2025年政府专项债券申报全流程指南

2025年政府专项债券申报全流程指南第一、专项债适用领域1、铁路(1)支持范围：高速铁路、城际铁路、货运铁路及铁路专用线。(2)审核重点：项目是否为政府主导。2、收费公路(1)支持范围：主要是高速公路、国省干线改造。(2)审核重点：普通公路、市政道路。3、民用机场(1)支持范围：干线机场、支线机场。(2)审核重点：通用机场。4、综合交通枢纽(1)支持范围：客运枢纽，重点包括改扩建高铁站、城市轨道交通站、城市综合客运站等独立枢纽项目。(2)审核重点：是否符合国家政策方向，项目建设内容和投资不得包含商业综合体、绿地等非交通建设内容。5、城市轨道交通(1)支持范围：主要是地铁、市域(郊)铁路。(2)审核重点：一般由省轨道交通集团统一申报;财政预警高风险地区不能申报;市域(郊)铁路是否有规划依据。6、城市停车场(1)支持范围：独立停车场项目，可含充电桩(此类项目县(区、开发区)可以统一规划、统一申报)。(2)审核重点：项目是否为独立停车场项目，不得作为住宅小区、商业等配建的停车场;项目建设内容和投资不得包含周边广场、绿地等非停车场的内容。7、水运支持范围：内河航运枢纽、港口。1.2能源1、天然气管网和储气设施(1)支持范围：①天然气管网：主要是管压4.0MPa以上的石油天然气长输管道(首站到门站的管道)，主要包含国家干线管网和省级干线管网(从国干网中连接的一级支线或二级支线);②储气设施：主要是天然气在各城市建立的带有储罐的储气设施。(2)审核重点：投资主体必须是政府部门或政府控股的企业;天然气管网必须进入国家或省市的油气专项规划，是否已核准。2、煤炭应急储备设施(1)支持范围：承诺由国家相关部委调度的战略性枢纽型煤炭储备项目，投资覆盖广、项目规模较大的新增煤炭储备能力项目。(2)审核重点：投资主体必须是国有企业性质，采取核准备案制，是由各市发改委向省级部门进行申报并经国家批准的项目。3、城乡电网(1)支持范围：①农村电网改造(国家电网统一向各省市发改委报送);②城市配电网;③边远地区离网型新能源微电网。(2)审核重点：城市配电网必须是公共电网，不支持景区、园区等内部专用电网。注意：涉及供区争议项目需取得双方明确同意意见后填报;农网项目涉及国网省电力公司、省水电集团供区的，请地方上报前与相应电网公司取得一致意见。4、新能源项目(1)支持范围：①大型风电光伏基地②村镇可再生能源供热③新能源汽车充电桩(2)审核重点：大型风光基地不包含年度保障性并网规模、整县光伏。1.3农林水利1、农业(1)支持范围：高标准农田建设，渔港和渔港经济区建设，农作物、畜禽、水产育种创新能力提升；制(繁)种能力提升，病死畜禽无害化处理，农作物病虫害区域应急防治中心，农村产业融合发展示范园，农村人居环境整治等。(2)审核重点：屠宰加工、水土保持、灌溉类项目，单纯农业产业发展项目不能报送。2、林草业(1)支持范围：国家储备林项目，储备饲草基地。(2)审核重点：防护林项目、绿色长廊、人工造林。3、水利(1)支持范围：水库工程(包含水库除险加固)、引调水工程、配调水工程、城乡供水一体化工程(乡镇、农村)、农村饮水安全巩固提升工程。(2)审核重点：河道治理、水生态修复、水环境处理。1.4生态环保1、城镇污水垃圾收集及处理(1)支持范围：县城及建制镇污水收集及新建处理设施或提标改造(重点支持城市新区、城中村、老旧城区、城乡结合部等空白区域)，污水资源化利用，污泥处置；垃圾焚烧发电一体化、生活垃圾分类、垃圾回收分拣中心、垃圾资源化利用(包括建筑垃圾资源化利用设施)等。(2)审核重点：工业污水处理厂、农村污水处理设施、水环境综合治理项目、农村类污水垃圾处理项目、新建填埋场等。注意：不在申报范围内，或打捆项目涵盖其他内容较多的项目；没有收益，或收益较低的项目；不支持PPP项目；乡村污水垃圾治理项目不支持前置要件不齐项目，包括用地、选址、能评、环评、审批文件。1.5社会事业1、卫生健康(含应急医疗救治设施、公共卫生设施)(1)支持范围：县级以上医疗机构。包括综合医院、中医医院、妇幼保健院，其中县级也可以支持县级医院分院。(2)审核重点：社区卫生服务中心、基层医疗卫生提升改造(乡镇卫生院)、疾控中心、血站等公共卫生设施项目。2、教育(1)支持范围：①职业教育：公办中职、公办高职、技工院校。②学前教育：公办幼儿园。③普通高校学生宿舍。(2)审核重点：小学、初中、本科高校项目。不安排义务教育、普通高中、普通本科高校、干部学院、社会培训机构等项目。3、养老托育(1)支持范围：①养老：省、市、县级的公办老年养护院，包括社区居家类的养老服务设施。②托育：公办托育机构。(2)审核重点：特困人员供养服务机构(敬老院)、高端养老项目。4、文化旅游(1)支持范围：旅游基础设施主要包括游客服务中心、停车场、旅游厕所、旅游道路、智慧旅游服务设施等。旅游道路须为短距离的通景区道路、“断送路”、景区内必要的游步道。(2)审核重点：酒店、民宿、工人文化宫等楼堂馆所类的项目；文化庆典、景观提升、大型雕塑、园林绿化、街区亮化等形象工程；主题公园等商业设施项目；红色文化旅游类项目。注意：原则上不支持青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、基层文化服务中心、职工书屋等；不支持收益难以覆盖还本付息的博物馆、图书馆等;不支持大型人造景观、仿古建设、拆真建假和异国风情等项目。5、其他社会事业(体育和民生)(1)支持范围：①体育公园、全民健身中心、公共体育场中的标准田径跑道和标准足球场地、社会足球场、健身步道、公共服务设施等。②殡葬、残疾人康复、精神卫生、优抚医院等。(2)审核重点：未成年保护机构、农村幸福院、儿童福利机构、社会救助、社区服务、残疾人托养。1.6城乡冷链物流基础设施1、城乡冷链物流设施支持范围：肉类、果蔬、蛋奶、医药等农业设施。2、粮食仓储物流设施支持范围：成品粮仓库、原粮仓库。3、国家物流枢纽等物流基础设施支持范围：国家物流枢纽设施，地方物流园区。4、应急物资仓储物流设施支持范围：应急物资中转站、生活物资城郊大仓基地。5、农产品批发市场支持范围：农产品或农贸市场的新建、改造及信息化提升。注意：不支持内容：不支持建设内容含办公楼、宿舍、食堂、综合楼、公寓等楼堂馆所及绿化、亮化等。不支持名称为物流项目但是建设内容为建设厂房、安置房、办公用房等，或者是单纯的交通、城建设施建设等此类项目。1.7市政和产业园区基础设施1、市政基础设施(1)支持范围：①供排水：主要支持城市含县城自来水厂建设、供排水管网建设，不支持纯乡镇的农村饮水工程。②供热：长距离供热管网。③供气：主要支持城市含县城建成区燃气管网及相关场站设施建设、更新改造等项目。④地下管线管廊：建设内容应主要为地下综合管廊、管沟、管线。(2)审核重点：市政道路、桥梁、纯园区道路等无收益项目。2、产业园区基础设施(主要支持国家级、省级产业园区基础设施)(1)支持范围：国家级、省级产业园区基础设施，建设仓储、供排水、供热、停车场、污水处理厂、重点支持已签订入驻协议及跟企业有合作意向的标准化厂房和科创孵化器；对没有招商引资成果的项目不予安排债券发行以及配建的少量辅助用房(包括研发中心、科研楼、员工宿舍、员工食堂等)。(2)审核重点：产业园区内的办公楼、公寓、酒店、商场、会议中心等涉及楼堂馆所或商业地产的项目。注意：应明确建设内容和规模(包括辅助用房)，不能以建设孵化器、加速器、园区配套基础设施、园区生活基础设施等或项目建设意义代替建设内容；不支持园区内单纯的道路、桥梁建设项目，不支持园区内产业项目，不支持园区内酒店开发项目。1.8新型基础设施1、市政公共服务等民生领域信息化智慧交通、智慧水务、智慧教育、智慧社区、智慧文旅等及水电气暖等市政基础设施信息化。2、云计算中小型数据中心、人工智能基础设施提供云计算数据服务和人工智能服务支撑的相关产业发展基础投资。3、轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造聚焦传统基础设施信息化改造，用于数据采集、传输、智能化的应用及软硬件设备投资。4、第五代通信移动通信5G融合应用设施利用5G传输特性，支持5G信息采集、监测预警、通信指挥、应急服务等融合应用；PPP新机制与特许经营项目操作要点、万亿国债申报与使用;包括公共服务管理、环境管理、公共卫生等突发事件以及枢纽管理等。5、国家级、省级公共技术服务和数字化转型平台国家部委、省级认定的公共技术服务、公共数字化转型平台，包括国家和省发展改革委科技、工信、市场监管等部门认定的公共技术服务和数字化转型平台。注意：以设备软硬件投资为主，不包含办公用房、房屋建设。不支持内容：①含有办公用房和技术用房，写字楼、厂房、产业园等纯粹的土建项目；②企业投资的产业化项目；③建设内容主要为宽带网络、广播电视、移动通信以及相关配套设施建设的项目。1.9国家重大战略1、京津冀协同发展2、长江经济带发展3、“一带一路”建设4、粤港澳大湾区建设5、长三角一体化发展6、推进海南全面深化改革开放7、黄河流域生态保护和高质量发展8、成渝地区双城经济圈建设具有鲜明战略要素和属性的项目;要求项目支撑服务战略实施，不能仅仅是项目名称中冠名，还要在建设内容中充分体现相关要素和属性。不支持范围：未纳入相关规划，不属于重大战略明确的重点任务或投向，对推进重大战略作用不重要。若项目属于其他投向领域的，应优先按照相应行业领域申报;若较综合类项目，可在此专项里申报。1.10保障性安居工程1、城镇老旧小区改造支持范围：城镇老旧小区改造，需明确改造多少个小区，多少户。2、保障性租赁住房3、公共租赁住房4、棚户区改造(主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目)(1)支持范围：必须是已开工在建的项目(明确是否纳入哪一年棚改计划、实物安置多少户)。(2)审核重点：①已开工在建的项目;②包含独栋商业楼、医院、小学、征地拆迁等建设内容的项目;③不得用于棚户区改造的债务偿还，不得用于货币化安置，不得用于政策性补贴。5、城中村改造支持范围：支持人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市新建、改建保障性租赁住房纳入计划内的项目(明确纳入计划的情况)。1.11特殊重大项目1.12财政部后续考虑允许专项债券用于土地储备，促进房地产平稳发展，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房（二）可用作资本金的领域1）铁路2）收费公路3）干线和东部地区支线机场4）内河航电枢纽和港口5）城市停车场6）天然气管网和储气设施7）煤炭储备设施8）城乡电网9）新能源项目10）水利11）城镇污水垃圾收集处理12）供排水13）供热（含长距离供热管道）14）供气15）国家级产业园区基础设施16）保障性住房专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。与此同时，结合明年经济社会发展目标，将实施更加给力的财政政策。（1）积极利用可提升的赤字空间（2）扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。（3）继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。（4）加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模。（5）加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。第二、专项债支持范围变化1、支持收购存量商品房；2、支持盘活存量闲置土地；3、支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施；4、扩大用作资本金的领域、规模和比例。相关具体政策还未出，但2024年5月1日施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十二条对特许经营项目使用地方政府专项债券资金用做项目资本金首次开了“口子”。规定：将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行。此规定平息了之前，关于地方政府专项债券资金能否用于特许经营项目的纷争。5、支持有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。上述新的支持范围，可以作为新的储备项目。第三、专项债支持导向的变化1、加强对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设；2、合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施。专项债券支持导向的变化，对非经济大省争取专项债券资金提出了挑战，对项目储备提出更高要求；地方政府应积极适应专项债券管理机制的变化，紧紧抓住和使用好在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备。第四、专项债管理趋严的变化1、责任主体：“借用管还”全生命周期管理，强化了主管部门和项目单位的责任，明晰发改、财政和项目主管及实施单位之间的责任归属，更便于项目的管理和实施。今后在线监测、实地督导、现场核查等常态化;2、项目资产台账和分类管理，未来可能会有同类项目综合负债和资产平衡，弥补单一项目在一定时期内收益和负债难以平衡的困难。未来政策值得研究和期待；3、建立偿债备付金制度，能否解决目前项目收益不及预期自身难以平衡的问题;提前偿还可以减轻地方政府负债成本，值得密切关注和跟进；4、发改委提出的项目审核自主权试点这一新政策，财政部具体措施中未提及，这是比较大的政策变化，亦应密切关注。在此，我们整理了2025年地方专项债项目申报流程及申报要点，以供参考：1前期调研项目单位对拟申报项目开展前期调研工作编制《项目可行性报告》2项目申报地方政府经省级人民政府同意后，通过地方政府债务信息系统、国家重大建设项目库报送财政部、国家发展改革委。3方案编制《事前绩效评价》、《实施方案》、《财务评估报告》及《法律意见书》。4方案报送本级财政部门报送省财政厅。5申报流程第五、发行审核要点（一）前置条件评审要点前置条件评审，主要对评价项目能不能达到专项债券发行基本条件，前置条件有一项不符合的，即评审不通过（实行一票否决权）。评审项目评审标准/否决事项项目性质/领域非公益性项目（公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目）。不属于中央明确的专项债券重点支持领域的重大项目。列入专项债券负面清单。债券资金用于置换或偿还债务，货币化安置等，不形成实物工作量。PPP项目。打捆项目中公益性项目投资额占比低于50%或发债需求超过公益性项目投资总额。投向领域选择不准确、建设内容和规模填写过于简略或不够量化、建设内容与选择的投向领域不对应、项目属于投向领域禁止类项目清单等。项目成熟度未提供发改或主管部门立项文件（含可研批复）、用地、环评等前期手续，或手续超出有效期。未落实资本金，或资本金来源不合规，或资本金比例低于国发〔2019〕26号相关规定。未开展事前绩效评估。项目收益平衡项目自身无收益，土地出让收入/运营补贴收入占总收入的比例超过50%。收益覆盖融资本息倍数低于1.3即视为不具备发债条件。收入明显不属于项目自身收入，或一般公共预算收入作为项目收入，或收入测算明显高于行业标准，项目之间无必然联系硬作打包平衡，收入明显不合规合理的其他情形。应列未列的成本支出，或成本测算明显低于行业标准。项目申报主体项目申报主体为非常设机构；项目单位为企业。债券资金需求申报当年无发债计划，或债券发行后无法形成迅速有效支出（预计开工时间无法达到要求）；资金需求金额未能聚焦重点项目（资金需求额度低于1000万元）。方案编制完备性方案内容存在投资概算、运营成本测算、还款保障措施、风险管理措施等重大缺失的。（二）项目质量评审要点前置条件评审通过的项目进行质量评审，按照评分标准进行综合评估打分，质量好、得分高的纳入发行（备选）库，并优先安排发行；质量差、得分低的项目不予入库。评审项目评审标准项目成熟度初步设计和概算审批、国有土地使用证（不动产登记证）、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、中标通知书、项目施工合同等。符合规划符合城市总体规划和项目详细规划及相关行业专项规划。建设投资情况编制投资建设概算，包括投资建设费用明细和分年度投资进度。融资情况分年度发债规模不超过项目建设进度，不能存在明显不合理。收入测算情况收入合规、合理、测算论证依据充分；编制收入测算表（列明收入类型、收费标准、数量等）；列明测算过程；收入测算合理；项目收入是否含财政运营补贴或土地出让收入。成本测算情况成本合规、合理、测算依据充分；编制运营成本测算表，包括运营成本明细。收益与融资平衡情况项目收益能保证债券资金按时还本付息。编制资金测算平衡表（含总金额和明细项）；偿债计划可行有效。债券期限结构债券期限与项目收入相匹配。建设运营方案项目建设运营方案完备、内容明确。资金管理项目资金（含债券资金）流入流出管理方案合理、详细。风险管理债券还款保障措施明确、完备。项目建设、运营与资金使用过程中可能存在的问题，制定有针对性的风险管理措施。三、审核问题汇总一、关于项目手续1、立项存在问题（1）立项过期；（2）报送的立项批复文件中含有“景观、绿化、楼堂馆所”等禁止类项目清单范围；（3）子项目无关联性，且相关论证，不支持通过改变业主强行打捆申报；（4）方案建设内容未在立项中体现，或者方案的建设内容数量指标和立项批复的不一致。2、用地手续（1）项目涉及新建内容，出具无需预审和选址的用地文件，不符合用地要件要求；（2）用地手续面积与立项批复用面积不符；（3）根据用地预审占地面积以及容积率计算出来的建筑面积实与实施方案所写的建筑面积不符，设计不合理；（4）用地预审意见函有效期三年，已过期；（5）部分子项目不需要用地无需提供，但是涉及用地的子项目也未提供用地手续；（6）用地审批手续：“仅用于专项债争取”，表明该项目用地手续未落实。3、环评手续（1）项目环评手续未签字盖章；（2）项目变更建设内容或业主后，环评等手续没有同步变更；（3）立项和环评手续金额不一致；（4）未提供有效环评手续：根据相关环评要求，不应采用备案登记方式；（5）环评批复无明确“同意“意见，环评文件是环保局初审，非正式批复；（6）项目环评手续应在项目立项之后；（7）项目整体环评手续未办理齐全：只办理了其中几个子项目；（8）立项文件有污水处理，医疗废弃物等内容，环评文件未写入该部分内容