《西方的文官制度》参考课件

选必一

第二单元第6课西方的文官制度加菲尔德遇刺案壹重要名词恩赐官爵制、个人赡徇制、政党分肥制、政务官、事务官、《关于建立常任文官制度的报告》、《美国文官法》贰课程标准了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点。本课重点它（科举）的突出特征令人钦佩，这一制度在成千年中缓慢演进……当今在英国、法国和美国正在取得进展的文官考试制度，是从中国的经验中借鉴而来的。”——丁韪良《中国环行记》概念解析文官：文官又称公务员，其英语原文为CivilServant。西方公务员有两种含义，广义的公务员既包括选举产生与政府共进退的政府官员（政务官），也包括常任制的、非选举产生的政府公务人员（事务官）。狭义的公务员仅指事务官。文官制度：文官制度又称公务员制度，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度。思考：西方的文官制度与中国古代、近现代的文官制度有何联系与区别？西方文官制度出现的背景壹一、西方文官制度出现的背景政党分肥制19世纪后资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚个人赡徇制17—18世纪重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免恩赐官爵制14—17世纪民族国家兴起，国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度的萌芽。无专门政府官员5—13世纪庄园是基本治理单位，管理主要依靠教士和封建领主，封建主直接统治人民。在现代意义上的文官及文官制度形成之前,西方国家文职官员的演进大体上都经历了三个阶段,即君主专制的恩赐制时期,早期西方资产阶级权贵的个人恩惠制时期,资产阶级政党政治的政党分肥制时期。以后,随着社会环境功能发生的新变化,文职官员阶层也发生了巨大的变化。19世纪中期以后,在西方各国才陆续形成了现代意义的文官系统。

——孙刚《西方文官制度浅析》一、西方文官制度出现的背景1.恩赐官爵制（14—17世纪）（1）原因：国王权力扩大，需要处理的事务越来越多。（2）选拔方式：国王挑选自己的亲信，并赐予他们官职，官员只为国王和权贵服务，类似于仆从。（17世纪以前）英国政府的高级职位大多掌握在贵族手里，政府行政官员的任用基本沿袭了封建制度中的“恩赐官爵制”。这一制度重门阀、家世、出身和社会地位等，把公职人员的职位划分严格的等级，彼此不能流动和晋升，并强调个人对当权者的绝对忠诚。当时，王室、枢密院、议会议员以及政府要员经常将政府职位授予自己的亲友、子女和党羽。

——袁晖、曹现强《当代西方行政管理体制》一、西方文官制度出现的背景2.个人赡徇制与政党分肥制（17-18世纪）（1）个人赡徇制：资本主义制度建立后，少数人或集团掌握官员的任免权，他们将官职作为礼品或商品，私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。（2）政党分赃制：内阁制和政党政治形成后，出现“政党分肥制”。入主白宫后，杰克逊做了一件破天荒的事情：他强制要求联邦党官员、以及一些旧官员必须辞职，让出职位给那些曾经帮助他当上总统的人。一个国家设置官员的目的是为了公众的利益，没有任何人具有与生俱来获得公职的特权……共和主义的领导原则就是促进轮换任职，这样可以使我们的政府体系更加健康。——杰克逊总统就职演（1829年）杰克逊的拥护者、纽约州参议员威廉·马西说：“在政治上要像在爱情和战争上一样公平，肥缺属于胜利者所有。”◎美国第七任总统杰克逊一、西方文官制度出现的背景根据以下材料，结合所学知识，评价政党分肥制材料一：海军部财务处长官和陆军部主计处长官每年分别花费500镑和1000镑雇人代职，官俸剩余部分留作己用。内务部首席书记员查理·布里耶兹克本有81磅13先令的职薪，可他一面雇人代行此职，一面为大法官厅高级文官威廉·弗雷泽代行职守，每年收取227磅3先令的薪给。——钱乘旦、陈晓律《在传统与变革之间-英国文化模式溯源》材料二：每个不同党派的总统上台后，对只要在竞选中为本党出过力出过钱的人，不问才能如何，都要安排一官半职。这些追求者，多数无一技之长，对政府赋予的职责不感兴趣，其中不乏既无才又缺德之辈。

——张兹暑《美国政党分肥制述略》材料三：1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致加菲尔德总统被刺杀。

——《西方文官制度》①消极：造成腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。②积极：客观上打破政府的贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造条件。一、西方文官制度出现的背景3.工业革命后（1）行政需求：资本主义国家的生产水平大大提高，国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。（2）思想变化：随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加。他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。从政治上促进英国经济的发展，提高国民生活水平。

——鲍红信《英国近代文官制度的建立》

为什么工业革命推动了文官制度的建立？一、西方文官制度出现的背景教育的发展与启蒙思想的影响①随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。②人人平等、天赋人权等思想为文官制度的建立提供了理论依据。中国古代科举制度的影响当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国（科举制）。——艾仑•坎贝尔2经济因素1历史渊源①恩赐官爵制存在封闭性、随意性、私人性。②个人赡徇制存在官职私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发；②政党分肥制腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。传统选官制度存在弊端①工业革命促进生产水平提高，国家管理职能急剧扩展，政党更替频繁，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。②工业革命工业革命导致社会政治力量发生变化，壮大工业资产阶级力量，他们要求更多的政治权力。资本主义发展的需要3思想因素4外部因素西方文官制度的建立贰二、西方文官制度的建立18世纪初19世纪初1854年1855年1870年1883年初步建立英国规定除了大臣以外，官员不得当选为下院议员，议会开始限制国王任命官员权力。两官分途为保证政府工作不受政党更替的影响，开始设置常务次官的职位，从而形成政务官和事务官两类官员。官员类别职责政务官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退事务官即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职。特点：①政治上保持中立，不受选举结果和党派转换影响。②公共管理职能增强实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性1.英国文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世纪初19世纪初1853年1854年1855年1870年形式探索英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。◎东印度公司◎剑桥大学确立了公开竞争考试制度，择优录用文官，为英国文官制度形成奠定基础。书面考试在英国的出现1702年，英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法。不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。历史纵横1.英国文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世纪初19世纪初1853年1854年1855年1870年导火线由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军在克里米亚战争中伤亡惨重。◎克里米亚战争英军营地克里米亚战争直到1854年10月，英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的催化剂。克里米亚战败的一个重要原因是政府用人不当，行政机构和吏治的腐败无能。三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要塞，却只有不到半数能够回国。最主要的原因不是敌军的攻击，而是官员们腐败无能。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。历史纵横1.英国文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世纪初19世纪初1853年1854年1855年1870年正式建立英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试1.英国文官制度的建立◎《关于建立常任文官制度的报告》《关于建立常任文官制度的报告》（诺斯科特-屈威廉报告）1854年，英国财政部两名官员在对英国政府的官吏状况进行全调查后，提出该报告。他们尖锐批评在英国，很多官员进入政府是凭借个人关系而非工作能力，提议应实行公开考试竞争，择优录取，建立以人的才能为标准的文官制度，提升文官素质。这份报告奠定了后来英国文官制度的基础。二、西方文官制度的建立18世纪初19世纪初1853年1854年1855年1870年正式建立英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试1.英国文官制度的建立◎帕麦斯顿（巴麦尊）1855年5月12日，帕麦斯顿颁布了《录用英国政府文官的枢密院令，是英国历史上第一份改革文官的正式法令。根据规定，通过考试和审查的方式甄选文官。但考试对象仅仅限于低级职务的年轻人，占比很小，也没有统一的考试标准，并未根本改变任人唯亲的现象。◎《关于建立常任文官制度的报告》二、西方文官制度的建立18世纪初19世纪初1853年1854年1855年1870年最终形成英国规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度1.英国文官制度的建立◎格拉斯顿1870年6月4日，格拉斯顿颁布了第二个关于文官体制改革的枢密院命令。它规定∶①通过公开竞争考试录用文官（少数最高级文官除外）;②将文官分为高低两级，高级文官负责执行政策，低级文官负责办理日常事务;③考试合格者，一经培训后按成绩高低分配到相应的部门工作。它是英国近代文官制度最终确立的标志，使上层建筑适应了工业资产阶级的要求和工业化社会的需要。世界上第一个完整的文官制度最先在英国确立。二、西方文官制度的建立2.西方文官制度的扩展1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案《美国文官法》（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。1946年，法国颁布统一公务员法，开始将文官管理纳入法治化轨道。1947年，日本通过《国家公务员法》，文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。1949年，联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行改革，1950年又颁布公务员法，形成比较完整的现代文官制度。叁西方文官制度的特点和影响三、西方文官制度的特点和影响1.西方文官制度的共同特点（英国）确立了文官考选制度。规定由独立于党派政治之外的文官委员会来主持文官考选事宜，采取公开竞争、择优录用的方式选拔文官；……文官作为从事具体的行政管理及法令实施工作的人员，不受选举与执政党更迭的影响，只要无过失就不受免职处分，可一直工作至退休。文官不得参加政治活动，不得兼任议员或政务官员，不得参加政党和营利性经济活动。并规定高级文官的考试科目分为必考科目和选考科目两种。

——摘编自范文超《英国文官制度变迁初探》

结合材料归纳总结现代文官制度的特点公开考试，择优录用政治中立，服从领导职务常任，论功晋升凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用文官要

资产阶级各政党之间严格保持中立，不得参与政治活动。文官必须忠实执行政务官制定的政策，在政务官领导下完成自己的本职工作。文官只要没有严重过错，可任职到退休；文官可根据工作成绩得到晋升或惩罚三、西方文官制度的特点和影响1.西方文官制度的影响英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。——［英］玛格丽特•撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》资产阶级议会制的国家的全部历史表明，资产阶级立宪国家的历史也在相当大的程度上表明，更换部长意义极小，因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的习气和某些“公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。