专题2：民意与公共政策

课堂讨论

民意与公共政策民意表达方式民意与公共政策议程设定民意与公共政策互动关系：规范性论述民意与公共政策关系：实证性论述政策民意调查：公共咨询及其类型民意与中国政策议程重塑1InstituteofComputerSoftwareNanjingUniversity一、民意表达方式1、什么是民意（publicopinion）？Lowell，《民意与民主政府》（1913）；Lippmann，《民意》（Publicopinion）（1922）Key：民意是由那些政府认为应慎重加以注意的私人意见所组成。Nimmo：将民意区分为三种形式：

——社会团体内私人意见的讨论，称之为团体意见；

——流行意见，人们私下意见并经过团体讨论而汇集，它是通过选票、参与民主活动而个别表达出来；

——大众意见，指的是相当杂乱、未经组织的意见表达，可以称之为文化或共识。2InstituteofComputerSoftware民意的通行定义：民意是具有相当数量的一群人针对重要议题表达其复杂偏好的综合。民意五要素（1）议题的出现：必须至少隐含一个争议点，思考一个涉及当时冲突的议题，或是辨识意见和法律（成文政策）及风俗（传统行为模式）之间的差异。（2）民众的本质：必须有一群对此议题有兴趣、肯关心的人来参与议题的讨论，这一群特定人就是民意中的“民众”（public）；（3）民众复杂偏好的综合：民众对某议题的意见综合，包含了意见在方向和强度上分布的观念。（4）意见的表达：从激烈言行到“沉默的螺旋”。（5）参与的人数：需要对“偏好”予以结构化，以产生大多数；意见有效性的程度是分析民意最重要的元素。3InstituteofComputerSoftware2、对民意的认识民意研究的的文献中，“民”并不一定代表全民或多数的民众，它不必然等同于全民，也未必一定是多数民众的意见。特定的民意如果在人数上多过未表达意见或持反对意见的人时，我们可以称这种民意为多数民意或主流民意。尽管在民主体系内民意和政策有很强的关联，但是因果关联并不仅限于民意影响政策，政治家也可以操纵民意。学术界对民意是否单向影响政治决策还是民意是政治动员的结果有着不同的看法。在一个民主体制下，政策的形成必须要以多数民意为依归，似乎是理所当然，但要如何探访到真实与多数民意，却不是一件容易的事。4InstituteofComputerSoftware3、民意的表达方式民意间接表达直接表达正式渠道：选举行政首长与民意代表非正式渠道：政党、利益集团、大众传播媒体主动表达：上书、请愿、申述、示威、抗议、游行被动表达：座谈会、听证会、民意调查、公民投票5InstituteofComputerSoftware二、民意与公共政策议程设定

6InstituteofComputerSoftware三、民意与公共政策互动关系：规范性论述规范性（normative）论述的问题是——公共政策的制定与执行应该完全以多数民意为依归吗？

直接民主论者的观点——政策抉择必须以民意为依归，政府的组成是为人民谋福利，应该要不断回应人民的需要，符合人民的偏好，这是民主政治的基本要素与关键特质。间接民主论者的观点——政府是由一群精英与专业人士所组成，这群人通过对公共利益的反复思辨以及采用客观中立的分析工具（如成本效益分析），以达成政策抉择，其所制定的政策自然不一定也没有绝对的必要去符合民众的偏好。7InstituteofComputerSoftware四、民意与公共政策关系：实证性论述实证性（empirical）研究论述的问题是——民众对政府诸多政策的意见究竟为何？政府的政策与大多数民众的偏好是否吻合？政府对民意变迁能否快速给予回应？究竟是民意影响政策的制定还是政策左右民意的形成？……有关政府政策与多数民众偏好是否吻合的问题，大致可以分为两类：

——分析长期民意变化与政策变迁间的“同向性”（congruence）;——分析单一时间点上多数民意与实际政策的“一致性”（consistency）。8InstituteofComputerSoftware五、政策民意调查：

公共政策过程中的公共咨询民意与公共政策的落差，是深化民主应该面对的首要议题；公共管理者应该扮演的关键角色，就是强化自身进行“公民接触”（公民管理）的能力；在公共政策过程中，公共管理者应以“公共咨询”（publicconsultation）替代“专业独断”（professional）。9InstituteofComputerSoftware1、民意与公共政策的连接器从民主理论来审视，民意是否落实，必须满足三个条件：政策知能：民众对公共政策要有一定的认识，这是公民能力问题；政策信息：民众拥有公开获取充分资讯的渠道，这是信息不对称问题；政策共识：民众必须要有达成妥协共识的机制，这是共识行程的问题。10InstituteofComputerSoftware解决上述问题的途径之一，在于建构“公共咨询”机制，主要是行政官僚在民主政治或公共政策运作中，扮演“参与式的知识管理者”的角色。参与式知识管理者建构政策知识的过程必须扮演两个角色——民意趋向的收集者；民众决策知识的资讯提供者。执行公共咨询的方式主要有三类：

——传统的民意调查；

——焦点团体座谈；

——审议式民意调查。11InstituteofComputerSoftware具有科学代表性的传统民调整体而言，这一方式的公共咨询分为5个步骤：

①政策议题的设定；②政策利害相关人的指认；③收集政策利害相关人对政策的认知与偏好；④了解政策利害相关人所拥有的资源；⑤为政策机关提出推动策略。不同政策利害相关人的政策民调结果12InstituteofComputerSoftware13InstituteofComputerSoftware评价

——优势：传统政策民调之所以具备科学代表性与正当性的原因，在于资料收集之前的政策议题与利害相关人指认的周延准备，以及合理的抽样程序。

——劣势：只知偏好，难究其因；假设民众政策能力较强，难以涵盖接受能力弱者。14InstituteofComputerSoftware具有深度而快速的焦点团体座谈在参与者方面，座谈会主要是来自于不同立场的政策利害相关人或不同专长的学者专家；目的在于宣导政策、进行双向或多向的沟通或形成具体的结论；主要是由共同经历某些事物（如曾经看到过某广告或受到某些政策影响）的一个或多个同质性团体组成；目的在于让研究者了解民众对这些事物的主观经验与感受。15InstituteofComputerSoftware评价

——优点：能够在短时间内收集民众对于政策实际感受的深刻资料，可以运用于政策的规划与评估。

——不足：焦点团体有可能陷入“集体无意识”，受访者人数有限，缺乏科学的代表性。16InstituteofComputerSoftware兼具深度与代表性的审议式民主由美国斯坦福大学Fishkin（1991）所设计，尝试结合一般民主代议政治所无法兼顾的平等参与及公共审议等两种价值。为了落实平等参与原则，相对于一般论坛由民众主动报名参加，审议式民调通过随机抽样的方式选取参与者；为了让弱势群体也有能力参与，由主办单位给予每一位出席者出席费；为了实践审慎思辨的的精神，主办单位提供平衡、客观和简明的信息。17InstituteofComputerSoftware评价

——优点：审议式民点尝试结合知情的讨论以及科学的代表性，对易受操纵而扭曲结果的传统民调，以及参与不足的小型论坛，提出了另一条路径。

——缺点：经费高，对主办人员要求高。18InstituteofComputerSoftware19InstituteofComputerSoftware20InstituteofComputerSoftware六、民意与中国政策规划：重构中的选择一些文献资料——Tang,W.F.《中国民意与公民社会》（PublicOpinion&PoliticalChangeinChina），中山大学出版社2008年版。第三部分大众政治行为与政治变迁——民意的表达。中国民意调查的一些积累——【缺乏真正的政策民意调查，民意调查往往异化。】21InstituteofComputerSoftware22InstituteofComputerSoftware23InstituteofComputerSoftware南京市民意评价干部24InstituteofComputerSoftware25InstituteofComputerSoftware重塑政策规划中政府的角色随着民主政治吁求的提高，要落实民主政治的“回应性”，公共管理者要扮演“参与式知识管理者”的角色。在政策议程乃至整个的政策规划、执行与评估过程中，政府应通过不同的公共咨询机制，做好民意与公共政策之间精确而有效的转换器。政府管理者除了具备传统有关行政规划与执行的技能外，更应该培养“3C知能”——

协调（coordination）冲突管理(conflictmanagement)

沟通(communication)26InstituteofComputerSoftware过去政府部门强调传统的“管理”与“控制”的种种核心能力；未来应更重视理解、倾听、说理、谈判、协调等“政治管理”能力；政府部门在公共管理者的甄选标准以及培训课程的设计中也应该做相应的调整；在政策议程控制中，应该是角引领能力——从控制转变为治理。看下面的例子——27InstituteofComputerSoftware公民参与形式矩阵

决策制定类型公众的性质单一有组织的团体多个有组织的团体未组织化的公民复合型的公民﹡改良式的自主管理关键公众接触关键公众接触公民调查/由公民发起的接触关键公众接触/公民调查/由公民发起的接触分散式的公民协商关键公众接触接触/一系列会议公民调查公民调查/会议整体式的公民协商与公民团体开座谈会咨询委员会/一系列会议一系列公民会议咨询委员会/或会议公共决策与公民团体协商与咨询委员会协商一系列公民会议咨询委员会/公民会议﹡由组织化团体和非组织化团体混合而成引自《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》28InstituteofComputerSoftware参考阅读文献BernardHennessy：《民意》5th，赵雅丽等译，五南图书出版公司2000年版。余致力：