论基层司法调解工作中存在的问题及解决对策

论基层司法调解工作中存在的问题及解决对策【摘要】牢固树立和全面落实科学发展观，对于全面开创和推进新世纪司法行政事业，具有重大而深远的意义。扎实抓好基层司法调解工作，筑牢社会“第一道防线”是贯彻落实党中央国务院维护社会稳定等一系列政策而采取的一项重大的举措。特别是在2006年博乐市开展基层司法调解“一案一补”工作以来，极大地调动了广大基层司法调解员的积极性。充分发挥“有纠纷去调解，有上访找司法”的作用，同时基层司法系统积极加强与法院、公安、劳动与保障、信访等部门的协调合作，初步建立以基层司法调解为基础，与行政调解、司法调解、行业调解、社团调解、仲裁调解相互协调联动的工作机制在博乐市范围内开展矛盾纠纷排查调处、治安混乱地区突出问题排查整治活动，取得了良好社会效果。回顾博乐市基层司法调解工作走过的历程，我们更加深刻地体会到，只有准确把握科学发展观的内涵，用科学发展观统领司法行政工作发展创新，才能确保各项工作持续健康发展。通过对基层司法调解工作的走访、调研、分析，当前在博乐市建立“大调解”工作机制成为创新发展基层司法调解工作的当务之急。【关键词】科学发展观；司法调解；执法为民一、基层司法调解工作现状（一）基层司法调解组织网络逐步健全目前，博乐市共有调委会186个，全10个乡镇（街道、场）村队都建立了调委会，组建率达100%。博乐市共有基层司法人民调解员618人，乡镇（街道）人民调委会普遍有成员2-3人，村（社区）人民调委会普遍有基层司法人民调解员1-3人。（二）基层司法调解业务范围基层司法调解工作领域不断拓展。基层司法调解组织不仅调解婚姻、家庭、邻里等多发性、常见性民间纠纷，同时结合博乐市经济社会发展的特点，主动参与征地拆迁、工程建设、人身损害赔偿等容易引发上访的社会矛盾的调解工作。并从维护社会稳定的大局出发，积极化解土地承包、工伤事故、生产经营、拖欠农民工工资等社会突出矛盾。（三）基层司法调解为维护社会稳定发挥了积极的作用通过博乐市各级基层司法调解组织的共同努力，基本实现到将纠纷化解在基层的工作目标。2003年以来博乐市各级基层司法调解组织共调处各类纠纷10890件，调解成功率在98%以上。与人民法院同期受理民事案件数量对比，人民法院受理案件数量有所上升但总体增速呈下降趋势。据了解2009年1-11月仅博乐市共受理各类矛盾纠纷3154起，成功调处3144起，成功率达99%。与去年同期相比，增加了600件。全市各级基层司法调解组织积极介入社会矛盾纠纷的调处，解决了不少社会热点难点问题，有效地避免了群体性上访、群体性械斗、民转刑、民间纠纷引起自杀等事件发生，降低了越级上访量和刑事案件发案率，为社会稳定发挥了积极作用。二、新时期基层社会矛盾纠纷特点（一）婚姻家庭、邻里、劳动、土地承包、其他传统纠纷仍较为突出今年这五类纠纷发生数分别为104件、101件、150件、159件，394件这五类纠纷仍占纠纷总数的0.86%，与去年相比略有下降。（二）土地征用、土地承包引发的矛盾增幅明显今年因土地征用（118件）和土地承包（159件）而引发的社会不安定因素32件，与去年同期相比上升0.59%，是目前影响农村社会稳定的主要因素之一。一是有的农民对土地政策不了解，对土地征用补偿费的高低产生分歧；二是有的地方土地征用补偿费分配不均或不公；三是一些农民出路不畅和社会保障困难等等这类纠纷政策性强，调处难度大，处理不当极易引发群体信访。（三）其他类矛盾纠纷不断增长，（属于治安案件），其化解难度大1-11月份共排查出其他类矛盾纠纷和不稳定因素303件，究其原因，一是群众对自身利益的迫切要求，引发的矛盾纠纷集中显现；二是季节性、突发性矛盾纠纷呈多发态势，主要表现在校学生打架、城市交通不畅引发矛盾、农村建房所发生的非正常死亡纠纷；三是一些山林、水利纠纷有所抬头，如部分乡镇农村遭受自然灾害，林木损失的情况等。（四）矛盾纠纷组织化现象严重当前博乐市的矛盾纠纷呈组织化发展趋势，特别是重大的矛盾纠纷都是有极个别人员在幕后组织煽动和操纵策划，不知真相的群众公开与政府对抗或越级上访。三、存在的主要问题有过调查得知，基层地区的基层司法调解工作距党和人民的要求还存在着差距。随着改革不断深化，利益分配的多元化，各类人民内部矛盾也日益显现，矛盾纠纷呈现跨行业、纠纷解决对专业性要求高的特点，现有的基层司法调解组织工作机制已不能很好适应新形势的变化，存在着一些亟待解决的问题：（一）部分基层单位及领导对加强基层司法调解工作的重要性认识不够在基层司法调解工作开展过程中，部分乡镇、部门党政领导对于调解的重要地位和作用还缺乏必要的认同，基层司法调解参与度不高。尽管乡镇（街道、场、社区）和村队基层都建立了基层司法调解组织，但联合调解工作开展数量少，部门对基层司法调解工作的支持和参与十分有限。以联合调解为例，据调研2001年至2010年调解组织受理矛盾纠纷案的数量在一定时期呈总体上升状态，而联合调解纠纷数量未上升反而下降，原因在于各联合调委会受理的纠纷大多数牵涉到多个部门，不易解决；部门与调委会相互配合的责任意识还不够，衔接还不顺畅，参与意识不强；部门之间存在推诿、拖延等现象。（二）各种调解方式缺乏有机的协调整合，没有形成真正意义上的“大调解机制”调解方式包括了司法调解、行政调解和基层司法人民调解，除了司法调解内容和程式相对单一和固定外，行政调解和基层司法调解都涉及众多部门和组织的参与。在博乐市，不同调解方式的整合都未达到“大调解机制”的要求，主要表现为：一是行政调解方式的协调配合还基本处于各自为政的状况。各行政部门对于一些复杂的矛盾纠纷，往往是谁管谁发愁，谁都不愿出头管，出现纠纷相互推诿，部门之间没有相互配合共同解决纠纷的大环境；二是基层司法调解的协调配合关系不够明晰的问题，在调解纠纷中基层司法调解组织和行政部门的工作职责不清，相互衔接工作制度不配套，给基层司法调解组织有效发挥作用带来一定的障碍。三是司法调解、行政调解和基层司法调解彼此间缺乏协调配合的机制。由于三种调解方式彼此间缺乏法律、法规配套规定的联系，在实践中很容易出现彼此都强调自己的独立性，相互间难以衔接配合的情况。这就需要党政领导，综治牵头来协调，协调还必须有一套常态化的工作程序，否则就可能出现或是当事人同时寻求多种调解方式来解决矛盾纠纷，或是有关部门对复杂的矛盾纠纷相互推诿，无人愿碰。（三）基层司法调解的参与和运行还缺乏制度化保障条件基层司法调解虽然在化解社会矛盾纠纷中必不可少，统计数据也反映出其功不可没，但其参与化解矛盾纠纷在案件来源、经费保障、调解程序、调解的效力、调解人员的培训提升、与司法调解和行政调解的彼此衔接等许多方面还缺乏制度化、规范化的保障条件。（四）司法行政与综治、信访相关单位信息难以共享各级司法行政机关在开展基层司法调解工作同时，对辖区内社情、社会矛盾纠纷进行定期排查、分析、上报。与此同时，同级综治、信访部门各自有与司法行政同序列的三级矛盾排查、预警体系和机制，三部门之间相互独立各自为政，最终归口汇集到综治办或信访局的只是基本数据，不是矛盾纠纷的基本情况和事实，互相不进行信息共享，沟通处理，造成信息上报情况不一致，矛盾纠纷处理不及时。（五）基层矛盾纠纷调处资源有待整合从调研情况来看，博乐市基层司法所大多在职人员与实有编制不符，有编无人、兼职情况普遍存在。与此同时，基层综治、信访部门同样面临人员少工作任务重的情况，基层综治、信访、司法三部门都有担负化解矛盾纠纷的工作职责，但在从事具体工作过程中不能整合有限的人力、物力资源，造成矛盾调处工作不及时或错失矛盾调处工作最佳时机。在调研中发现，各乡镇成立的联合调委会，整合综治与司法资源，综治办与司法所合署办公取得了良好的实效。（六）矛盾调处工作缺乏法律专业队伍支持在矛盾纠纷调处过程中，各级矛盾纠纷调解组织工作人员对简单、常用的相关法律法规较熟悉，但与矛盾纠纷相关的部门法律法规不甚了解，调处工作不能达到“以理服人”的法律效果，加之部分当事人对各级矛盾纠纷调解组织处理矛盾纠纷过程中存在“区域利益、部门利益、行业利益”的合理怀疑，即便矛盾调处成功，矛盾纠纷调处工作不能取得良好的社会效果。四、创新发展博乐市基层司法调解工作的建议和对策（一）切实加强对基层司法调解工作的领导和支持要依照国家法律法规的相关规定，贯彻各级党委、政府关于基层司法调解建设工作的精神，从维护社会稳定，实现国家长治久安的高度，进一步重视基层司法调解工作，切实加强对基层司法调解工作的领导。各乡镇、街道要进一步加强沟通协调，积极争取各级党委、政府和有关部门对基层司法调解工作的了解、重视与支持，解决基层司法调解工作中的重大问题和困难，逐步建立健全各项保障机制，为基层司法调解工作的顺利开展创造良好的条件和环境。（二）从源头上预防纠纷，深化“大调解”意识今年以来，城市拆迁、城区改造、农村征地补偿、弱势群体生活保障等关系较大群体的政策问题，向党委、政府建言献策，当好政府的参谋。并安排基层司法所参与其中，尽量少引发矛盾，不使小矛盾酿成大事端，有了问题及时化解。（三）健全矛盾纠纷排查调处网络，形成“大调解”格局根据两个排查的要求，进一步完善纠纷信息员、纠纷调解员、调解小组，实行调解员调解——调解小组调解——提请民调委员会解调——转乡镇基层司法人民调解委员会解调，基本做到小事不出组，大事不出村，难事不出镇。有效化解各类矛盾纠纷。（四）建立联动联调，形成“大调解”机制博乐市推行矛盾纠纷排查调处定期排查、建立台账、情况通报、定期报告、奖惩考核等有关制度。在当地党委政府的领导下，同有关部门加强沟通与协作，合力调处矛盾纠纷，并对不属于基层司法调解范畴的矛盾纠纷，及时分流到相关部门进行处理，并登记造册，对可能引发群体性事件的苗头，力争做到早发现、早报告、早解决。并就各单位对本辖区矛盾纠纷排查调处的情况进行考核。通过每月排查发现热点难点问题后，及时向乡党委政府汇报，做到一级抓一级，层层抓落实的调解机制。（五）建立健全相关制度，促进基层司法调解规范化依法调解是基层司法调解工作的生命所在，这就要求我们必须牢固树立依法调解、规范调解的意识，实现调解纠纷程序的规范化，提高基层司法调解工作的社会公信力。一是调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解，平等自愿，尊重当事人诉讼权利三项原则的落实；二是要特别重视提高基层司法调解协议的规范化水平，必须改进并规范调解协议书的表述方式，使之与民事合同书在内容和形式上力求一致，为实现基层司法调解制度与诉讼制度衔接创造有利条件；三是各级司法行政部门要加强对各调委会的检查和指导，特别是加强对基层司法人民调解委员会日常工作的指导，使基层司法人民调解工作在依法、自愿、平等的基础上规范运作；四是各基层人民法庭，应配合当地司法所建立工作联系制度，派出具有丰富法律知识和审判经验的法官，积极配合当地司法所开展好人民调解员的培训，提高其法律知识水平和调解纠纷的能力。（六）发挥司法行政资源优势，调动“四支力量”积极参与调解博乐市公证、律师、法律援助、基层法律服务机构是一支具有法律专业素质和资质的人才队伍基层司法，调解工作离不开这“四支力量”的参与和支持，司法行政机关要在积极整合司法行政内部调解资源上，发挥“四支力量”专业人才优势，架构起律师、公证员、法律援助工作者和基层法律服务工作者广泛参与调处矛盾纠纷的工作机制，实现司法行政内部人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助等“多位一体”的工作格局。（七）发挥治安调解作用构建和