行政法上的物权初探

行政法上的物权初探

摘要：有相当的国有财产是为公务便利或社会公益服务而存在的，国家作为行政主体行使行政权时在该财产上享有的物权不同于民法上的物权，不以盈利为目的，不应受一般私法规则的支配，而应受公法规则的支配。存在于该财产之上的物权便是行政法上的物权。法国行政法将公众用物和行政活动用物作为不同于私有财产的“公产”，这一划分在现代国家体系及市场经济背景下有重要意义。借鉴相关理论，建立、健全我国行政法上的物权理论，将对我国行政法理论和实践大有裨益。

关键词：行政权；物权；公务用物；公益用物

我国是一个社会主义国家，国有财产广泛存在，但这些财产权的性质各异。国家具有双重身份，因而其所掌握的大量“公有财产”既包括用于社会管理和社会公共利益服务的财产，也包括参与市场流转牟取利益的财产。这是两种性质不同的财产，前者为国家作为行政机关行使行政权力时必需的财产，只能用于公共目的，不得转让，不得作为取得时效的标的物；后者是国家作为民事主体时拥有的财产，与普通民事财产无异，适用民法的规定。有学者在对国家所有权制度进行系统研究后，已经意识到国家所有权制度不是一个单纯的民法范畴。西方一些国家，尤其是法国，对国有财产制定了完备的法律制度，行政法上的财产权理论最为完善，我国学界对此问题很少提及。本文试图通过对该问题进行初步探讨，以期引起法学界对该问题的关注。

一、行政法上物权的存在及其内涵

（一）行政法上物权的存在

我们一般将“物权”视为民法的传统领域。传统民法认为：“物权为直接支配特定物并享有利益的权利。”“它是特定社会中人与人之间对物的占有关系在法律上的表现。”“是平等主体对物享有的占有、使用、收益和处分的绝对权。”（P7-16）但在现代社会中，国家为了完成其社会使命，往往占有大量物力资财，国家在行使这些财产权时，并非都以平等主体的身份参与社会活动。如行政受益权①的存在，行政主体在这些客体上享有的财产权不受一般民事规则的支配，而受一些特殊规则的支配；再如公共设施的设置、管理和利用，在行政主体（或授权组织）与利用者之间形成管理与被管理的行政法律关系，而非民事法律关系.在现实生活中，有相当的物是为公共利用或公务便利而存在的，这些物或为行政主体管理，或为行政主体直接占有、使用，不以盈利为目的，不受一般民事规则的支配。可见，在现实社会中的确存在与私法上的物权不同的“异类物权”。

但将作为私法上范畴的物权移植到行政法领域中是否可能？或者说，在行政法领域中是否存在物权关系？对此，在普通法系国家，虽然他们在理论上不区分公法和私法，但在实践上采取单一救济途径模式，并且法官具有“造法”功能，有权对法律问题作出最终解释，实际上在具体案件中已承认公法上物权和私法上物权的不同。在大陆法系国家中，法国行政法上有公产和私产的划分，德国行政法上有”公物”的存在，日本行政法上有“公共营造物”的设置，这些物作为权利的客体基本上受行政法规则的支配。不论大陆法系国家还是英美法系国家，不论判例法还是成文法，都不否认行政法领域中有物权关系存在。我国学者对此理论问题很少提及，且一般不予作专门思考和论证，①其理由主要是私法上的物权肇基于平等主体之间的权利义务，而在行政法领域，政府和相对人间关系属权力支配关系，无平等之可能。笔者认为，这种观点过分拘泥于民法理论以及传统的行政高权性行为理论，而没有体察到现代行政法发展所带来的变化，是失之偏颇的。

伴随着民主思潮的激荡，福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，现代行政已从权力行政转向服务行政（给付行政），行政活动不仅包括行使权力的法律行为，也包括提供服务的事实行为，设置、管理公有公共设施已成为给付行政时代国家的主要义务。且现代社会，公民依靠自力无法生存，不得不越来越多地依靠行政机关提供基本生存之需要。现代行政法的发展为行政法领域物权的存在提供了基础。同时，笔者认为：行政法上的物权观念来自民法，因而和民法上的物权有相似之处。但是已由行政法加以改造，使它具有公共使用因素，成为行政法上的物权。正如行政合同制度来自民法上的合同观念，经过行政法的改造以后，成为和民法上的合同性质不同的行政合同一样。行政合同制度和行政法上的物权制度，是现实法律中公法和私法使用不同原则的结果。

（二）行政法上物权的内涵

我们应有这样的观念：社会中的财产关系并非都是平等主体间的财产关系。物权形态中有一部分权利由国家行政机关或其他有行政管理权的团体、组织基于行政目的享有，并由行政主体对客体物进行管理、处分。这种由行政主体享有，不以盈利为目的，为公共利益或为行政便利而对物占有、使用、管理和处分的权利即为行政法上的物权。依据设立目的的不同，我们可以将行政法上的物权划分为公务用物物权和公益用物物权。②前者是指行政主体公务活动必需的财产；后者是指公众直接使用的财产。

种“另类物权”，在许多方面不同于民法上物权。

（一）设定的基础不同。民法上，物权制度是对私有财产的一种静态保护，它设定的基础是私法自治，即物权人可以依据个人意志自由地设定法律规定的物权。而行政法上的物权则必须附从于行政权而行使，必须在法定或有明确授权下才能设立、行使，不能依照行政主体甚至是个人意志为之。若行政法上的物权可以任意设定，必然会侵害私权，依法行政原则也适用于行政法上的物权。

（二）设立的目的不同。民法上物权的设立是物权人为获取物所带来的利益，物权人占有、使用、抵押、处分、留置等活动都是为了获取利益。而行政法上物权的设立则是为了公众共同受益，或是为公众直接使用，或是专门或主要用于某种行政公务。

（三）享有权利的主体不同。按照我国通说“狭义行政说”，我国行政法中的行政主体一般包括：最高国家行政机关、地方各级行政机关及由于授权委托而享有行政权的公共团体（P18-25）。这些行政主体均可作为行政法上物权的主体。①依据民法通则，民法上物权的主体包括法人、自然人和其他经济组织等民事主体。

二者的根本区别在于主体是否有行政权。行政法上的物权强调其行政性，行政主体在行使行政权过程中才会产生行政法上的物权，这是由行政法上的物权依附性决定的。

（四）权利客体范围不同。我国目前在行政法上尚无系统的物权理论，我们不妨借鉴一下法国行政法的规定。按照其划分公产和私产的统一标准，行政主体的公产包括：（1）公众直接使用的财产，即公众用公产或共用公产；（2）公务活动必需的财产，即公务用公产或公用公产。具体而言包括：海洋公产、河川、湖泊公产、空中公产、地面公产（如国有、省有公路及其附属物、铁路及其附属物、公用墓地、菜市场、教堂、体育场、图书馆、博物馆和其中的藏品、展品等）（P309-311）。我国是社会主义国家，在计划经济体制下，行政权力极度膨胀。突出表现便是将国有经营的财产划归行政主体支配。目前，我国还在改革这一体制，因此，我们在研究行政法上物权客体范围时，不宜将其界定过大。

民法上的物着重强调对个人利益的满足，如房屋、生产工具、用于个人消费的资料等。随着科技的发展，民法上物权客体范围会不断扩大。

（五）权利内容不同。民法上物权理论认为物权可以分为占有、使用、收益和处分四项权能，民事主体可以依照自己的意志遵循等价有偿的原则行使各项权能，充分享有各项权能带来的利益。行政法上的物权则不然。它本为公益或行政活动便利而设，因而极少带有盈利性，这是二者最大不同。民法上的物既可由所有权人占有使用，也可由经所有人同意的人占有使用。但在行政法上，公益用物由公众使用，公务用物一般只能由行政主体使用，禁止在行政法上的财产上为私人利益设立民法上的物权关系。行政法上的财产转让受到严格限制，在其使用目的废除前，不得转让。

由此可见，行政法上的物权虽也为权利主体提供了占有、使用、收益和处分财产的可能性，但由于其具有行政性，各项权能已无法如民法上物权那样行使。一旦这些物不再作为行政法上的物权客体，则各项权能回复圆满。

（六）保护方法不同。民法上物权若遭受侵害，通过物权人向侵权人提出请求来实现保护。若侵权人不接受请求，物权人只能向司法机关提起诉讼。行政法上物权的双方当事人处于一种不平等的地位，保护方法与之不同：（1）行政主体可以自行制定规范，对行政法上的物权进行保护；（2）物权一旦被侵犯，行政主体可依法采取强制措施；（3）公益用物的使用权无法实现，其使用人可依法要求赔偿。

（七）立法、司法遵循原则不同。我们认为行政法上的物权在遵循民事物权三原则基础上，应特别强调两项原则：法定原则和公益性原则。

1、法定原则。行政法上物权的法定原则是指行政法上物权的主体、客体范围、权利内容及其设立、变更、行使、消灭均应有明确的法律规定。行政主体只能依法定方式享有、行使行政法上的物权，不得创设法律中未规定的物权形式和权利内容。

2、公益性原则。近代意义上的行政活动大都围绕公益性展开，不论公益用物还是公务用物都体现着公众的利益，因而行政法上物权也应贯彻公益性原则：（1）行政法上物权的设立、变更、行使和消灭应遵循公益性；（2）行政法上物权客体范围界定应遵循公益性原则；（3）行政法上物权权能内容确定应遵循公益性原则。

此外，民法上的财产作为取得时效的标的，权利人不行使权利的事实状态经过一定时间，权利消灭或不受法律保护。这是因为，民法上物权制度除保护物之静态安全外，还有促进财产流转的目的。如物脱离其权利主体而为另一主体长期占有，占有主体又无法依法取得对物的权利，自然不利于财产安全和交易安全。

行政法上的财产是否作为取得时效的标的，法国曾对此有不同意见：一种意见认为，公产所有权，只是因公共使用而受到行政法限制，一旦脱离其主体，公共适用排除，客体就恢复全部民法适用，同一般民法上的物无异，应当适用取得时效（P315）。另一种意见认为，公产不能作为取得时效的标的，取得时效对公产的危害，是行政主体在不知不觉的情况下丧失所有权，这是对公产使用的极大的妨碍（P337）。笔者认为，第二种意见似更合理。行政法上物权的行政性应排斥私法上的取得时效，第一种意见正是忽略了这种行政性。排除取得时效使行政主体在任何时候均享有对行政法上物权客体的追及权。同时，这样也是为了保障行政活动，保护公共利益，是公共利益优先的表现。若行政法上的财产对公益或公务活动已无意义，可由行政主体自由处分，也无须在立法中特别规定取得时效。

四、行政法上的物权有关问题的探析

（一）行政法上物权的本质和属性

民法上的物权理论认为，民法上的物权作为一个法律范畴，是指物权人对物享有的直接支配并排他的权利，它是特定社会中人与人之间对物的占有关系在法律上的表现，体现的是一种平等主体间的财产关系。当事人在行使权利时体现个人意志，反映个人利益。行政法上物权存在的基础是国家行政权，它反映的根本利益是公众的整体利益。这是由于行政法上的物权与行政权的产生有相同的基础。在市民社会中，每个成员既是社会的主权者又是国家的受管理者。社会主权者为了使其利益免受损害，自愿出让一部分私权利，在市民间达成合意而形成的，由行政主体占有、使用。行政法上物权，本为公务便利或公共利益而由国家占有、使用，其体现的根本利益是公众的整体利益，只是在公众间达成合意。

行政法上的财产权区别于其他财产权的特点在于它与行政活动紧密，或直接为行政活动服务，或基于物之使用产生行政管理关系。因此，无论判定权利性质，还是界定权利范围，都应待行政性作为行政法上物权的本质属性。笔者认为，行政法上的物权有以下属性：（1）行政性。行政性是行政法上的物权区别于其他物权形式的根本特点。这里的行政性是指行政法上物权的设立、行使、管理和处分必须以行政活动和公共利益为目的。行政物权的行政性体现在以下几方面：权利主体只能是享有行政管理权的国家行政机关或其他公共团体、组织；行政法上物权的设立、行使以及管理活动无一不体现着行政目的；行政法上的物权所体现的是管理与被管理的行政法律关系，这些法律关系或在行政主体公务活动中产生，或在社会公众使用物的过程中产生。（2）物权性。行政法上的物权仍是物权体系中的一种。它有与其他物权形式相同或相似的特点，具体体现为：行政物权具有独占性和排它性，这同其他物权形式相似；民法上物权都遵循物权法定、一物一权和公示主义三项基本原则（P87-132）。这些原则也为行政物权所遵守。应注意，行政法上物权的本质属性是行政性，同时，又具有物权性。这两种性质和谐地并存于行政法上的物权中。物权性是由物的自然性决定的，是从静态上讲的；行政性则主要是由物的使用过程决定的，是从动态上讲的。（3）依附性。行政法上物权的依附性是指其在行使过程中依从于行政权而存在，只有在行政权行使过程中，才会体现出行政法上的物权。若无视这一性质，必然会使行政法上的物权范围扩大，从而对私权造成侵害。

（二）行政法上物权的设定、废除和变更

1、设定。行政主体取得某物的所有权，只是行政法上物权构成的基础，此外，还必须具备设定公共使用或公务使用的表示行为和事实行为，否则属于行政主体民法上的财产，公共使用或公务使用的设定是行政法上的物权构成的必要条件。行政主体可以两种方法取得所有权：一是依民法取得所有权，主要方式有：买卖、赠与、取得时效、添附等，受民法规则支配；二是依行政法取得所有权，主要方式是公用征收。行政主体设定公共使用或公务使用可以采取多种形式：可以由政府决定，也可以由法律规定，可以是法律行为，也可以是事实行为。

2、废除。在法律没有特别规定时，公共使用或公务使用的废除由设定的主体决定。废除的方式，根据情况可以采取明确的表示，也可以用默示的方式表示废除，（如共用设施已经处于不能使用状态，行政主体认为没有必要修理，公共使用因此废除。）行政主体对于公共使用的废除有自由裁量权。不过行政法院对废除公共使用的决定审查比较严格（P320）。公共使用废除后，该财产成为行政主体的私法上的财产。

3、变更。公共使用或公务使用的变更可以发生在同一行政主体内部，也可以发生在不同行政主体之间。前者为使用目的的变更，后者为所有权的变更。

（三）行政法上财产的保护和使用

1、保护。行政法上的财产负有特定的使命，法律给予公法上的特别保护防止其被毁损、侵占，以维持其作用。产生损害的原因可能由于管理机关的疏忽，可能由于第三者的行为，所以行政法上的财产的保护制度针对管理机关和第三者。（1）财产的维修。行政主体对其行政法上的财产必须采取更为主动的措施，妥善保管、维修以维护财产的良好状态是其必尽的行政法上的义务。私人对自己的财产不注意维修时，不受别人干涉。对这种疏忽的制裁，是在其财产对第三人造成损害时承担赔偿责任。（2）转让的限制。行政法上的财产转让以公共使用或公务使用废除为条件。在该目的废除以前，行政法上的财产不能转让。同时还禁

止在该财产上为私人利益设立民法上的物权关系。（3）行使处罚权。为了保护行政法上的财产完整、不被损害和侵占，公共管理机关具有一些特别权力，可以制定预防性的规则，并在规则被违反时，科以处罚作为制裁。

2、使用。行政法上的财产的使用可以分为公众直接使用和公务使用。（1）公务使用。其目的在于执行公务，由执行有关公务的行政机关使用，但不排除在一定条件下可以由私人使用和受特许的人使用。（2）公众的直接使用。又区分为共同使用和独占使用。共同使用是指一般公众不需要对该财产享有任何特殊的权利，可以直接使用，管理机关对于该财产的普通使用不能任意拒绝，没有自由裁量权力。最通常的方式是对不动产的进入、通行和停车的自由。共同使用受三个传统原则支配：自由使用、免费使用和平等使用。独占使用是指使用者根据行政主体给予的权利，单独使用公产的一部分。独占使用完全不适用共同使用的三原则。

五、研究行政法上的物权的意义

人身权和财产权是一切部门法中的两个最基本和最重要的问题和内容。行政法上的财产权理论和制度的重要意义必将随着实践的发展愈加显露。

（一）行政法上物权制度的确立有利于完善我国的行政法学体系。大陆法系国家在行政法上均有“公产”、“公物”等概念和相关法律制度。但一直学习借鉴大陆法传统的我国在这方面的研究成果却寥寥无几。这既有悖于大陆法系传统，也不能满足我国行政法实践的需求。行政手段应包括人的手段、法律手段和物的手段（P302）。我国目前有关行政物的手段的研究落后于其它两项，行政法上的物权研究和立法是一个空白。行政法上物权理论的研究可以弥补我们法学研究的空白，使我们的行政法体系更加完整严密。

（二）行政法上物权制度的确立有利于政府职能和国有职能的转变。国家所有权所代表的财产不仅规模巨大而且范围极为广泛，其中有些财产肯定要进入市场，有些财产则不能进入市场。然而，按旧经济体制和旧意识形态建立起来的国家所有权，对这两类财产是不作区分的。导致政府拥有的经营性资产往往借助于公共权力进入市场进行盈利，这与建立市场经济体制的根本目标相违背；国有实际上履行行政机关的职能，把实现行政目的当成自己的目标。究其原因在于未将国家民法上的财产与行政法上的财产作严格的区分。行政法上物权制度的建立，可将国有财产明确地分为两部分，一部分是生产性的可以用以盈利的，其本质与民法上的财产无异，适用民法规范，经营主体自主经营，公权力不得任意介入；另一部分是非生产性的，或者供行政机关公务使用，或者供一般公众使用的，其运用要符合行政法上的目的，绝对不能应用于私法上的目的。这就严格地限制国有财产借助公权力进入市场盈利，也限制公权力对市场的任意干预。还须注意的是，在划分财产界限时，不能不加区分的把一切国有财产都当作民事财产来处理。因为当作为特许公务法人履行经营管理职责时，与社会公众之间形成的是行政法律关系，如公路管理机构、国家铁路运输。①具有行政法上财产的特征，与民法上的财产大相径庭。这部分国有财产受公法规则保护，处理其应适用行政法而不是民法。

（三）行政法上的物权制度的确立有利于保障相对人的合法权益。行政法上的物权体现的是行政法律关系，存在不特定的相对人。行政主体在管理不善，财产存在瑕疵时，就可能侵犯相对人的合法权益。诉讼法上，我国一直将国家财产引起的侵害统统划为民事诉讼，这样不利于保护相对人的合法权益。行政法上的物权确立后，由那些公益用物或行政用物引发的纠纷将划归行政诉讼。这样由国家承担