【法官业绩评价机制的历史沿革综述5600字】

法官业绩评价机制的历史沿革综述目录TOC\o"1-2"\h\u17368法官业绩评价机制的历史沿革综述 116220（一）法官业绩评价机制的萌芽阶段 132475（二）法官业绩评价机制的发展与深化阶段 223085（三）五年改革纲要关于法官业绩评价机制的部署 411003五年改革纲要是最高法关于一个时期内法院重点工作部署的纲领性文件，自 4从历史看，法官是一个比较古老的职业，最早的作为法律职业的法官正是形成于古罗马时期。我国古代封建制几千年历史中严格的说没有真正意义的“法官”，司法权与行政权是处在一种混同的状态。我国历史上真正的法官考核制度起源于民国初期毕竟政府制定的《司法官考绩规则》，该规则规定了对司法官的业绩进行考核的原则和规则。1915年《司法奖章条例》和《司法惩戒法》的颁布，使司法官的考绩与奖惩挂钩。新中国成立后的半个世纪，我国的法官群体逐渐从大众化转向专业化，尤其是司法改革的推进，法官职业也从非职业化逐渐向职业化发展。最高法院在历次的改革纲要中对法官队伍建设都加以强调，2013年最高法在队伍建设工作会议上明确提出法官队伍正规化、专业化、职业化的建设方向。随之而来的是如何对法官职业群体进行业绩考核评价的问题。最高法院的《四五改革纲要》明确提出完善法官业绩评价体系。建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制。（一）法官业绩评价机制的萌芽阶段北洋政府时期，由于受清末新政司法制度改革的影响，其司法体制的西化程度较高。1914年之前，司法部并没有制定系统的考核办法，对司法官的考核也都只是临时措施；1914年2月，随着一部标志我国现代意义上的法官业绩评价制度正式起源的规则－－《司法官员考核细则》的制定实施，司法部对司法官考核也走向了规范化的方向。考核的内容为司法官每月审理的案件数量、品德、性格、学历、履历、业务能为、人际交往和其他项目；程序方面为“地方审检厅将初级厅的月成绩表报高等厅之长官，高等厅的长官对该成绩表添注意见表后上报司法总长”；业绩评价方式根据司法官级别不同而有所区别。但是该规则也存在诸多问题，例如没有规定考核机构、考核结果没有与奖惩措施挂钩、忽视了对大理寺的业绩评价等。为了解决上述问题，进一步完善该规则，1915年配套的奖惩条例颁布实施。1923年北洋政府又制定了《考核法官成绩条例》及相应的实施细则，送标志着北洋政府对司法官的考核朝着法制化的方向改进。虽然北洋政府针对司法官业绩评价制定的一系列制度存在诸多缺陷，但其首开中国近代法官业绩评价的先河，在中国司法史上是具有重要的地位，其构建的一套比较完整的考核体系，为法官精英化和职业化留下了珍贵的经验和制度依据。南京国民政府时期，各级法院设立考绩委员会专口负责对本级法院的法官进行考核，最后由司法行政部进行总考核，司法行政部先后颁布了四部法规，对考绩委员会的运行做了专门的规定。在复杂的年代背景下，陕甘宁边区时期的法官业绩评价制度带有鲜明的政治烙印，业绩评价内容大多与政治挂钩，除了业务能力、办案质量、工作积极性等基本标准外，政治忠诚度和坚定性、法令政策的执行状况、对上级是否服从及抗战中的表现也占有很大比重。考绩由司法机关的首长负责，分为临时性和定期考核。总体来说，这一时期对法官的业绩评价受主观因素的影响较强，定性业绩评价为主，内容宽泛、缺少切实可行的制度依据，是一种政治色彩浓厚的人事管理制度。（二）法官业绩评价机制的发展与深化阶段中华人民共和国成立之后，司法制度、司法理念受苏联模式影响较大，我国依然坚持阶级斗争为纲，法官成为维护无产阶级专政的武器，法院与行政机关无异，法官列入人民干部行列，法官和普通国家公职人员统一依照《国家机关工作人员考绩暂行条例》的规定，适用统一的管理模式和业绩评价标准，对法官的要求变为是否具有坚定的政治立场、是否具有崇高的思想觉悟、是否具有良好的政治素养等。改革开放后，随着经济体制和社会结构的转型，发展和变革成为新的主题。以阶级斗争为纲己经不能适应社会发展，司法作为无产阶级专政工具的职能逐渐弱化，但在定纷止争、维护社会公平正义方面发挥着愈来愈重要的作用，法官的职业素养和技能水平也受到重视，有关法官业绩评价的制度开始恢复和重建。1988年，在北京召开了关于进一步推进法院管理工作的会议，该会议决定：为适应司法现代化的要求、改革现存的法院管理制度，围绕法官选拔、培训、考核、奖惩等方面制定一部专口的法律，此来规范法官管理，并建立一套符合中国国情和带有鲜明特色的法官制度为目标。1995年，一部标志中国法官制度步入职业化、专业化、精英化轨道的法律——《法官法》正式颁布实施，该法的第八章以及第十六章从原则上对法官业绩评价的主体、方式、内容等方面进行了专门的规定。为了进一步明确法官业绩评价主体和组织机构的职责，《法官业绩评价委员会暂行组织办法》于1996年出台。虽然在实践中，比照公务员业绩评价规则来对法官进行业绩评价仍然比较普遍，但是立法上明确了法官是不同于普通公务员的一个单独的序列，考核制度也应该与普通公务员有所区别，因此建立一套符合法官职业特点和规律的业绩评价制度成为司法界的共识，这为之后进一步的改革奠定了基础。我国公务员制度产生于上世纪90年代初期。为实现对国家公务员的科学管理，保障公务员的优化、廉洁，提高行政效能，1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》，1994年该条例的配套规定《国家公务员考核暂行规定》施行。法院作为国家机关，除工勤人员以外的正式在编干警的管理适用《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》的规定。根据该条例和规定，国家公务员的考核分平时考核和年度考核，年度考核时设立非常设性的考核委员会或者考核小组，负责公务员年度考核工作，考核内容为公务员的德、能、勤、绩，重点考核工作实绩。法官是公务员群体的一个分支，对法官的业绩评价自然以公务员考核的形式进行。2006年《公务员法》施行，《公务员考核规定（试行）》紧随其后，于2007年施行，新法新规对公务员的考核组织、考核方式、考核内容、程序等方面并无大的修改，仅在考核内容上增加了“廉”、在考核等次上增加了“基本称职”的规定。值得注意的是《公务法》第三条第二款对法官、检察官的管理作了特别规定，“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”，算是为法官业绩评价“双轨制”的法律注解。在随后的1996年，最高法印发《法官业绩评价委员会暂行组织办法》，作为法官业绩评价的配套规范，对法官业绩评价委员会的组成、开展业绩评价的方式作了更具体的细则性规定。根据该办法，各级人民法院成立法官业绩评价委员会，委员会由5-9人组成，院长任主任，设副主任若干，并确立了业绩评价委员会“决定事项须经全体委员的半数以上同意”的议事规则。应该说早至1996年，我国对法官进行专门业绩评价的法律依据、操作规范就已经较为完善，体现了司法对法官的职业化、专业化等素养要求，此后关于法官业绩评价机制的改革均未脱离《法官法》的最初规定，且其改进和完善均是围绕该法第八章关于法官业绩评价的相关规定进行的。但是因为法官的公务员属性、同时而且主要是接受党委组织部门考核的原因，各级法院对《法官法》和《法官业绩评价委员会暂行组织办法》中法官考核制度的执行并未铺开。2001年修订的《法官法》对法官考核的规定没有修改。2019年《法官法》是在以司法责任制改革为核心的司法体制改革全面推进、法官员额制在全国法院已实施两年以上的背景下出台的。作为巩固本轮司法改革成果的新《法官法》，对法官的权利、义务、遴选、任免、管理、考核奖励以及职业保障作了较为全面的修改完善。在法官业绩评价方面，吸纳了《法官业绩评价委员会暂行组织办法》中业绩评价委员会的相关规定，以法律的形式确立了法官业绩评价的组织机构。业绩评价内容修订为“对法官的业绩评价内容包括：审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风。重点考核审判工作实绩。”《法官法》规定的五个方面考核内容既与《公务员法》对公务员的德（职业道德）、能（专业水平、工作能力）、勤（审判作风）、绩（审判工作实绩）、廉（审判作风）的考核相一致，又体现了法官的职业化、专业化特征。考核等次上，与《公务员法》相适应，增加“基本称职”等次。总之，对法官的专门业绩评价机制是随着公务员业绩评价制度的改革而发展的，并且其发展方向和改革内容从未脱离或超越公务员考核的规定。尽管部分原则性条文显示出了建立专门的法官业绩评价机制的发展趋势和现实需求，但是自1995年《法官法》确立对法官进行专门业绩评价至今已经20余载，业绩评价实施细则却千呼万唤不出来，2019年新《法官法》对法官考核的规定较以往也无突破，工作实绩、专业水平如何体现，职业道德如何考察，审判作风如何评价，如何在业绩评价中实现对法官行为的规制和优秀法官的塑造，均仰赖于与司法责任制改革相适应的法官业绩评价机制及实施细则的建立。（三）五年改革纲要关于法官业绩评价机制的部署五年改革纲要是最高法关于一个时期内法院重点工作部署的纲领性文件，自1999年以来每五年发布一次，其主要内容是围绕当前审判执行工作的重点难点，提出未来五年的改革方向及其具体举措。通过梳理五年改革纲要关于法官业绩评价的内容，大致能了解近二十年来法官业绩评价机制的发展脉络。《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》提出“在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍，但是如何建立高素质法官队伍，纲要中并未提及。《法官法》及《法官业绩评价委员会暂行组织办法》施行后，实践中对法官的业绩评价仍然以公务员业绩评价的方式进行，尽管该种业绩评价方式有其合理性，且操作简便易行，但审判执行工作不同于一般公务，照搬公务员业绩评价对于科学客观评价法官工作实绩、塑造高素质法官、提升审判质效的指挥引导作用并不明显。基于此，最高法2005年10月发布的《二五改革纲要（2004-2008）》提出“建立科学、统一的审判质量和效率评估体系；改革法官业绩评价制度和人民法院其他工作人员考核制度，发挥法官业绩评价委员会的作用，建立健全符合法官职业特点的惩戒制度。”2008年，最高法制定《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，建立了包括审判质量、审判效率和审判效果三个方面内容33项具体评估指标的案件质量评估体系，意见要求各级法院通过案件质量评估增强审判能力，改进审判工作。此后，各级各地法院围绕该评估体系以制定实施各类审判绩效业绩评价、岗位目标管理任务的形式既业绩评价法院、审判庭室的审判质效，也通过层层压任务的方式间接对法官个人的审判工作实绩进行业绩评价。自此，对法官同时进行公务员业绩评价和审判绩效业绩评价的双轨制业绩评价开始实行。《三五改革纲要（2009-2013）》提出“建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，以法官、助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标管理考核体系”，相较于《二五改革纲要（2004-2008）》，有两个改革突出点，一是对审判质效的“评估”变为“监控”，明确要求对审判质量和效率进行考核，在司法管理的程度上加强了；二是区分人员类别进行绩效管理，以人定岗，以岗位设定目标任务。这一时期，各级法院已经在二五期间探索尝试的基础上形成了各具特色的绩效业绩评价体系，尽管顶层设计规划了人员分类管理的方向，实践中业绩评价的对象仍然以法院、法院内部的审判庭室为主，未突出法官的主体地位，对法官个人的业绩评价仅在办案标兵、调解能手等单项评比中有所体现。《四五改革纲要（2014-2018）》对法院人事管理制度进行了大刀阔斧的改革设计，提出了省以下人事统管、人员分类管理、建立法官员额制、完善法官等级晋升机制、完善法官选任制度五项措施。至2018年年底，除了省以下人事统管以“委托地方管理”的模式完成，有改革不彻底之嫌外，其他四项改革举措均已落实。人员分类管理制度下，法官、司法辅助人员和司法行政人员的岗位职责均和以往不同，多年探索建立的审判绩效业绩评价体系已不适应人员分类管理的现实需要。“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制对法官的专业水平、办案能力、职业道德和廉洁自律均提出了更高的要求，为此，纲要提出“建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系，完善评价标准，将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据，建立不适任法官的退出机制，完善相关配套措施”。2016年出台的《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》以绩效奖金分配为主要目标进行考核，落实到各级法院，考核方式五花八门，这种业绩评价显然难以承担“科学合理、客观公正、符合规律”业绩评价体系的任务要求，更勿谈对法官行为的指引、对法官素质的提升和对优秀法官的塑造。作为保障司法责任制改革落地见效的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》于2018年12月印发，该意见对人员分类机制下的司法人员考核制度作了比较细致的指引，提出了四个方面内容，一是坚持客观量化和主观评价相结合，以量化考核为主；二是充分考虑地域、审级、专业、部门之间的差异，合理设置权重比例；三是将法官作为合议庭其他成员时的工作量、办理涉诉信访工作量、参加专业法官会议、审判委员会的工作量、案件评查工作量等纳入业绩考核；四是审判辅助人员的绩效考核以岗位职责和所承担的工作为依据，听取法官和所在团队的意见。值得注意的是，2019年2月发布的《五五改革纲要（2019-2023）》