信息公开与高等教育发展

摘要:当代高等教育发展的主要特征为:在运行中引入市场机制,由社会的边缘步入社会核心并成为“社会服务站”,形成国际统一市场。为适应高等教育的发展,大学必须按消费者权益保护理论、利益相关者理论和国际贸易规则,实行信息公开。在新的高等教育发展条件下,大学必须通过建立现代大学制度,提高运行效益,促进学术与社会价值的统一;而信息公开正体现了现代大学制度的内在规定性,故而必须通过信息公开法治化及建立信息公开责任与监督机制等措施,保障信息公开的施行,从而促进高等教育的发展。关键词:信息公开;高等教育;现代大学制度一般意义上的信息公开是指政府行政机关和立法、司法等行使公共权力的部门或组织,乃至一般企事业及私法团体在国家基本法规定的范围内向本国公民公布有关信息,以回应公民知情权,它反映的是一种法律和行政关系。教育信息公开是指除法律规定应保密的信息外,政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织向社会公开所掌握的教育信息。高等教育信息公开的义务主体包括了政府、教育行政部门与高等院校三方。以高校为主体的高等教育信息公开则为高校信息公开。信息公开是高校适应当代高等教育发展趋势的必然选择。信息公开机制将有效推动高校建立现代大学制度,进行治理模式变革,从而尽快转变角色,更好地实现其学术与社会价值。本文将对当代高等教育发展、现代大学制度建设与高校信息公开之间的内在逻辑进行阐述,论证高校信息公开的必要性及其价值。一、当代高等教育发展的时代特征严格意义上的大学出现于12世纪末的西欧,从中世纪大学模式到洪堡大学模式、牛津剑桥模式,再到当代美国大学模式,高等教育的角色功能随着社会变迁不断演变。在知识与信息化时代,高等教育发展出现了新的时代特征。1.高等教育引入市场机制20世纪90年代,欧美各国及东亚各地政府逐渐放松了高等教育管制,并开始引入市场机制。经费多元化、成本分担、绩效等概念成为高等教育新理念。从各国改革来看,高等教育市场化表现在两个层面:一是以政府为主导,对高等教育解除管制、消除垄断及实行非国有化;二是遵循市场价值规律,把高等教育变成商品或以消费者为组织的生产与销售中心,满足消费者需要［1］。市场化是中国20多年来最重要的社会变革趋势。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,增加计划外招生名额,加大毕业分配制度上的双向选择力度。我国由此开始了高等教育“市场化”进程。我国高等教育的市场化特征表现为“强调选择、多元、竞争、需求主导型经费筹措(demand-drivenfunding)以及自决(self-determination)”［2］。具体来说,20世纪90年代末高等教育连续扩招催生了产业化教育集团、二级学院和公立大学转制等新的办学模式,多元教育服务促成了消费者的多元选择;各高校为争夺有限的教育资源展开市场竞争;“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”方针打破了高校内部招聘与分配的计划性格局;在高等教育成本分担与补偿制度下,学费成为重要的经费来源;高校通过校企合作等方式加大了自筹经费力度;高校在课程设置、教学改革、招生等方面的自主权增大;等等。总之,市场规律介入高等教育,“社会主义市场经济体制下高等教育运行机制的逻辑起点不是行政机构指定的计划,而是反映社会经济发展客观需要的劳动力市场的需求与供给”［3］。2.高等教育走向社会的中心传统大学高居“象牙塔”,是一个“按自身规律发展的独立有机体,它摆脱了外界束缚,放弃了暂时利益,成为保护人们进行知识探索的自律场所”［4］。19世纪工业革命使知识的价值被赋予了新意,以知识立命的大学再也无法回避社会的期望,其社会使命日益强化。而高等教育市场的形成,为高等教育同各种社会组织及个人全面接触提供了动力和平台。在市场体制下,大学不仅要为国家提供科技支持,还与企业、个人及社区组织之间形成了以教育服务为纽带的交易网络,“大学不仅介入社会生活,其边界已经伸展到能够拥抱随着知识经济时代的来临,知识与信息的创造、加工和应用正在成为经济增长和社会进步的最重要源泉。以人才培养、知识创新与服务社会为使命的当代高等教育,成为推动知识经济和信息化社会的原动力。高等教育通过普及公民教育、提供各类技术咨询、兴办高新技术产业、校企合作及社区服务等在整个社会系统中广泛发挥作用,使大学由传统的象牙塔逐渐转变为“社区服务站”。由于高等教育在知识创造与整合方面的独特优势,大学成为引领社会进步的轴心力量。人类跨入知识、信息时代,并以终身学习方式对此作出了能动反应。正如OECD所宣称,终身学习理念在于保证每个人拥有知识、技能和能力以充分参与以知识为基础的社会活动［6］。在此过程中,教育尤其是高等教育将在成人教育、闲暇教育、职业培训等方面扮演主角,其核心位置进一步增强。3.高等教育国际市场形成高等教育市场的形成决定了一国高等教育必将在“效益”原则下突破本国界限,在世界范围内寻找新资源。阿特巴赫认为,高等教育国际化有诸多表现。①课程国际化。许多国家仿照美国的MBA模式在本国高校实施,并遵循美国的学位结构和课程科目。②全球学生学者市场。中世纪以来,世界上从未出现一个如此巨大的游学国外的学生群体,他们最多时达到了150万人以上。大量学者为了从事研究或教学,也暂时旅居国外。③高等教育跨国化。从不同国家院校间联合办学到一国大学在国外设置分校不等,各跨境高等教育投资项目包括应用互联网及其他远程教育方式传输课程。④国际协议和框架。如美国的“Fulbright学者交流计划”等［7］。近年来,国外高等教育理念不断传入我国,人员交流日趋频繁,教学与科研合作也逐步深入,国际化已经成为中国高等教育发展的具体实践。然而,“高等教育的国际化,不仅意味着学生、教师和研究人员的国际性流动,而且意味着信息资料的国际共享和国际意识的培养,以及包括学位制度在内的各种兼容的高等教育制度的建立等”［8］。这意味着我国高等教育在许多领域还需加快国际化步伐,如继续扩大国外留学生教育,完善相关制度;扩大对世界信息网络的利用,吸收国外高等教育的教学科研成果,加强与国外的科研合作;扩大高等学校的外事权限,增强高校国际交往的主动性;改革高校课程,在高校开展国际理解教育等。二、信息公开:高校适应高等教育发展的必然选择当代高等教育的发展使高校的角色与功能发生变化。在新条件下,高校已成为教育商品和服务的生产、经营者,成为推动社会发展的“社会服务站”,成为国际高等教育市场上的重要实体,这要求高校在坚持自身内在逻辑的同时,必须遵循市场规律和国际贸易规则,并关注多方利益相关者的要求。信息公开将有效推动高校建立现代大学制度,实现角色有效调适,以适应当代高等教育发展。1.信息公开与消费者权益保护诺斯将市场上的消费者定义为“委托—代理”关系中的委托者,体现了新古典经济学的精髓消费者主权。但由于生产技术、产品和服务等日益复杂化,在企业与消费者之间总是存在信息不对称,消费者处于“恒弱”状态,因此产生了消费者权益保护问题［9］。在消费者权益保护领域,知情权是一种重要的消费者主权,指消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。消费知情权强调给予作为“弱者”的消费者以保护,体现了自由平等的现代法精神。但“恒弱”的市场地位使消费者很难就某项产品或服务的真实使用价值作出准确判断,即市场信息的主动权被生产者和销售者掌握,滞后的、非真实的信息易损害消费者利益乃至社会利益。从消费者知情权保护状况来看,国际上普遍通过立法及制度建设来保障商品信息流通。如英国《消费者信用法》规定消费者信用广告的实质性内容必须明白无误,不能使人误解;我国《消费者权益保护法》规定消费者有权要求经营者提供商品的产地、主要成分、售后服务等信息［10］。高等教育引进市场机制,在市场规律的作用下,高校必须在遵循学术逻辑的基础上充分考虑自身运行的市场逻辑。如果说高校与社会之间存在(教育)产品与服务的“提供者—消费者”关系,那么显然双方之间的信息不对称造成了政府、个人及企业消费者权益的损害。根据消费者权益保护理论,高校应公开其产品与服务信息,并在法规与制度保障下使信息公开行为规范化。换个角度而言,在高等教育大众化背景下,各高校之间为争夺教育教学资源、生源等而展开激烈竞争,信息公开也起到了广告效应。2.信息公开与利益相关者理论传统经济学认为,“利益相关者”是指除股东以外其他与企业有利益关系的人或团体,它否定了过多强调股东利益的倾向。针对“教授治校”及将大学看做“董事们的私人领地”的传统观点,将“利益相关者”概念引入高等教育,正适应了高等教育走向社会中心的趋势。罗索夫斯基曾提出“拥有者”概念,认为教师、学生、行政管理者是大学最重要的拥有者群体,董事、校友和捐赠者是重要的拥有者群体,政府或议会是部分的拥有者群体,市民、社区、媒体等属于次要的拥有者群体。在此,“拥有者”并非纯粹经济学意义上的概念,而是指与大学有利害关系的利益相关者［11］。胡赤弟借鉴罗索夫斯基的分析,提出由三类利益相关者组成的大学模型:教师、学生、出资者、政府等是大学的权威利益相关者;校友、捐赠者和立法机构是潜在的利益相关者;市民、媒体、企业界和银行是第三层利益相关者。胡赤弟认为,大学是利益相关者的组织,必须对全部利益相关者负责。随着高等教育日益成为社会中心,大学社会责任观所对应的是利益相关者共同管理的大学。对利益相关者进行分类有利于对大学进行有效管理,因为不同的层级角色与大学形成不同的功用关系。大学与各利益相关者建立起普遍的合作关系,走向利益相关者共同治理,既是保障自身利益与尊重社会要求的必然选择,又是日益扩大规模的大学在复杂的社会关系中科学管理的内在要求［12］。利益相关者共同治理大学将是高等教育管理模式变革的基本走向。高等教育利益相关者理论表明,大学走向社会中心,同时与各层级利益相关者建立了广泛的利益与责权同盟。那么,从利益的、治理的角度来说,政府、社会、学生等必须参与大学管理。由于处在大学直接管理系统之外,他们需要以大学提供的“信息”为采取管理手段的依据。也就是说,大学实行信息公开,是这一新管理模式发生效用的必然之举,也是一种义务。3.信息公开与国际贸易规则在国际市场上,经济贸易的发展、消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高都离不开及时获取准确信息,信息公开成为国际贸易的基本要求。《世界贸易组织协定》的29个独立法律文件中都有对信息公开的要求,信息公开是多边贸易的基本要求。在世贸规则的原则性规定中,如“非歧视贸易”原则,就包含着最惠国成员在信息提供方面的平等;为了促进公平竞争,使各国都能获悉技术规章、标准及合格评定程序,所有成员国政府都要建立国家信息咨询点;《进口许可程序协议》要求成员国向贸易商发布充分的信息,为此各成员国须确立设置或变更许可程序的通告规则,提供有关许可证申请审查的指导信息;等等。在具体产业贸易领域,世贸规则也有信息自由化要求,如《服务贸易总协议》第29条明确要求政府规制透明和程序公正,不仅所有规制性措施必须合理、客观、公正,而且各国政府还必须对实行规制所作的有关服务贸易的行政决定进行及时审查,信息公开的要求涉及金融服务、电讯服务等诸多领域［13］。随着高等教育国际化市场的形成,产业性的高等教育服务突破一国界限,教育服务必须遵循国际贸易规则,事实上,WTO《服务贸易总协议》也正寻求建立包括高等教育在内的知识产品“开放市场”,教育服务已成为《服务贸易总协议》规定的12个服务部门之一［14］。那么,在国际贸易规则框架之下,承担主要教育服务流通职责的高校实行信息公开则是必然之举。三、信息公开:现代大学制度应有之义传统的大学制度已不适应当代高等教育发展的要求,只有科学的现代大学制度,才会使信息公开成为高校的规范化行为,适应高校自身与社会发展的需要。1.现代大学制度与高等教育发展的贴切性“现代大学制度并非一个既成的存在,而是一个正在建构中的事实”,从中世纪大学到洪堡大学模式、牛津剑桥模式,再到当代美国大学模式,这一演变是在高等教育与社会的互动中实现的。那么,我国的现代大学制度必须体现当代高等教育的发展趋势和社会发展要求,其主要结构特征为:“面向未来的开放性、对社会经济发展的适应性、与民族文化相融的民族性和向先进国家学习的国际性”。构建现代大学制度的重心是完善大学与社会的联系环节,建立有效的社会参与大学管理机制［15］。在大学制度的“四元”结构框架下,适应性是大学在高等教育引入市场机制、走向社会中心并作为一种服务产业输往国际市场的形势下进行自我角色调适的必然性条件,这种调适决定了大学不保守,能够在新环境下适应并进而改造外界;开放性保障了大学远离传统的象牙塔角色,走向社会中心,承担起应有的社会责任;其国际性则不仅使大学能够在制度改革中谋求国际借鉴,而且有利于大学融入国际高等教育资源的扩展与竞争中。可见,建立现代大学制度是当代高等教育发展新形势下大学有效调适角色的根本要求和必然选择。2.信息公开是现代大学制度的重要内容建立现代大学制度的根本目的是为了实现大学的学术责任与社会责任的和谐。大学学术价值的实现最终要促进社会进步。因此,构建现代大学制度的关键在于建立社会联结机制,使大学能清醒地意识到社会发展的需求。从此角度讲,引入社会参与机制,建立“利益相关者共同治理”模式就成为现代大学制度建设的精髓。一般来说,社会参与大学管理的基本途径有三:通过董事会制度增加社会管理,社会中介对大学学生质量的评估,政府发布大学运行信息接受社会监督［15］。信息公开制度是构建现代大学制度的内在规定。信息公开首先表现了大学的开放性,大学向社会公开其年度运行状况,如招生波动、经费使用、课程教学改革等。大学信息公开的实行,将改变社会对大学运行状况不知情和信息不对称的状况,这是实现利益相关者共同治理的基本前提。因为,政府对大学运行绩效的评估、社会组织和个人对大学产出的应用,以及各利益相关者对大学的管理、监督,都必须有一定的参照。显然,这个参照就是有关大学资源、运行及产出的信息。如此,从当代高等教育发展趋势和大学角色的调适,以及建立现代大学制度的必然性来看,实行信息公开显然是当今大学实现自身与社会价值的必然选择。3.大学信息公开的保障机制(1)法治的视角。高等学校信息公开的法治化,即依靠法律法规的力量使信息公开成为高校的法定行为。①单独制定专门的高校信息公开法,或在高等教育法案中增加有关信息公开的条款,包括高校实行信息公开的法律依据、目的,信息公开的权利和义务,信息获取程序,信息公开原则、范围和途径等,做到有法可依。②高校信息公开“以公开为原则,不公开为例外”,学校决策过程中的部分内部讨论或审议、重大科研项目进展及特殊性院校(如军事院校等)涉及国家利益、安全的信息等为公开例外。③建立信息公开法治“救济”制度,即当信息主体获得信息的权利受到侵害时,有权通过法律手段尤其是以诉讼方式为依托,维护自己的信息权利。(2)评估的视角。信息、效果、价值是定义高等教育评估的三要素。高等教育评估正是一个立足于信息而又为高等教育决策提供叙述性和判断性信息的过程,体现出现代高等教育评估的价值观取向,即提供评估信息并使之成为政府、纳税人参与高等教育管理的依据。而高校信息公开也正是为了向外部提供信息参照,从而转变为学校、政府、社会等利益相关者共同管理的新模式。因此,高等教育评估与高等教育信息公开都包含着一个信息搜集、信息传导和大学管理的过程,在价值趋向上具有根本上的一致性。那么,如何借助高等教育评估尤其是其教学基本状态数据年度公布机制,使评估成为实施信息公开的载体之一,这是大学信息公开有必要充分考虑的视角。(3)责任与激励机制的视角。建立信息公开的责任与激励机制,促使高校信息公开实现制度化、规范化。要建立完善的信息公开体系,首先需建立专门的信息公开职能部门和确立责任人;同时,在高校信息公开法的指导下制定专门的学校信息公开条例;建立信息公开考核、评估及监督组织,对学校信息公开部门进行检查督导、初步受理信息申请和申诉等。为了加强信息公开的主动性,信息公开要为高校带来直接可见的利益回应,例如将经费投入与高校公开的有关信息相衔接,以信息所反映的高校运营效益作为拨款的重要依据,激发