宏观经济治理视角下的增值税改革：目标、问题与路径

请务必阅读最后特别声明与免责条款www.ykzq宏观研究宏观研究财政债务形势回顾与2025年展望》《【粤开宏观】从中央经济工作会议看2025年资本市场改革动向》2024-12-治理体系”的重要举措。增值税作为我国第一大税种，其改革与完善既能从宏观调控层面促进经济稳定和增长，又能从国家治理和体制机制层面为国家重大战略任务提供制度保障，是健全宏观经济治理体系的关键环节之一。本文从宏观经济治理的视角出发，探讨增值税改革要实现的目标、当前存在的问题与改革的实施路径。从宏观经济治理的角度看，增值税改革要实现四个方面的目标：稳定宏观税负、稳定预期、推动高质量发展和促进市场统一。目前增值税制度仍存在一些不利于上述目标实现的问题，包括增值税职能定位不清、增值税立法进展相对缓慢、税收中性有待提升、政府间收入分享机制不尽合理等。最后本文从优化职能定位、积极推动增值税立法进程、完善抵扣链条和优化政府间收入划分机制等方面提出增值税改革的实施路请务必阅读最后特别声明与免责条款 3 4 5 5 5 6 6 7 7（四）政府间收入分享不尽合理，不利于区域税负公平、市场统一和 8 8 9 9 9（四）优化政府间增值税收入分享机制，促进区域税负公平、市场统一和 请务必阅读最后特别声明与免责条款值税是我国第一大税种，2023年国内增值税收入占税收总收入的比增值税几乎覆盖所有行业经济活动的各个环节，对经济社会有因在于，大多数研究主要是就增值税论增值税，更多关注增值税的技术细节，或从某项制度设计进行探讨，从宏观视角对增值税改革的系统性思考不足。这就可能导致三个问题。其一，从增值税改革本身看具有合理性的措施，从全局和长期看可能未必是最佳选择。例如，为顺利推行营改增而采取“所有行业税负只减不增”的策略，在当时是合理的，但从中长期看引发了宏观税负持续下行、政府债务攀升二，如果只从增值税自身而非不同税种间组合关系看，就有可能赋予增值税超越其性质引发资源配置扭曲、预期不稳定等问题。其三，如果只从增值税本身看，某些改革可能陷入困境而停滞不前，但从全局看，两难相权取其利，新的问题由其他政策或制度来解有三方面重要意义。其一，健全宏观经济治理体系不仅要完善宏观调控政策，而且要健全体制机制、提高政府治理能力，有助于推动增值健全宏观经济治理体系不仅要着眼于短期经济形势，还要立足于长助于厘清增值税改革的短期与中长期目标，准确把健全宏观经济治理体系不仅要完善局部制度设计，还要从宏观经济治理全局思考制度的合理性与协调性，有助于跳出烦琐的技术细节，从全局角度厘清增值税改革方向，增强但是从全局看经济下行压力较大时减税降费的效果不佳，而且会导致宏观调控能力下降和财政不可持续，因此有必要维持增值税当前的财面，预期管理在宏观调控中的作用愈加凸显。稳经济的核心是稳预期，经济和非策要通过微观主体的感知并转化为行动才能生效。党的二十届三中全会在健全宏观经济请务必阅读最后特别声明与免责条款“健全有利于高质量发展、社会公平和市场统一的税收制度”等财税体制改革要求。根据增值税性质、经济发展阶段及中国式现代化的要求，增值税改革要服务于推动高质量战略任务的财力基础。在财政支出难以压减的情况下，宏观税负降低意味着政府债务增加，而政府债务不断累积，会压缩财政空间，增加未来居民负担，使政府未来应对宏观经济波动和外部冲击的能力下降。因此，必须处理好经济可持续和财政可持续的平衡关系。从增值税收入在税收总收入中的占比看，增值税是我国的绝对主力税种，对于稳定宏观税负、保障国家财政汲取能力和维持一定的政府支出规模具有关键作用。根据中国统计年鉴（2024）数据，国内增值税收入占我国税收总收入的比重2017—2023年处在最重要的职能。一方面，增值税应税范围覆盖大部分商品和服务，通过抵扣机制在各个交易环节普遍征收，税基广阔，筹集财政收入的成本相对较低。另一方面，抵扣机制要求增值税的抵扣链条尽可能地完整，才能保持税收中性，这使得增值税调节职能较为有限。增值税流转税和价外税的特点使其税负相对容易转嫁，理论上是最为接近税收中性的税种，但税收调节职能的发挥有赖于各类税收优惠或差异化税收待遇，这将破坏增值不少国家采取免税或在标准税率之外设置低税率的方式，对生活必需品、教育、医疗等商品或服务进行税收优惠，但增值税促进社会公平的实际效果存在争议值税具有累退性，主要是因为增值税的税基是最终消费，而由于边际收入群体的消费支出占比要高于高收入群体，这一点很难通过对部分商品或服务实施低税率或免税政策改变。其二，从总量上看，由于高收入家庭的消费支出规模通常大于低收入家庭，高收入家庭享受税收优惠的消费总量也通常高于低收入家庭，从而可能加剧增值税的累退性。其三，设置较多税收优惠或多档税率增加了税制的复杂程度，提高了在经济下行期，减税降费对市场信心的提振以及对经济的拉动作用在下降，在总需求不足的情况下减税降费增加的企业现金流难以转化为企业投资和居民消费，陷入“减税降周期调节作用。另一方面，持续的减税降费导致微观主体形成了减税降费预期，在遇到经营困境时总寄希望于减税降费，甚至出现了舆论倒逼、政府被动响应式的减税降费，容易导致政策的碎片化，不利于提升宏观经济治理的有效性和系统性，也增加了改革的请务必阅读最后特别声明与免责条款当前经济形势下，稳定宏观经济亟需稳定企业和居民预期，增强微观主体信心。健全预期管理机制也是健全宏观经济治理体系的重点。预期是微观主体对未来经营前景等的整体看法，通过建立更加稳定和成熟的增值税制度来改善居民和企业的预期，可以更在宏观经济治理体系中，稳定预期既需要把握宏观调控的力度、节奏以及与市场沟从近年来的税收立法进展看，大多采取了税制平移的办法，税收制度本身变动并不大，但仍对稳定市场预期产生了积极的作用。我国增值税制度先发展这一长远战略任务积极布局。高质量发展的内涵十分丰富，涉及经济社会发展的方第一，优化资源配置，提高经济效率。优化资源配置是提高全要素生产率、推动高让市场更好地发挥决定性作用。另一方面，将增值税征收管辖原则由生产地原则改为消费地原则，有助于解决生产地原则下税收与税源背离的问题，减少生产地与消费地之间第二，重塑地方政府激励，促进发展方式转变。政府间的增值税收了地方政府面临的激励形式，而激励形式影响了地方政府促进本地经济发展的方式（刘基越多，地方政府获得的增值税收入越多，地方政府为吸引税源，可能采取各种竞争手段招商引资、加大生产性投资，形成投资拉动的经济发展模式；当以消费地原则划分地区间增值税收入时，意味着本地消费越多，地方政府获得的增值税收入越多，这将推动增值税是全国各地普遍征收的税种，也是各地区重要的收入来源，其改革对促进区域公平与行业公平、促进商品要素资源自由流通、打破地区间交易壁垒从而加快全国统税收入划分原则对地区间税负公平具有重要影响。若以生产地原能导致两个方面的问题。一方面，增值税收入主要归生产地所有，而税收反映的是当地经济社会发展的公共成本，消费地居民通过购买商品或服务一定程度上负担了生产地发展的部分公共服务成本，造成了区域间税负不公平；另一方面，从实际地区间税负转移请务必阅读最后特别声明与免责条款情况看，以生产地原则划分增值税收入具有“亲富”属性，即增值税收入倾向于从欠发达地区流向生产链较为集中的发达地区，加剧区域财政收入和经济发展的不平衡。若以消费地原则划分增值税收入，将很大程度上缓解上述问其税制设计、征收管理、地区间分享机制等会对商品或服务的跨区域或跨行业自由流动产生影响。一是税制设计导致行业间实际增值税税率差异化，可能会影响商品或服务的跨行业流动和专业化分工，从而影响全国统一大市场的形成。例如，由于增值税免税产了小规模纳税人与需要凭票抵扣进项税额的一般纳税人之间交易后，所有小规模纳税人都可以选择自行开具增值税专用发票，减少了两类纳税人之间的交易壁垒，有利于市场统一。三是增值税收入的地区间分享机制会影响全国统一大市场的形成。若以生产地原则划分地区间增值税收入：一方面，可能引发地方政府间的税收采取保护本地税源、加剧市场分割的行为（例如限制企业迁出、限制产品异地销售以及消费地原则下，地方政府间竞争的核心不再仅聚焦于企业，阻碍资本、技术等生产要素1.近年来增值税税负下降过快，宏观税负水平下降幅度的五成以上来自增值税。我国增值税税负与开征了增值税的经济合作与发展组织（OECD）成员国相比，处于较低1.1个百分点。增值税税负的不断下降，虽然对减轻企业和居民而且减少的税收收入并未带动更快的经济增长，不利于保障国家财政收入稳定和财政安护增值税抵扣链条完整、保持增值税税收中性的角度出发，增值税应以筹集财政收入为主。财税政策讲究政策间的组合以发挥出更大的效果，不同税种在宏观经济治理中要根据其性质履行其最适合承担的职能。目前，我国增值税除了筹集财政收入，还承担了较多的调节职能，包括调节收入分配、促进绿色发展、促进科技创新、促进国家重点支持产业发展等。相关优惠政策一方面减少了增值税收入，不利于增值税发挥筹集财政收入的基本职能；另一方面，除即征即退和先征后退政策外，其他优惠政策均一定程度上影请务必阅读最后特别声明与免责条款目前增值税立法的进展相对缓慢，并伴随着频繁的政策调整，不利于稳定微观主体的预度性补丁较多。增值税改革难以一蹴而就，通常需要配合实施税收优惠政策以弥补制度上的不足。例如，为缓解增值税税率简并改革可能引起的税负不均问题，政府阶段性推细则外，其余均为规范性文件，这些文件多为制度性补丁，政策碎片化现象较为明显。此外，这些文件的法律层级较低，其法律约束力和稳定性亦显不策断档期，这不仅增加了企业的运营成本，也不利于稳定企业预期。此外，前些年的减税措施多集中在增值税领域，这种“挤牙膏式”的减税方式，虽然减轻了微观主体的税负，但也可能使企业高度依赖减税降费并持续等待和观望新的减税降费，不利于微观主3.存在等待增值税改革全部完善后再立法的认知误区，对增值税立法的期待过高。当前，有观点认为，一旦完成立法，继续推行增值税改革则需要通过修改增值税法来实实际上，从国内外实践看，增值税改革与完善是一个长期持续的过程，不能期望毕其功于一役。增值税立法应着重于巩固已有改革成果，增值税制度的不完善不应成为阻碍立但目前我国增值税制度设计中还存在较多破坏增值税抵扣链条从而有损税收中性的问题。将小规模纳税人排除在了抵扣链条之外。两类纳税人、两种计税方式的存在，造成了不同类型的纳税人税负不均衡和生产经营扭曲。小规模纳税人数量庞大，占全部增值税纳税人的80%～90%（万莹等，2021；王建平，2024对增值税抵扣链条的完整性具有率（9%和6%还有出口环节适用的零税率，共四档税率。这导致纳税人销售环节与购进环节适用税率不同，出现了“高征低扣”或“低征高扣”问题。从国际比较看，我国三档税率（含零税率）的国家数量合计占比78.2%，实施四档及四档以上税率的国家合退、先征后退、阶段性减免政策等。其一，理论上免税并非真正的优惠政策，免了销项税额但同时不能抵扣进项税额。例如，对农产品免税但不允许农业生产者获得的进项税请务必阅读最后特别声明与免责条款包括两种：一是现行《增值税暂行条例实施细则》规定的仅适用于个人（即个体工商户和其他个人）的起征点；二是营改增后适用于全部小规模纳税人的起征点。考虑到个体工商户大部分为小规模纳税人，继续实施两种起征点的必要性有待商榷。其三，还存在一些阶段性减免政策，可能进一步破坏了增值税抵扣聚改革共识、减少改革阻力，改革过程中推出了多项过渡色彩较为明显的政策。例如，营改增过程中先后出台了多项简易计税政策以及差额征税（即以全部价款扣除购进项目后的差额作为计税销售额）政策。这些改革过渡政策使增值税制度格外复杂，简易计税企业正常经营发生的业务招待等服务不允许抵扣进项税额，导致企业承担了部分增值税存在较多留抵税额，资金仍被政府部门占用，若不能及时退还给企业，将导致行业间不个行业，这一差异化的政策既未能彻底解决历史存量问题，也未能彻底解决增量问题。抵退税的企业，退税期限设置较长，一年内最多只能申请两次增量留抵退分享比例是全面营改增之后，为缓解央地之间纵向财政不平衡问题而确立的，这一分享比例基本合理。而且，地方分享比例不宜再提高也不宜降低。如果提高地方分享比例，将会加剧地方政府之间的税收竞争，导致市场分割现象更加严重；反之，如果降低地方分享比例，将会加剧地方财政困难和财政风险。因此，亟需以立法的形式将这一分享比例固定下来，以稳定央地双方的收入预期，增强各自的积极性。享主要基于生产地原则，但是在经济数字化、增值税留抵退税常态化和高质量发展的背景下，基于生产地原则进行地区间收入分享的弊端更加明显。一是在数字经济背景下，商品的跨区域流动更加容易，税收与税源背离的现象越来越严重，消费地无法获得与其经济活动相匹配的税收收入，进一步加剧了地区间的财政不平衡。二是增值税留抵退税遵循的是消费地原则，留抵退税范围不断扩大，加重了消费地负担，导致区域间税负不公和资源配置扭曲，也不利于发挥地方政府增值税税源培育和税收征管的积极性。三是在高质量发展阶段，消费将逐渐成为经济增长的主要引擎，生产地原则下所形成的投资驱动的经济发展方式不再符合高质量发展的要求，地方政府所面对的财政激励形式亟需请务必阅读最后特别声明与免责条款同一改革举措若能同时达到多重目标，应优先推出。但不同目标所蕴含的解决方式可能稳定宏观税负要求未来改革中要进一步强化增值税的财政收入筹集职能，不宜再推出大规模的增值税减税政策。要更加重视稳定宏观税负，尤其要避免长期减税降费实践前经济形势下，我国不具备提高增值税标准税率的条件，但有必要维持标准税率不变，以保持整体增值税税负稳定。站在更长远的角度看，未来整体增值税税负只减不增已不调节职能，取消不必要的税收优惠政策，选择更好的替代政策工具。例如：调节收入分配应更多地由累进性较强的个人所得税和针对性较强的定向财政补贴等手段实现；发展绿色经济等目标应更多地由环境保护税、资源税、消费税等税种来实现；促进科技创新加快推动增值税立法进程，先以税收立法确认前期增值税改革的成果，这对稳定当部分，这些部分应尽快写入增值税法；对于尚未成熟、存在不稳定性或需要进一步完善的领域，在税法中充分授权国务院进行后续调整和完善，成熟后再通过立法程序上升为验，能够从容应对经济发展过程中出现的各类新的挑战。在处理立法与税制兼容性问题时，必须兼顾税收法律体系的稳定性，同时也要重视其灵活性和预见性，以适应经济发展的新趋势。例如，为应对经济数字化挑战，需要深入研究数字经济的特点，适当修改不断完善增值税抵扣链条、增强增值税中性可以实现多重目标，也是党的二十届三链条。考虑到征收效率和征管成本，借鉴国际经验，仍对小规模纳税人采取更加简便的征收管理，例如仍保留现行小规模纳税人起征点的设置，简化小规模纳税人的会计核算2.择机推动税率简并。从国际趋势看请务必阅读最后特别声明与免责条款www.ykzq前简并税率的方向不宜从高；从稳定宏观税负的角度看，简并税率的方向也不宜从低。一改革可能造成行业税负短期内有增有减，但宏观增值税税负应保持基本稳定或仅小幅下降。对于整体税负明显增加的行业，需要系统性考虑简并税率与其他改革措施的协调配合，例如，可对税负增加明显的行业适当采取过渡性财政补贴税政策尽量采取零税率政策，允许生产免税产品的企业抵扣进项税额，这样可以最大限度地减轻免税政策对生产企业的资源配置扭曲，并避免重复征税。从国际经验看，实行税率。二是将小规模纳税人起征点与个人起征点统一为一个起征点。考虑到当前经济形势，可将个人的起征点大幅提高，将小规模纳税人的起征点小幅降低，从而保持整体增值税收入稳定或仅小幅减少。三是逐个评估阶段性减免政策，分类优化。视经济形势，对微观主体冲击不大的阶段性减免政策到期后不再执行，避免惯性延长政策执行期限；对执行效果好又有利于完善增值税抵扣链条的阶段性减免政策应及时制度化，从而增强于差额计税项目，应从经济实质出发，逐个甄别并优化。差额计税从经济实质上看是通过差额分离出相关服务真实的增值额作为计税基础，这与一般计税方法有本质的区别。例如，航空运输服务销售代理业务中收取的款项中，机票费用要支付给航空运输公司，不属于销售代理服务本身的增值额，可以差额计税。但在允许购进的旅客运输服务抵扣将更多的国内旅客运输服务、与业务接待相关的购进服务纳入进项税额抵扣范围。国际上已有一些比较成熟的做法可以借鉴，例如部分纳入抵扣范围、规定例外条款、多税联妥善解决历史存量问题，择机对采矿业、建筑业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业等行业退还存量增值税留抵税额。二是逐步建立统一的增值税留抵退税政策，对期末留抵税额不再区分存量和增量，统一进行无差别的期末留抵退税。三是逐步放宽增值税留抵退税门槛。可先放宽对纳税人信