A市失地农民社会保障问题研究

A市失地农民社会保障问题研究A市失地农民及其社会保障现状A市位于山东省的西南部，是该省辖地级市也是淮海经济区重点城市，素有“孔孟之乡，礼仪之邦”的美誉。A市的土地总面积11187平方公里，2019年常住人口835.6万人，下辖2个市辖区，7个县，代管2个县级市。A市近几年逐渐扩大了城镇的规模，推进了新的城市化进程，2019年A市的城镇居民城市化比率为59.69%。由此可以看出，当地的农业人口正在持续转移，且在城镇化进程持续加快期间，有很多农村土地被政府征用，这使得当地的失地农民数量越来越多，与之相关的社会保障问题也受到了社会各界的重视与关注。（一）A市失地农民的现状1.A市失地农民总体状况实现城市现代化有多种途径，其中最重要的是城镇化和工业化。一直以来，A市的综合实力发展都由于城镇化速度比工业化落后而受到限制。近年来，A市相关部门为解决这一问题，A市有关方面积极开展工作，努力做到以人民为中心，采取各种方式展开工作，旨在早日创建新型城镇。截至2020年，当地的拆迁总面积达到1100多万平方米，累积了将近30万失地农民。根据有关资料，目前全市已有165个村、社区参加了土地征用的土地征收补偿安置，其中绝大多数被征用土地的农民有了相应的养老保障金，共计9.17万人次领取了养老保障金，此笔补偿金共计约2.52亿元。2.失地农民生活水平下降当前，A城市对被征地的农民进行了社会保障和经济赔偿两种形式。货币安置主要包含地征收补偿安置费、地上附着物补偿费、青苗补偿费等。社保安置则为依据山东省相关的标准来征收土地，将社保补助一次性交给失地农民，该补助金划归至当地社保资金专户当中。虽然山东省最近几年实施了一项新的土地征用标准，但在执行新的标准之前，仍按照原来的补偿计划执行了。根据《山东省土地征收管理办法》2011年实施的有关规定，对征收的地价进行三年一次的调整和公告；征地用地的用地及绿化用地的补偿，应按省级人民政府规定，并经省级主管机关批准。将A市的X村作为案例，2020年对其征收土地54997平方米，全部为城镇村及工矿用地，该地块位于第II级区片，补偿标准为5.5万元/公顷；根据以上指标计算，征地安置补助金共计453.7252万元。土地附着物的补偿费按山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅、鲁价费发[2008]178号文件中所列土地补偿费，合计247.88万元。根据《山东省土地征收管理办法》，在与村委沟通后，将征地范围内的农民按下列方法进行了安置。征地安置补助金共计453.7252万元，县财政拨款至村委会，经村民会议审议。此次征地共按1.5万元/公顷，一次性发放123.7432元，在征收用地报批之前，将该补助的全部划入当地社会保障基金专户。按照以上标准，全村获得征地补偿安置费用453.7252元，地面附属设施补偿247.8800元，社会保险补贴123.7432元。全村共有1200余人，人均征地补偿和安置成本仅为4000元，具体到房屋的安置情况则不尽相同。在土地被征用之后，农民们无法依靠自己的土地来维持自己的食物和蔬菜，他们的生活支出也会大幅度增长，因此，从长远来看，他们的生存水平会大幅度下降。3.失地农民就业难度较大作为农民丧失土地就代表失去收入来源。因此对于失去了土地的农民来说，在失去了土地之后，是否能够获得更好的工作，就成为维持家庭生计的关键一环。但大多数公司都需要有技能和文化背景的人才，因此，失去土地的农民很难找到一份比较满意的工作。尤其是中年和中年的农村失地农民，其转岗问题十分突出。他们没有任何技术和年纪上的优势，即使通过专业的训练和教育，他们的专业水平也不会有太大的提高。就算学了技术，因为年纪太大，公司也不愿意雇佣他们。因此，对于农户来说，丧失了耕地对他们的生存产生了极大的负面作用。大多数失地农民在土地被征收之后只得想方设法地打短工，较之前收入显著下滑。对A市A村村民调查了解到，实地后再就业的村民仅有2/5，大部分是年龄在45岁以下的青壮年群体。年轻人有较强的学习能力和充沛的精力，通过适当的训练，能够在一定程度上适应新的工作环境，从而达到重新工作的目的。但是对于年纪大、没有劳动能力的老人，除了从事农业以外没有其他优势，所以一旦失去土地，他们就会失去工作，重新找工作十分艰难。对有就业意愿的失地农户，要加强其教育和技术技能的培养，并为他们提供合适的工作；对于由于年龄和身体原因而不能重新工作的失地农民，要按照当地的实际状况，将其列入到失业保险的范畴，以保证他们的基本生存；对于主观上懒惰无就业意向的失地农民，政府要积极引导他们，为他们提供就业资讯和相关的服务，从而调动他们的积极性，通过他们的努力来实现他们的收入。（二）A市失地农民社会保障现状1.A市土地征用情况目前，当地的征地工作主要由各个县区的自然资源和规划局牵头开展。市区当中的征地主要由市局直属机构管理，至于县区局征地单位担负管辖区域的征地事宜。就当前市区来看，W县、Z县以及R区等等地区均有土地征收工程。2018年实现1.1万亩的征地补偿面积，总共安置1.1万多被征地农民，总共付出5亿元征地补偿安置费用。2019年实现0.45万亩的征地补偿面积，总共安置3000多农民，付出2.8亿元的征地补偿金。2020年实现0.7万亩的征地补偿面积，总共安置7500多名农民，总共付出5亿元的相关费用。2021年实现0.2万亩的征地补偿面积，安置3000多名农民，总共付出1.6亿元。2021年之前地方政府将采用一次性的现金补偿方式。《山东省被征地农民参加基本养老保险办法》是由省政府于2017年颁布的，主要目的是为了保护被征用农民在老年时的基本生存需要2.A市失地农民社会保障情况根据最近几年地方政府颁布并实施的关于土地征收的补偿和关于对被征用的人的社会保障措施的通告，把征地的补偿安置策略核准日作为参考依据，并将被征用的土地上的农民分为多个年龄层，实行不同的政策。具体如下：一是16岁以下的未成年人，一些地区可以为学生支付学费，每年500-800元/人；二种是16至60岁的职工参加新农村合作医疗，其保险基金包括政府补助、集体补助和新农保险基金三大类；三是退休年龄60岁以上的老人，可以得到一笔固定的退休金，每个月大约90元。项目组把调查对象划分成两类状况，具体为中青年以及老年的被征地农民，其中男性和女性年龄分别在18~59以及18~54周岁的人群将被划分为中青年被征地农民的范畴。而老年被征地农民则基于以下方式进行划分：男性年龄在60周岁之上，女性年龄在55周岁之上。失去土地后选择再就业的老年失地农民中女性占比只有3.44%，男性占比5.94%，远低于中青年失地农民的再就业率。如今当地失地农民的再就业可划分成几类状况：个人自行寻找工作与政府公司安置；村集体安置与村办公司招工；政府部门公益岗位与自主创业等。工作强度相对较高，每个月工作天数达到25天的再就业失地农民占比为58.8%，而每月工作时长达到30天的失地农民数量占比达到31.7%。每日工作时长达到8小时以上的失地农民占比为57.8%，每日工作时长达到10个小时的失地农民占比为28.8%，每日工作时长达到12个小时的失地农民占比为12.1%。大部分失地农民再就业的年度收入处于3万元以下，在不考虑补偿安置金的状况下，是无法维系家庭的基本生活开销的。关于自主创业以及其他形式就业的占比更小，仅为0.8%。认为自身的工作同预期大致相符的失地农民占比为40.4%；认为高于预期的占比为5.4%；并不满意工作的占比为54.2%，表示在有跳槽想法的占比为16.7%。根据统计数据可知，2018-2021年度农村居民社会保障覆盖面为94.77%,99.4%,99.45%,99.62%。在失去耕地之前，土地是最基本的生存保障，他们参加的社会保障包括城乡居民的医疗保障、低保、新农保、个人商业保险等。在失地以后具有较高的基本生活保障覆盖率，2019-2021年依次为76.08%，75.44%以及75.82%。但是，参加失业的农户，特别是参加医疗和退休金的比例相对较低。尤其是对新增失地农户的参保比例进行了问卷调研，结果显示，目前我国失业人员亟需的主要保障有：有医疗保险39.33%，养老险45.36%，最低生活保障75.36%，就业保障89.3%。相较于青年及中年失地农民对养老保障的需求而言，老年失地农民的需求更高。在失去土地之后，获得退休金的农户比例仅为67.8%，他们的收入来源是储蓄和子女赡养。二、A市失地农民社会保障的问题（一）失地农民社会保障水平较低A市针对被征地的农民，制定了差别化的安置政策，包括货币、实物、就业等。A市根据山东省有关的政策，对被征地的农户实行一次性的货币补偿，包括自耕地、宅基地和青苗费等。总的来说，根据目前的征地标准，征地农户的补偿金额在40-60万元。然而，A市购买安置住房平均标准约为5000元/平方米，这些被征地的农民要花很多积蓄才能再购买一套房子，由于拆迁款很少，很难保证以后的生活开销。由于土地征用补偿款的不足，以及缺乏重新安置的途径，使得他们在基本的养老和医疗等方面都处于困境之中。以失地农民医疗保障为例，其主要特点是：补偿的数额及所占比重较小。参照2019年A市新农村合作医疗制度，乡镇卫生院和乡镇卫生院住院医疗费用占60%；乡镇卫生院40%，二级医院30%，三级医院20%。每次看病要缴纳10元、100元、200元。在农村地区，农村合作医疗的住院费用不超过500元。笔者在实地调研中，了解到目前我国的居民就医负担依然很大。根据一户人家的具体状况加以介绍，这户人家共有6个人，包括：60多岁以上的两个，都有长期的疾病，必须长期治疗，没有稳定的经济来源；22-45周岁，共有2名，有稳定工作，1名经常住院；16-21周岁的学生有2名，1名已经就业，1名在本地学习。2016年土地征收以前，这个户的年收入将近10万元，主要是以农业生产为主、打工收入为辅，年医疗费2万元，务工收入达到2万元，两项基本可以持平。从2019年度的状况来判断，虽然居民人均的经济支出比2016年有所降低，但是家庭整体的医疗支出支出却继续上升，这与年龄增长的病症增多相关，反映出生活压力在持续加大。而在调查中发现，这些问题在邻近的村庄和乡镇中时有出现。从这一点可以看出，目前的政策执行成效一般，很难给被征地的人提供足够的医疗保障，失地农民仍担负着沉重的医疗负担，必须尽快得到妥善的处理。（二）失地农民征地补偿不甚合理征地补偿费用是失地农民短期内的主要经济来源，直接决定生活状况。所以，土地征收中，被征用的人的主要问题是土地征收的标准。从A市的征地实践来看，现行的拆迁安置标准有一定的问题，主要是与市场脱节，使地价很难反映出目前的实际地价。换句话说，目前的赔偿制度失去了适用期限，过于僵硬和强制力。如果采用此种补偿方式，农民仅能获得制定政策时的费用，而未获得土地的增值部分收益，从而难以真实准确地反映土地的真实市场价值。但是，未经计算的增值价值，却在转化为商业用地时充分地体现。在对已征地进行商业开发时，采取“招、拍、挂”等多种商业手段，导致地价暴涨，然后出售给企业。在整个过程中，政府会凭借高额的价格差，获得丰厚的利润。由于资金紧张，部分乡镇政府对土地征收实行了分批发放，使被征收土地的农户多年以后才能得到全部的赔偿，导致失地农民权益蒙受重大损失，也给失地农民造成较重的心理负担。通过对A市B组的村民的调研，得知B组的土地被征收两年后，平均地价上涨30%，按市场价户均少补偿大概20万-30万元。同时，地方当局还采用了分次补偿的办法。对此，当地的农民很是不满，他们的赔偿制度和赔偿数额都不够公道，应当给予村民一定的补偿，并提出一次性全部的赔偿。由于存在着利益的不平衡，必然造成失地的农户与政府之间的矛盾，而且有加剧的趋势，不利于和谐社会的构建。与国内其他地区相比，A市的征用补偿制度虽然有一些值得借鉴的地方，但是相对于当前的发展趋势，尤其是商品化所产生的价值，与被征收者的期望相差甚远。（三）失地农民再就业技能培训难在A区域被征地的农户中，仅有18%表示他们想要参与相关培训。这主要是因为他们普遍对自我能力缺乏自信，也不相信政府所提供的就业技能培训能够发挥作用。加之在实际情况中，这些群体所接受的训练机会尤其有限，可获取信息的渠道也非常单一，短期难以提升其专业技术水平；此外，由于长期以来养成的生活习惯和其它因素，使他们对尖端技术缺乏及时、完整的理解，思想方式上表现出较大的滞后性和封闭性，不具备强烈的自我提升意识，倾向于简单的操作。同时，目前的技能培训在内容上也明显落后且针对性不强，并未紧跟发展的形势变化，不但无法充分适应市场需求，也不能和失地农民的切实需求相契合。三、A市失地农民社会保障工作的完善建议（一）完善失地农民社会保障体系1.完善失地农民社会保障体系就A市而言，要确保被征用的人的合法权利得以实现，必须继续健全其制度的内涵，并针对其不同的情况，实行差异化的社会保障措施。根据失地农户年龄结构、就业状况和支付退休金的能力，制定相应的退休金制度。例如：农村被征地的男子65周岁以上，女性60周岁以上，实行“一次支付”和“一笔一笔”的方式来保证。在丧失土地后，自愿缴纳一笔固定的费用，从下个月开始，即可获得社会抚恤金和医疗保障，其保障水平不高于当地的最低生活保障和失业保险；失地的农民，男18至65周岁，女性18至60周岁，均为一次性缴纳，若在就业年龄内长时间没有就业，可以提前申领失地养老保障金。就业后，以分期模式按月补齐提前发放的保障金，以保障到失地养老年龄能够正常领取保障金；失地农民18周岁以下，按征地补偿款由监护人代为缴足费用。同时，增加工伤、失业、大病等保险的种类，为失地农民提供全面的综合保障。针对目前农村居民投保意愿不高的问题，首先政府要通过社区、村官的帮助，加大宣传农村居民的保险意识，改变失地农民的保险意识；二是加大补助力度，可以适当加大对失地农户的保险补助，减轻其投保人的经济压力，鼓励其主动参加保险。2.建立最低生活保障制度根据相关数据显示，一些乡镇的失地农户因丧失了耕地，已无力维持日常的日常生活开支。同时，各类与民生有关的商品价格不断上涨，使失地农民的生存环境不断恶化，许多失地农民刚刚得到好转的生活水平面临极大的下降考验。一些失去土地的农民没有足够的工作和创业的条件，这也导致了他们在寻找工作上的困难。土地被征收的补偿是有限的，一旦失去了土地，就没有获得其他经济来源的渠道和能力，势必会在遇到疾病等重大风险时无力解决，生活也会陷入困顿的局面，最终会演变为社会问题。丧失了耕地的老人和一些自身有某种疾病的老人，他们必须给予更多的照顾，以保证他们的基本生存。在此基础上，我国应积极采取措施，构建农村低保体系。一般认为，最低生活保障对象的确定应该囊括所有生活水平没有达到政府规定的最低生活水平的个体，而不是不分具体情况的把所有因失去土地而得到过土地征用补偿费的农民排除在保障群体范围之外。在实施过程中既要考虑到基本的基本需求，又要考虑到各区域之间的差别，尽可能将符合标准的失地农民全部涵盖进最低生活保障的范畴内。同时，也要综合考量当地民众所需要的基本物质条件、当地的财力、农村整体的经济负担，以及各类有关的要素。在这一基础上，确定征地后被征地的农民的最起码的生活保证，并逐渐与城市的低保制度联系起来。（二）探索更为合理的土地补偿机制对农民而言，土地是他们赖以生存的基础。在丧失了耕地以后，政府对失地农民通常实施的是一次性补偿方式，在补偿金额上仅考虑土地的即期价值。为了能够更好的保护失地农民的利益，同时也为了能够让失地农民更好的实现稳定发展，就有必要建立起科学的补偿机制，尤其是要考虑在乡村振兴背景下土地的预期收益。不仅要让失地农民取得一次性的补偿金，还必须充分考虑他们的长远发展。具体来说：要把土地的期望效益纳入考量。在农村经济发展的大环境下，土地是一种稀有的资源，其未来价值与日俱增。不能简单、粗鲁地根据有关政策的不当，而忽视了地价增值的余地，使农户的权益蒙受损害；第二，必须按时支付赔偿金。部分地区迫于财政压力，对失地农民的征地补偿采取分期支付的方式。这种做法本身就不符合国家有关法律规定，且考虑到通货膨胀的影响对失地农民更不公平，甚至会给失地农民造成较大的心里负担；第三，要规范流程。要严格按照法律规定流程规范操作，公开公正的开展征地工作，每个环节都要充分尊重农民的意愿，保证农民知情权、参与权；最后，要多种方式结合。结合农民家庭特征的差异对不同的农户进行不同的分类，根据他们对采取的征地补偿存在不同的偏好，建立多样化和创新性的补偿方式，可采取多种手段相互结合。例如：对产业发展较好的农户可以征求其意愿实现现金补偿获社保补贴；鼓励和支持项目用地的企业和农村经济组织成员一同参加企业的经营和生产，共同享受到土地的增值收益，进而使得失地农民和企业能够实现双赢。政府可以在后续的工作中提供出不同的执行方案，通过对失地农民进行调查了解补偿方式的偏好及需求，并引导农民结合各自家庭的特点给出正确的选择，而不是采取“一刀切”的行为。（三）完善就业保障，解决失地农民的可持续生计1.完善劳动就业制度实施乡村振兴战略，解决“三农”问题，更应发挥各种市场主体的作用创造更好的就业机会。提出了建立以政府为主体、以单位为导向、以单位为导向、以失地农民为主体的协调发展的新格局。第一，可以继续完善政府的工作职责体系，包括土地征收的公司，都要提供一部分工作来雇用本地的失地农民；第二，要充分利用财政和财税的力量，设立专门的奖励机制，对失地农民进行积极的招工，对就业工作做出突出的公司，给予相应的税收政策，鼓励引导金融机构加大贷款支持；第三，要不断完善本地的商业条件，推进“放管服”改革，以促进更多的公司入驻，增加更多的工作岗位；同时，要不断完善农村劳动力市场，设立专业机构和工作人员，充分运用科学技术，对失地农民的就业状况进行准确、及时的统计和分析，为失地农民再就业提供更好的服务。2.加强职业技能培训为有效地缓解被征地农民的就业问题，应着力发展农村劳动力，加强和拓宽各类教育经费的渠道，建立起政府主导、相关部门相互协作、统筹协调、相关产业发挥促进作用的培训体系。政府和有关部门应当共同出资，为被征用的农民进行各类职业辅导和技术训练，其投资数额可以按照被征用地的某一部分来确定。通过培训的形式一方面能够提升农民素质，提高他们的就业能力及技术水平；另一方面要努力突破老式的思想，引导失地农民树立与发展同步的就业观；目前，A城市大多数的失地农民面临着在重新安置中技术能力不足的问题，对被征用的农民进行技术培训进行不断的优化和调整，是解决这一问题的关键。第一，广泛宣传。要加强对职业技术教育工作的宣传和普及，使更多的人能够了解这些知识。加强对农村大学生的职业操守和思想政治建设，提高失地农民再就业的积极性。第二，精准对接。在对被征地农民进行就业意愿调查之前，要充分认识和掌握被征地的农民的生活模式。同时，还要对所在地区的公司进行调研，全面掌握当地的工作岗位需要。根据供需双方的需要，进行相应的培训计划的修改和改进，使训练的目标更加明确、更加实际，从而达到精确对接。第三，因人而异。根据实际情况出发，按照年龄及文化程度的区别开展差异化的的培训指导。对于相对弱势的群体，可开展诸如家庭工场或社区委员会相关的工作职位等的一些公共就业机会。对于一些学历比较高或有工作经历的群体，要进行高技术技能的训练，使其发挥其应有的社会作用。3.鼓励自主创业政府有关部门要采取针对性的政策，以激发广大失地农民的积极性，使他们能够更好地利用自己的力量进行群众创业，培养出更多的优秀的农民。一是要充分发挥好国家对农村发展的积极作用。人才振兴是乡村振兴的关键，产业振兴是乡村振兴的物质基础。我国农村经济发展的新形势下，农村人才培养、农村产业发展等多项优惠措施，可谓包罗万象。要以可持续发展为目标，坚持“绿水青山就是金山银山”，依托区域生态产业特色，结合生态+或旅游+等发展模式，实现一二三产业融合的发展。二是为被征地的农民提供适当的技术和政策支持。要充分实行农业科技、电商销售、产业融合等领域的技术支持，为农民提供更好的创业环境；在税收、土地、电力、财政等多个领域，为被征地的农民工争取到了税收减免、电费补贴、贷款担保贷款等各种优惠。三是有关政府部门要大力发展和完善市场。要加强对地方的农业、乡村的支柱产业的发展，要加强基础建设，加强配套服务，加强产业链的延展和扩展，尽可能多的创造出需求。要切实从失地的农民的视角入手，创造一个更好的企业发展的条件。广泛宣传当地致富带头人、产业大户的奋斗历程，引导失地农民树立正确创业观念，不断提升自身能力，积极应对市场竞争，通过自己的勤劳和能力展示出自身的价值。四、结论全面推进乡村振兴是我国“三农”工作重心历史性的转移。随着我国城乡融合进程的推进，对土地的需求量不断增加，农村集体建设用地进入市场已经没有任何法律障碍。许多农民在城镇化进程中被征用了土地，获得了一定的补偿，但同时也成为了实际上的失地农民，失地农民的群体数量正在持续上涨。从表象来看，农民只是失去了其用于种植产物的土地，但本质上，他们丧失的