内控视角下行政事业单位预算绩效管理的优化

引言所谓内控制度是指行政事业单位事先通过制定内控目标，将制度以流程的形式予以明确，并通过审批、不相容岗位分离、内部审计等流程，强化对行政事业单位内部经济业务活动的监控，确保内部形成有效的牵制与监督，降低行政事业单位内部出现贪污舞弊行为的概率。内部控制工作的质量直接影响着行政事业单位的内部管理效率，通过强化内部控制，不但可以提升行政事业单位会计信息的质量，还可以实现国有资产保值增值，确保行政职权与社会公益目标的实现。绩效管理已经成为财政体制改革的重要组成部分，它是提升国家治理能力现代化的一个重要保障。在内部控制视角下，行政事业单位通过内部控制程序与绩效考核工作进行结合，既可以规范预算管理流程、绩效考核指标，确保预算管理目标的实现。同时，预算绩效管理工作已经成为内部控制工作中的一个重要部分，通过强化内部控制可以为预算绩效考核工作提供良好的运行环境。一、内部控制视角下行政事业单位预算绩效管理的特点近些年来，国家相继出台了新《预算法》《政府会计准则》《行政单位内部控制制度规范》《事业单位内部控制制度规范》等文件，使预算管理与绩效管理工作的开展提供了理论层面与法律层面的依据。目前，从内控视角出发，行政事业单位绩效管理工作呈现出如下几个特点：一是具有战略性的特点。行政事业单位的预算管理与绩效考核工作目标是建立在长期的战略目标基础上的，它需要将两者的目标相统一，以此作为构建预算绩效管理目标的标准。二是具有分配性的特点。行政事业单位在开展预算绩效管理时，需要将行政事业单位人力、资金、办公场所与用品等资源进行融合，按照绩效考核方案合理地分配资源。三是具有规范性的特点。行政事业单位在绩效管理工作中，应严格按照《预算法》、财政部门有关预算编制与绩效考核管理办法，制定规范的预算考核管理流程，既要保证绩效管理效率的提升，又要保证绩效管理工作符合相关规定。二、内部控制与预算绩效管理之间的相互关系首先，行政事业单位内控工作与绩效考核工作的总体目标是一致的，行政事业单位通过预算绩效考核工作可以使财政资金充分地发挥使用效率，促使行政事业单位公益服务与行政职权顺利开展，这个目标同时也是内部控制的目标。其次，内部控制的相关流程与预算绩效考核的流程已经涉及行政事业单位所有经济活动当中，它们都将对行政事业单位经济业务活动进行有效的监控，两项工作能否顺利开展与发挥作用，均取决于业务处室、工作人员的配合。综上，二者之间呈现出互相促进的关系，行政事业单位在强化预算管理与绩效管理工作前，应研究本单位制定的内部控制制度，从内控角度展开分析与研究。三、内控视角下行政事业单位在预算绩效管理工作中存在的问题（一）预算管理随意，绩效理念尚未牢固树立在内部控制视角下，行政事业单位的预算编制工作是预算管理、绩效考核工作顺利实施的前提保障，它同时也决定着预算管理、绩效管理工作的质量。而目前，一些行政事业单位不重视预算编制工作，造成预算编制存在随意性的主要原因有：预算编制工作需要收集到财务相关数据及各业务部门有关数据，由于平时财务人员工作压力不断增大，财务人员在处理繁杂的数据时，受到工作量、工作难度及责任心等方面的影响，存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识。同时，一些行政事业单位财务人员没有牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的全面预算绩效管理观念，造成其在工作中没有认真执行预算管理与绩效考核制度。此外，个别的行政事业单位财务人员由于在学历、年龄、专业及责任心等方面因素的影响，没有树立起预算绩效考核意识，致使行政事业单位预算指标编制不科学，极易造成预算绩效考核工作脱离实际。（二）行政事业单位内控体系设计不合理大多数的行政事业单位都已经按照内控规范要求，制定了本单位的内控制度体系，但个别单位由于对内控制度与绩效考核工作的漠视，没有真正重视起绩效管理与内部控制的作用，造成建立的内部控制关键风险点不准确，使财务人员在开展风险防范与预警过程中出现错误。同时，也造成财务人员在开展绩效监控时，没有能够及时地发现业务部门在预算执行中存在的问题。此外，一些行政事业单位制定的内控制度不够完善，例如，未建立不相容岗位分离机制，内部审计流于形式，关键风险点及岗位职责划分不清等，都将无法在行政事业单位内部形成有效的牵制与制衡，严重阻碍着行政事业单位预算管理工作的开展。（三）未对预算绩效管理进行评估、考核完善、可行的绩效考核体系可以强化对行政事业单位预算管理工作的监控，确保行政事业单位提升服务质量。但目前，一些行政事业单位并没有完善预算绩效考核体系，在考核的内容中并不涉及考核指标的制定是否符合实际，没有真正发挥绩效考核工作的监控作用，造成行政事业单位绩效考核工作如同一纸空文。同时，个别的行政事业单位根本就没有针对不同预算管理流程制定考核指标，造成财务人员在对预算管理结果开展绩效考核工作时，完全凭借财务人员主观判断与喜爱，丧失了绩效考核的公平性。（四）行政事业单位风险防控不到位从内控视角出发，如果要确保行政事业单位行政职权及社会公益服务目标得以实现，就应该对经济活动中存在的各种风险加以有效的防控，避免国有资产流失及财政资金浪费。而目前，一些行政事业单位没有对风险防范及预警体系的建立给予必要的重视，仍将主要的考核工作重点放在预算执行与减少差异等方面，使行政事业单位内部存在潜在的财务风险，没有实现对风险的实时监控。（五）预算绩效相关指标无法体现内部控制执行情况与要求目前，国家已经陆续出台了相关项目支出资金绩效考核管理办法，各省、市、县级财政部门也已经针对本地区特点，制定了相应的实施细则与绩效考核流程。但在具体实施与执行过程中，没有将绩效考核的指标与内部控制相关程序是否执行进行结合。例如，某市财政局对预算单位项目支出进行绩效考核过程中，在对项目决策进行考核时，没有将项目是否执行集体决策、是否进行可行性分析等内容作为考核重点，只以决策的社会效益、经济效益的实现作为考核重点。这样将导致行政事业单位的项目决策流程不规范，无法将项目关键风险系数控制在行政事业单位可接受的程度之内，虽然行政事业单位也能够按照制定的绩效考核指标开展评价工作，但其最终结果将与实际执行情况出现较大差异，无法发挥绩效考核工作的作用。四、内控视角下优化行政事业单位预算绩效管理的措施（一）确保预算指标的科学、可行在新《预算法》出台并实施的新形势下，行政事业单位应强化预算编制，并制定可行的预算绩效考核指标体系。首先，行政事业单位财务人员在编制预算指标前，应认真学习财政部门印发的预算编制管理办法，也可聘请中介机构参与预算编制工作，提升行政事业单位预算编制的综合水平。其次，财务人员在编制预算指标时，应参考往年历史决算数据，尽力避免因财务人员主观判断错误，而造成预算指标与实际脱节的风险。同时，将行政事业单位长远的战略目标与预算编制相结合，保证预算指标体系的科学性、战略性。此外，预算管理与绩效考核工作既需要行政事业单位全部工作人员的参与，还需要将预算管理与绩效考核流程渗入到行政事业单位各个流程，实现对经济业务活动、预算管理工作的全程监控。因此，在新《预算法》《事业单位内部控制制度规范》及信息化应用的背景下，行政事业单位应对预算管理流程进行细化，通过内部控制中的授权审批、会计复核、内部审计等手段，来强化预算管理工作流程的规范性，通过业务培训来提升行政事业单位财务人员预算管理水平。（二）建立完善的内部控制体系行政事业单位应按照《行政事业单位内部控制规范》要求，并将预算绩效管理工作与内部控制制度相结合，建立、健全行政事业单位内部控制制度体系。首先，在制度中，应强调行政事业单位领导对内控工作、绩效管理工作的重视，通过成立预算管理、绩效管理、内部控制等独立部门，确保内部控制制度顺利实施。其次，对内部控制制度进行完善，通过制度明确业务处室领导、工作人员在预算管理、绩效考核工作的具体职责与义务，以达到规范预算管理流程的目的。同时，根据预算管理流程与行政事业单位实际情况，制定不相容岗位分离、授权审批等内控程序，避免个别工作人员出现财经违纪行为。为了保证行政事业单位内部各业务部门之间高效运行，内部控制制度中应强调协同机制，包括部门之间、部门与外界之间的协同。此外，行政事业单位在建立内部控制、绩效管理制度的同时，应引入大数据、互联网信息化技术，在内部建立预算数据库，使业务部门数据、预算数据、会计数据在内部实现共享，提高行政事业单位绩效管理、内部控制管理工作的效率。在预算绩效监控制度中，行政事业单位应强化内部控制中的内部审计职责，通过对内部控制执行情况、预算管理情况进行审计，实现对行政事业单位经济业务活动的全程监控，督促绩效管理目标的实现。此外，严格按照《政府信息公开条例》要求，在指定或官方网站公布预决算、“三公经费”等信息，接受社会各界广泛的监督，促使行政事业单位认真贯彻执行预算管理制度。（三）完善行政事业单位绩效评价指标体系绩效考核工作是推动行政事业单位预算管理、内部控制运行的有效措施。面对目前行政事业单位绩效评价指标不健全的问题，行政事业单位应从以下几方面入手：一是保证绩效评价工作的独立开展。行政事业单位应针对预算管理制定专门、可行的绩效评价指标，指标内容应涵盖行政事业单位各个业务部门及工作人员，通过对指标的考核来调动行政事业单位工作人员参与预算管理工作的积极性。二是绩效考核指标应具有一定的科学性。行政事业单位为了保证绩效考核指标真正发生作用并确保制度真正落实，就应该使评价考核指标与行政事业单位实际情况相符，以便行政事业单位能够及时发现预算管理工作中存在的问题。同时，在考核评价的时间方面，应将定期与随机考核结合，根据日常预算执行制定重点检查对象，并且根据年初检查计划开展常规检查，及时排查行政事业单位预算管理中的问题。此外，还要重视审计、财政等机关对预算管理及绩效考核工作的监督检查，根据检查结果认真进行整改。（四）强化行政事业单位风险防控新时期，行政事业单位必须要树立起风险管理意识，确保行政事业单位行政职能与社会公益服务目标的实现。因此，行政事业单位应进一步完善风险防范机制，通过制定预警指标来对风险进行识别、分析、处置，为行政事业单位管理层提供有效的风险防控方案，并在提高预算绩效考核管理工作的基础上，不断降低行政事业单位风险。此外，行政事业单位通过将信息化技术手段与风险预警体系相结合，将监控手段嵌入到预算的编制、审批、执行与考核工作当中，及时发现各业务部门在预算管理过程中的关键风险因素，并通过大数据分析手段，对相关数据进行比对、梳理、汇总，及时发现财务核算、内部控制、预算管理中的漏洞。该单位还通过制定岗位责任制度，将预算管理目标、风险预警目标层层分解到每个业务部门工作人员身上，调动起了该单位内部工作人员参与绩效管理、预算管理、内部控制执行的积极性。最后，该单位通过内部审计手段，对会计核算中、报表出具中的错误进行审计，帮助财务部门及时进行整改，避免财务风险及会计差错的出现。（五）强化内部控制与预算绩效管理相关培训行政事业单位应在内部对绩效管理、内部控制流程、制度及作用进行广泛宣传，使工作人员树立起正确的内控与绩效管理意识。首先，行政事业单位管理者应提高对预算绩效管理与内部控制工作的重视程度，强化财政资金使用效率的提升，使行政事业单位内部业务部门、工作人员能够真正参与到绩效管理与内部控制工作中来。其次，为了保证绩效管理与内部控制工作的顺利开展，行政事业单位应进一步提高绩效管理与内部控制工作人员的综合业务能力。同时，行政事业单位管理层及中层领导也应该积极参与有关内部控制与预算绩效管理相关培训活动，使行政事业单位领导干部能够真正将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督的全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，带领其他工作人员真正融入到