《湖南省土地利用总体规划条例》：立法评析与对策思考

一、引言土地利用总体规划是对一定时期、一定区域土地开发、利用、整治、保护等的总体安排，在土地管理中处于“龙头”地位①。湖南省作为农业大省，是国家实施“中部崛起”战略的重要省份，1999年制定并实施至今的《湖南省土地利用总体规划条例》（以下简称“条例”），为合理利用土地和切实保护耕地发挥了重大的作用。但一方面，该条例显然不能满足现阶段湖南省经济与社会发展的需要，另一方面，我国多个地区修改并实施了新的土地利用总体规划条例，且2017年国土资源部通过了《土地利用总体规划管理办法》，地方土地利用总体规划面临着新的发展契机，湖南省立法层面也应对此重视。二、立法质量的分析（一）合法性条例根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），以《土地管理法实施条例》《土地利用总体规划管理办法》等法律法规为制定依据，并结合本省实际，科学合理编制而成。条例的制定与实施，与上位法之间不存在抵触的地方，且内容基本一致，符合法制统一的原则要求。从1999年施行至今，相关部门及时修改与调整土地利用总体规划的编制、规划内容等项，同时考虑和照顾本行政区域的具体实际，制定了针对性的规制措施，以弥补国家立法之不足，兼具自主性与实用性，更好地适应与满足地方需求。（二）立法技术经过将条例与《土地管理法》等法律法规进行文本对比，可以看出其立法技术有待提高。条例名称准确，符合多数体例；结构安排合理性一般，脉络不甚清晰，逻辑关系一般。相比于《土地利用总体规划管理办法》的结构安排，则有较大偏差，有待改进的地方较多，且未能突出立法核心和重点。用语较为规范、统一，文字表述简明扼要、通俗易懂，但亦有概念定义缺失、语义分歧的不足。（三）法律实效土地资源的合理利用，兹事体大，人人有责。为了检视条例的实施效果，笔者设计并发放了调查问卷。此次问卷有效填写数量是833份，现基于反馈情况统计并分析如下：（1）条例内容的认知度不如预期，受访者中知晓条例制定和生效时间的比例是54.72%，很明显公众对条例的熟知度不够高。但根据问卷调查，公众是十分重视土地资源的，绝大部分人希望政府部门能召开听证会，使其能了解土地利用总体规划的内容，身体力行的践行条例的规定。（2）条例实施的总体效果一般。74.43%的公众认为条例对本行政区域土地利用总体规划起到了有效规范作用，促进了土地资源的合理利用，满意度较高。但条例的实效性仍有待于加强和改善。（3）具体的实施效果。条例施行了近20年，实践中仍会存在问题。71.79%的受访者遇到过农用地被城市、村庄和集镇规划的建设用地占用的现象；74.67%的受访者遇到过毁坏森林、草场，围湖造田和侵占江河滩地的现象；仅有30.37%的受访者认为洞庭湖与湘、资、沅、澧水系的综合治理与资源环境保护到位。三、条例存在的主要问题（一）谋篇布局有待改善条例的篇章结构是总则—土地利用总体规划的编制—土地利用总体规划的实施—法律责任—罚则，没有对审查和报批、监督检查单独列章进行规定，规划修改部分也没有出现在条文之中。（二）内容有待增加条例仅有27条，作为地方立法，其规定有点简陋。其与2017年施行的《管理办法》的内容规定相差较大，不能有效应对地方实际情况，比如应增加规划修改的内容。（三）内容应创新将条例与《土地管理法》的对比分析，反映出其内容有简单重复上位法规定的现象。湖南省土地类型复杂，土地利用地域差异明显，且有独特的经济发展规划，那么条例的内容就应增加符合发展实际的创新性规定。（四）可操作性有待增强如第5条，各级政府编制土地利用总体规划时，应广泛征求社会公众的意见，那么征求意见的程序、结果公布等都没有规定。又如第15条，各级政府要严格土地管制，但实践中破坏土地用途的现象时有发生，有34.57%的受访者气愤于违反土地用途使用土地的行为，但立法没有规定可行的检举途径。四、建议我国法治化建设正处于发展阶段，地方应珍惜取得的成果，正视现阶段的不足，克服对土地利用的宏观调控与规划实施的障碍，进一步完善立法。（一）完善谋篇布局谋篇布局可借鉴《土地利用总体规划管理办法》，在已有的基础上增加规划内容、审查和报批、规划修改、监督检查、土地调查制度等章节，完善条例的结构。将散落于各个章节的内容进行整理与规定，避免不同的内容杂糅、交叉。（二）增加必要的主要内容《浙江省土地利用总体规划条例》是值得学习的，其共有43条，比湖南省的条例多了16条，且其内容具有较强的创新性和实践性。如将规划区内土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区；规划报批前，编制机关依法将规划草案向社会公告，采取论证会、听证会或其他方式公开征求专家和公众意见等。这些都值得学习与借鉴的地方。（三）重视公众参与编制土地利用总体规划不仅要坚持创新、协调、绿色、开放等理念，还要意识到人民群众是规划编制与实施的重要力量，广泛听取人民群众的意见，维护群众合法权益，保障群众共享发展成果，是始终坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地这一基本国策的要求之一。五、结语科学的土地利用总体规划对区域经济社会发展有着重要影响，湖南省土地利用总体规划的实施，确定了土地用途，对耕地实行特殊保护，把控好了农用地与建设用地需求的矛盾，对实现土地资源的有效配置等方面起了重要的作用。