落实“查、改、罚、封、停、拘”和信用惩戒等措施，在消防监督执法中发现存在危险作业、强令组织他人违章冒险作业、使用不合格产品等犯罪行为，依法移送公安机关立案侦查，并抄送同级检察机关。基层消防安全治理需加强前瞻性预测预判，开展全链条安全管控，进一步拓宽治理路径，丰富方法手段。（三）搭建合作治理平台，落实闭环协作处置机制依托跨部门消防安全综合治理协作机制，逐步完善消防安全隐患“发现、立案、派遣、处置、核查、结案”等协作闭环处置程序。在跨部门合作治理模式中，发现消防安全隐患风险问题，当场立即整改或在短期内整改的一般火灾隐患，由基层消防工作人员督促隐患责任人立即或限期整改，整改完成情况通过统一平台进行闭环处理；对于隐患整改难度大、涉及部门多、资金投入大的，请政府挂牌督办，同时纳入平台闭环处理。基于跨部门消防安全综合治理协作机制，建立消防救援机构与合作部门相互配合的联合联席会议制度，畅通部门之间的有效信息，定期对属地消防安全领域易发、高发和频发的系统性、区域性、行业性问题进行综合研判，以专项活动协作的方式，推动跨部门问题的解决和处理，促进形成消防救援机构与其他部门形成执法工作合力。（四）创新宣传培训，全面提升能力素质依托消防救援大队，协同合作部门，建立形式多样、内容丰富的常态化基层消防工作人员培训机制，通过带教帮扶、实操讲