公共财政与政策：10-财政政策

第一节财政政策概述第二节财政政策的传导和效应第三节财政政策与货币政策的配合第四节开放经济下的财政—货币政策配合第五节我国财政政策的实践第五讲

财政政策第一节财政政策概述一、什么是财政政策二、财政政策主体三、财政政策目标四、财政政策工具五、财政政策的类型一、什么是财政政策财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标，调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。财政政策是由支出政策、税收政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系。财政政策通过利用税收、政府支出和公债的运转，以预定的方式来影响社会经济活动，并干预公共部门和私人部门之间的资源配置及使用，以达到经济稳定和增长的目标。GDP的构成

（GDPmeasuredbytheexpendituremethod)GDP=C+I+G+X-M——CforConsumption;——IforInvestment;——GforGovernmentSpending;——XforRevenuefromExports,——Mforimportstherefore,anincreaseofgovernmentspendingresults,toanincreaseofnationalincome,andGDP.财政政策概述国家财政政策是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策来调节总需求。增加政府支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。政府支出政府支出是指整个国家中各级政府支出的总和，由具体的支出项目构成，主要可以分为政府购买和政府转移支付两类。政府购买是指政府对商品和劳务的购买，如购买军需品、机关公用品、政府雇员报酬、公共项目工程所需的支出等都属于政府购买。政府购买支出是决定国民收入大小的主要因素之一，其规模直接关系到社会总需求的增减。购买支出对整个社会总支出水平具有十分重要的调节作用。政府收入税收是政府收入中最主要的部分，它是国家为了实现其职能按照法律预先规定的标准，强制的、无偿的取得财政收入的一种手段。与政府购买支出、转移支付一样，税收同样具有乘数效应，即税收的变动对国民收入的变动具有倍增作用。当政府税收不足以弥补政府支出时，就会发行公债，使公债成为政府财政收入的又一组成部分。公债是政府对公众的债务，或公众对政府的债务。它不同于税收，是政府运用信用形式筹集财政资金的特殊形式，包括中央政府的债务和地方政府的债务。(二)功能1、导向功能，指通过调整物质利益关系，对个人和企业的经济行为以及国民经济的发展方向发挥引导作用。2、协调功能，指对社会经济发展过程中的某些失衡状态的制约、调节能力，它可以协调地区之间、行业之间、部门之间、阶层之间的利益关系。特点：(1)多维性；(2)动态性；(3)适度性。3、控制功能，指政府通过财政政策对人们的经济行为和宏观经济运行的制约或促进，实现对整个国民经济发展的控制。4、稳定功能，指政府通过财政政策，调整总支出水平，使货币支出水平大体等于产出水平，实现国民经济的稳定发展。稳定功能的主要特征是反周期性和补偿性。政府干预经济方式的转变:现代意义上的财政政策始于20世纪30年代的资本主义经济大萧条时期。罗斯福新政凯恩斯主义经济理论——政府干预1、观念的转变承认政府具有经济职能，应采取积极的政策措施对国民经济施加影响。2、目标的转变财政政策要根据促进经济发展和提高社会福利的要求，同时实现多重目标的有机结合。3、手段的转变财政政策的手段不仅包括税收，还有预算、支出、公债、补贴等。二、财政政策主体只能是各级政府，主要是中央政府注意：各级政府主体的行为是否规范，对于政策功能的发挥和政策效应的大小都具有关键作用。在政策的执行中，违背政策目标和滥用政策工具，往往是中央（或是地方政府）的行为不当导致的后果。

政策的制定者和执行者三、财政政策目标1、经济的适度增长（GDP)2、物价水平的基本稳定(Inflation)3、提供更多的就业和再就业机会(Employment)4、收入的合理分配(Equity)5、社会生活质量的逐步提高四、财政政策工具1、税收税收的调节作用，主要通过宏观税率和具体税率的确定、税种选择、税负分配(包括税负转嫁)以及税收优惠和税收惩罚等规定体现出来。2009年1月1日起我国实施增值税转型改革，此项政策变化能够为企业带来1500亿到2000亿元的税收节约，相当于GDP的0.5%至0.7%。这对于降低企业设备投资税收负担,鼓励企业技术进步和促进产业结构调整具有十分重要的意义。2011年9月1日，我国个人所得税起征点由2000元调整为3500元，工薪收入者的纳税面由约28%下降到约7.7%，纳税人数由约8400万人减至约2400万，即，约6000万人再不需要缴纳个人所得税。我国个人所得税收入全年减收1600亿左右。税收的调节作用

2、国债国债的调节作用，主要体现在下述三种效应上：(1)挤出效应(2)货币效应即国债发行引起货币供求变动。(3)收入效应包括纳税人与国债持有人之间的收入转移和国债造成的“代际”间收入和负担的转移。公债的作用主要通过公债规模、持有人结构、期限结构、公债利率综合体现出来。3、公共支出主要指政府满足纯公共需要的一般性支出。4、政府投资是指财政用于资本项目的建设支出，它最终将形成各种类型的固定资产。1998年，为应对亚洲金融危机，我国政府增发1000亿国债，专门用于基础设施建设。高速公路从无到有达7.4万公里，居世界第2位；内河通航里程居世界第一；民航运输总周转量从世界第37位跃居第2位；铁路总里程91000公里，居世界第3位。国债与公共支出

政府投资在“基础瓶颈”条件下所产生的

“乘数效应”

SW1E1SW2E2U1U20V1V2YX图13-1政府投资在“基础瓶颈”条件下所产生的“乘数效应”

5、预算在各种财政政策手段中居于核心地位。从对总需求的影响而言，预算收入对总需求产生收缩效果；预算支出对总需求产生扩张效果。预算收支差额包括三种情况：一是收大于支，形成结余，对总需求的净影响是收缩性的；二是支大于收，形成赤字，对总需求产生的影响是扩张性的；三是收支平衡，对总需求的影响是中性的。特点：①预算手段既影响收入，又影响支出以及收支差额；②预算手段只涉及对经济总量的调节，不涉及对个量和个体的经济行为的调节。6、财政补贴特点：①补贴是一种财政援助，因此它会产生激励机制；②补贴是为特定的目标或目的服务的，具有鲜明的政策意图。优点：具有灵活性和针对性。2007年至今，中央投入19.8亿元经费

已经资助4.6万免费师范生。中央财政按照年生均1.2万元的标准安排补助经费。从2010年起，人均按1.4万元的标准安排补助经费。

条件：①补贴的数额应控制在政府财力所能承受的范围之内；②补贴的目标应该明确和具体化；③补贴的效果应该是可预测性的；④补贴应尽量避免扭曲市场机制；⑤补贴的效果应定期进行评估并及时做出相应调整。五、财政政策的类型（一）根据财政政策具有调节经济周期作用划分1、自动稳定的财政政策指某些能够根据经济波动的情况自动发挥稳定作用的政策，无须借助于外力就可直接产生调控效果。在经济增长的同时要防止通货膨胀。财政政策的自动稳定性主要表现在两个方面：(1)税收的自动稳定效应。税收体系，特别是公司所得税和累进的个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。(2)政府支出的自动稳定效应。对个人的转移支付计划是普遍的自动稳定器。自动稳定的税收政策工具发挥税收的“自动稳定器”功能(1)含义：指税收对经济活动的过度繁荣和衰退萧条作出自动反应，从而达到自动减轻经济波动的幅度的税收制度。(2)实现方式：累进税制，如累进的企业所得税和个人所得税。(3)实现过程税收增加超过个人收入增加经济繁荣需求旺盛通货膨胀税基扩大适用税率提高抑制通货膨胀财政机制的自动稳定器被认为是对经济波动的第一道防线，它对经济波动起减震器的作用。

累进所得税对于经济的发展来说，当经济繁荣时，它就产生一种拉力，防止经济过度繁荣；当经济衰退时，税收就产生一种推力，防止经济过度衰退而导致萧条。从而使经济在较小的范围内保持周期性的摆动，不出现较大的衰退和扩张，达到稳定经济的目的。税收自动稳定器的稳定程度或对经济的调控能力取决于个人所得税与企业所得税的起征点和边际税率，起征点较低，稳定作用就越大。边际税率越高，税收对收入的抑制就越强，稳定程度也就越大。经济发展水平影响一个国家的税种结构，进而影响税收“自动稳定器”功能的发挥。一般而言，发达国家所得税比重高，有利于税收“自动稳定器功能”的发挥。我国政府在2009年，指出“要建立有利于科学发展的财税制度”，要“强化税收调节”。新一轮税制改革就是要充分体现“强化税收调节”的指导思想，运用税收对宏观经济进行更为有效的间接调节，改变过去调节不力的局面。关注：2010年我国六大税制改革。方向：逐步提高直接税比重。思考：我国现行税制不利于税收自动稳定器功能发挥的原因分析（所得税税率？）

为什么？相机抉择：根据不同的经济环境采取不同的政策？是指政府要审时度势，主动采取一些财政措施，变动支出水平或税收以稳定总需求水平，使之接近物价稳定的充分就业水平。当认为总需求非常低，出现经济衰退时，政府应该通过削减税收、降低税率、增加支出或双管齐下以刺激总需求。反之，当认为总需求非常高，出现通货膨胀时，政府应该增加税收或者削减开支，以抑制总需求。前者成为扩张型财政政策，后者成为紧缩性财政政策。-29-MAUQ2、相机抉择的财政政策

指某些收支本身没有自动稳定的作用，需要借助外力才能对经济产生调节作用。根据财政政策的早期理论，相机抉择的财政政策包括汲水政策和补偿政策。(1)汲水政策：对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时期依靠一定规模的公共投资促使经济自动恢复其活力的政策。美：罗斯福－霍普金斯计划（1929－1933）日：时局匡救政策（1932）汲水政策特点：①汲水政策是一种诱导景气复苏的政策，是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策；②汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资的手段；③财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可；④汲水政策是一种短期的财政政策，随着经济萧条的消失而不复存在。(2)补偿政策政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，为了减少通货膨胀因素，政府通过增收减支等政策以抑制和减少社会有效需求；而在经济萧条时期，为减少通货紧缩因素，政府则通过增支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求整个社会经济有效需求的增加。政府的意识地从当时经济状态的反方向调节经济的财政政策，表现为使用扩张性和紧缩性财政政策。汲水政策和补偿政策的区别

区别也是很明显的：第一，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣。第二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。第三，汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政收支可以超额增长。第四，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。-33-MAUQ（二）根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能划分1、扩张性财政政策指通过财政收支规模的变动增加和刺激社会总需求。在总需求不足时，通过扩张性财政政策使总需求与总供给的差额缩小以至平衡。载体主要是增加财政支出和减少税收。2、紧缩性财政政策指通过财政收支规模的变动来减少和抑制总需求。在国民经济已出现总需求过旺的情况下，通过紧缩性财政政策可以消除通货膨胀，达到供求平衡。载体主要是减少支出和增加税收。希腊和意大利的财政紧缩政策：

出来混总是要还的？2010年，希腊债务总额约为3400亿欧元，占GDP的145%，远远超过《马斯特里赫特条约》规定的60%的最低安全线。2000年至2010年世界经济高速增长，但意大利年均经济增长率只有0.6%，与此同时，其债务却高达1.9万亿欧元，占GDP的120%。两国政府均实行经济紧缩方案，以削减债务和推动经济增长。

2008年底，希腊总理帕潘德里欧新官上任，却赫然发现前任给自己留下的巨大财政赤字：高达3000亿欧元(相当于GDP的113%)债务。身处债务危机泥潭的希腊政府为削减赤字、争取援助而采取紧缩政策,削减工资、增加赋税、降低福利等做法让民众无法接受，引发严重抗议(2009年5月5日)。3、中性财政政策指财政收支活动对社会总需求的影响保持中性，既不产生扩张效应，也不产生紧缩效应。一般情况下，中性财政政策要求财政收支保持平衡，故也称之为均衡性财政政策。亚当﹒斯密的“看不见的手”？不同国家在不同的经济发展时期运用了不同的财政政策。早期世界经济危机时期，发达国家运用凯恩斯主义的扩张性财政政策；随后的高通货膨胀时期，各国主张运用后凯恩斯主义中新古典综合派的紧缩性财政政策。针对70年代的滞涨，又出现了松紧搭配的财政政策，以及供给学派的以减税为主的财政政策。第二节财政政策的传导和效应一、财政政策的传导机制二、财政政策效应三、财政政策乘数一、财政政策的传导机制财政政策传导机制，指财政政策在发挥作用的过程中，各种政策工具通过某种媒介体的相互作用形成的一个有机联系的整体。财政政策发挥作用的过程，实际上也即财政政策工具变量经由某种媒介体的传导转变为政策目标变量(期望值)的复杂过程。主要的媒介体是收入分配、货币供应与价格。1、财政政策工具与收入分配的关系政策工具变量的调整对个人收入分配的影响，主要体现在改变货币收入者实得的货币收入或使货币收入者的实际购买力发生变化。政策工具变量的调整对企业利润分配的影响，则主要体现在企业税后利润的分配上。2、财政政策工具与货币供给的关系货币供给是社会需求的载体，任何一笔财政收支的增减都必须通过货币供给量作为媒介作用于总需求。3、财政政策工具与价格的关系诸多财政政策工具的作用是通过价格作用体现出来的，或者是与价格相互作用共同发挥调节作用的。二、财政政策效应财政政策效应即财政政策作用的结果对财政有效性的评价可以通过政策成本与政策效益的对比分析进行。政策的有效性政策的积极作用(实现政策目标产生的效果)政策研究费用+政策执行费用+补偿费用(或效率损失)

=财政政策的经济稳定效应1、通货膨胀缺口和通货紧缩缺口所谓通货膨胀缺口是指超过充分就业条件下所能生产的商品和服务的过度需求的价值，或者说是充分就业经济中的投资额超过储蓄额的差额。所谓通货紧缩缺口是指在充分就业的经济中，社会对商品和服务的需求的价值低于在充分就业条件下能够生产的价值，或者说是实际投资额小于储蓄额的差额。2、消除通货膨胀缺口的财政政策增税是消除通货膨胀缺口的一个有力措施，但增税的局限性也很明显。大多数经济学家认为，消除通货膨胀缺口的最有效的工具是减少购买性支出政策。政府减少购买性支出的政策，对国民收入的紧缩性影响，要比减少转移性支出政策和增加税收政策的紧缩程度大得多。消除通货膨胀缺口也可以实施平衡预算政策。3、消除通货紧缩缺口的财政政策通货紧缩缺口可以通过税收政策和转移支出政策来缩小或消除。从效果上看，消除通货紧缩缺口的最有力的工具是购买性支出政策。从绝对值来看，购买性支出的乘数值可能最大，转移支出乘数次之，税收乘数最小。消除通货紧缩缺口还可以采取平衡预算政策。三、财政政策乘数依据经济学关于国民收入的决定方程式推导出财政政策乘数Y＝C＋I＋GC＝Ca＋bYdYd＝Y－T1、税收乘数税收乘数是指政府增加或减少税收引起国民收入变动的程度。用公式来表示：KT＝－b/(1-b)2、购买性支出乘数指政府增加或减少支出引起国民收入变动的程度。用公式表示：KG＝1/(1-b)3、平衡预算乘数如果政府同时等额增加政府支出与税收，即采取二者相等的平衡预算，则它所引起的国民收入的增加，使平衡预算乘数等于一。用公式表示：KB

＝KT＋KG

＝－b/(1-b)＋1/(1-b)＝1第三节财政政策与货币政策的配合一、货币政策简介二、财政政策与货币政策相互配合的必要性三、不同的政策组合一、货币政策简介所谓货币政策，是指一国政府为实现一定的宏观经济目标所制定的关于调整货币供应的基本方针及其相应的措施。它是由信贷政策、利率政策、汇率政策等政策构成的一个有机的政策体系。我国中央银行的货币政策手段中央银行对各商业银行发放的贷款存款准备金制度利率公开市场操作贴现政策二、财政政策与货币政策相互配合的必要性1、两者的作用机制不同财政直接参与GDP的分配，并对集中起来的国民收入在全社会范围内进行再分配，因此，财政政策可以从收入和支出两个方向上影响社会需求的形成。货币政策并不直接参与GDP的分配，而主要是通过信贷规模的伸缩影响消费需求与投资需求的形成。2、两者的作用方向不同消费需求社会消费需求，基本上是通过财政支出形成的，因而财政在社会消费需求形成中起决定作用。财政对个人消费需求的形成有直接影响(通过个人所得税)。货币政策则间接影响个人的消费需求。投资需求财政在形成投资需求方面的作用，主要是调整产业结构，促进规模经济结构的合理化；货币政策的作用则主要在于调整总量和产品结构。3、两者在扩张和紧缩需求方面的作用不同财政赤字可以扩张需求，财政盈余可以紧缩需求，但财政本身并不具有直接创造需求即“创造货币”的能力，惟一能创造新需求、创造货币的是中央银行。因此，财政的扩张和紧缩效应一定要通过货币政策机制的传导才能发生；而货币政策自身可以直接通过信贷规模的扩张和收缩起到扩张和紧缩需求的作用。三、不同的政策组合1、扩张性财政政策和扩张性货币政策适用的经济初始状态：(1)存在比较高的失业率；(2)大部分企业开工不足，设备闲置；(3)大量资源有待开发；(4)市场疲软、没有通胀现象；(5)国际收支盈余过多。扩张性的财政政策是指通过减少税收和扩大政府支出规模来增加社会总需求；扩张性的货币政策是指通过降低法定准备金率、降低利息率而扩大货币供给规模。在社会总需求严重不足，生产能力和社会资源未得到充分利用的情况下，利用这种政策配合，可以刺激经济的增长，减少国际收支盈余，扩大就业。这种模式能够短时间内提高社会总需求，见效迅速，但运用时应谨慎，如果掌握的尺度不好会带来通货膨胀的风险。2、紧缩性财政政策与紧缩性货币政策适用的经济初始状态：(1)经济处于高通货膨胀；(2)不存在高失业率；(3)国际收支出现巨额赤字。紧缩性财政政策是指通过增加税收、削减政府支出规模来限制消费与投资，抑制社会总需求；紧缩性货币政策是指通过提高法定准备金率、提高利率来压缩货币供给量。这种政策组合可以有效地遏止需求膨胀与通货膨胀，有助于改善国际收支状况，减少国际收支赤字，但可能会带来通货紧缩和经济停滞的后果。3、紧缩性财政政策和扩张性货币政策适用的经济初始状态：(1)经济过热；(2)物价上涨、通货膨胀；(3)社会失业率低；(4)国际收支出现过多顺差。紧缩性财政政策可以抑制社会总需求，防止经济过热和通货膨胀；扩张性货币政策在于保持经济的适度增长，可用来减少过多的国际收支盈余(通过刺激进口和以低利率刺激资本流出)。因此，这种政策组合的效应就是在控制通货膨胀的同时，保持适度的经济增长。但货币政策过松，也难以制止通货膨胀。4、扩张性财政政策和紧缩性货币政策适用的经济初始状态：(1)经济停滞不前，甚至衰退；(2)社会总需求不足；(3)物价稳定，没有通货膨胀迹象；(4)失业率高；(5)国际收支赤字。扩张性财政政策在于刺激需求，对克服经济萧条较为有效；紧缩性货币政策会减少货币供给量，进而抑制由于扩张性财政政策引起的通货膨胀的压力，避免过高的通货膨胀率。因此，这种政策组合的效应是在保持经济适度增长的同时尽可能地避免通货膨胀，减少国际收支赤字，调节国际收支平衡。但长期运用这种政策组合，会积累起巨额财政赤字。第四节我国财政政策的实践一、1997年以前的财政政策二、1998以后的财政政策三、我国财政政策政策实施及政策转型的思考一、1997年以前的财政政策改革开放以来中国的财政政策历史简要回顾二、1998以后的财政政策（一）1998年实施积极财政政策政策背景：1998年为了应对亚洲金融危机的冲击，以扩大内需来拉动中国经济增长，我国开始实施积极的财政政策。政策措施：主要手段是增发长期建设国债，扩大公共投资需求，带动以民间投资和外资为主要内容的社会投资，同时，通过提高出口退税率刺激企业出口，从而达到扩大内需、增加外需、刺激经济增长的目的。积极财政政策的内容1、增加基础设施投资2、刺激民间部门投资3、扩大商品出口4、提高城镇居民的收入水平积极财政政策的特点1、以财政政策为主2、以增加支出为主3、以财政投资为主政策效果：1998年到2004年，7年间累计发行长期建设国债9100亿元，拉动形成的投资总规模为5万亿元左右，每年拉动GDP增长1.5到2个百分点。这对于抵御亚洲金融危机的冲击，化解国民经济运行周期低迷阶段的种种压力，保持经济社会平稳发展，起了显著的作用。积极财政政策的主要成就：加大基本建设支出，推动经济增长加快基础实施建设，调整经济结构加大技术革新力度，推动产业升级增大教育和科研投入，增强经济增长的内生动力推动了社会保障制度的完善，提高城镇居民收入，增加就业增加农业投入，提高农民收入水平使财政收支导向良性循环，并丰富了国家宏观调控的经验积极财政政策政策操作的成功经验刺激需求和改善