财政分析手册

财政是国家治理的基础和重要支柱，读懂财政数据对理解我国宏观经济政策取向

和经济运行节奏都具有重要意义。作为财政与货币政策分析手册系列第一篇，我

们首先对财政收支的相关概念进行简要介绍，重点阐述财政“四本账”及其之间

的相互关席；然后以财政数据为基础，分析财政收支季节性、财政赤字、财政“余

粮”、财政存款等问题，并给出财政收支预测框架，供投资者参考。

1.财政收支概述

国家财政收支状况通过国家预算来反映：国家预算的编制是对财政收支的计划安

排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，预算的年终决算则是国家预算执

行的总结。我国实行历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年的12月？1日

止，作为预算收支起讫的有效期限。世界上还有些国家实行跨年制预算年度，如

美国的预算年度是从每年10月1日开始，到次年的9月30日。理解我国财政收

支概况可以从财政核算体系、财政收支管理体制、国库集中收付制度和国库现金

管理四个方面来进行。

1财政核算体系："四本账"

目前国际上通行的政府财政统计核算体系（GFS）是国际货币基金组织（IMF）

编写的《2014年政府财政统计手册》（GFSM2014）,这是自1974年IMF《政府财

政统计手卅：草稿》之后的第三版，为广义政府部门、公共部门及其子部门编制

具有国际可比性的统计数据。

相较而言，我国的财政核算体系较为简单。2014年颁布的新《预算法》规定，国

家预算实行复式预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算

和社会保险基金预算，也即我们通常所说的“四本账”。

一般公共预算是对以税收为主体的收支•安排用于保障和改善民生、推动经济社

会发展'维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公扶预

算在四本预算中的规模是最大的，2020年收入为18.29万亿元，占四本账总收入

的51.8%。

政府性基金是依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收'收取或

者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展。政府性基金是第二大规

模的账本,2020年收入为9.35万亿元,占四本账总收入的26.5%。

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预

算规模相对较小，2020年收入仅为4777.82亿元。

社会保险基金预算是对社会保险缴款'一般公共预算安排和通过其他方式筹集的

资金♦专项用于社会保险的收支预算。202。年收入为7.21万亿元。

图1:2020年四本账收入占比

■全国一般公共预算收人・全国政府性基金收人

•全国国有资本经营收入•社会保险基金收入

资料来源：Wind,<,

四本账之间存在以一般公共预算账户为枢纽的横向勾稽关系。《预算法》规定，

四种预算应当保持完整、独立；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险

基金预算应当与一般公共预算相衔接。一般来说，政府性基金预算'国有资本经

营预算盈余可以调入补充一般公共预算,而一般公共预算也可以补充社会保险基

金，社保基金原则上只接受调入而不允许调出。

图2:四本账之间存在以一般公共预算账户为枢纽的横向勾稽关系

第一，政府性基金调入一般公共预算的依据来自于《国务院关于印发推进财政资

金统筹使用方案的通知》：“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时

保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公

共预算统等使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式J

第二，国有资本经营预算调入一般公共预算的依据来自于《预算法》：“国有资本

经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预

算。”

第三，国有资本经营预算调入社会保险基金预算的依据来自于《划转部分国有资

本充实社保基金实施方案》：“划转部分国有资本充实社保基金J

第四，一般公共预算调入社会保险金预算的依据来自于《预算法》：“社会保险基

金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金。”

2财政收支管理体制：剖析央地关系

财政收支管理体制（简称预算管理体制）是处理中央财政和地方财政以及地方财

政各级之间的财政收支关系的基本制度。目前我国实行的是分级分税预算管理体

制。理解我国财政收支管理体制对剖析我国央地关系问题K有重要意义。

理解中央和地方收入和支出划分是分析央地关系的基础。从收入角度来看，关税、

车柄购置税、进口增值税和消费税等税种属于中央固定收入，城镇土地使用税、

耕地占用税、土地增值税等为地方固定收入，其余均为中央地方共享收入；从支

出角度来看，地方文化、教育、卫生等支出是地方财政的主要负担项目。

表1:中央地方收入和支出责任划分

中央关税,车辆购过税.进口环节洵关代征的烟假税、消费税

地方城镇土地使用桎，耕地占用税，土地增值税，房产税，车州税，契税，烟叶税

增值税（中央50«地方5%）,企业所得税（中央卿地/制0.中央铁路总总

收入、各银行总行、海洋石油企业全郃归中央），个人所得税（中央6保地方翻，

央地共享储蓄存款利息所得的个人所得税除外），资源税（海洋石油企业归中央，其他

归地方），城市维护建设税（中央铁路总公司、各银行总行、各保险总公司归

中央，其他归地方〉，印花税（证券交易印花税归中央,其他归地方）

国防、武警经费，国家安全支出,外交和援外支出，中央国家机关行政管理

费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品忒制费，资

中央本金支出，资本勘探费.中央安排的农业支出,中央负担的国内外债务的还本

支出付息支出，中央本级承担的公检法支出以及文化、教育、卫生、科学等各项事

业费支出

地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安措的基本建设投贸，

地方地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文

化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出

资料来源：财政部,

自1994年分税制改革以来，我国分级分税财政管理体制一直存在的最大问题是央

地之间事权和财权的不匹配，中央财权大事权小，地方则相反，因此需要通过中

央大规模转移支付来弥补地方支出缺口。目前我国政府间转移支付主要包括一般

性转移支付和专项转移支付。前者主要解决基本公共服务均等化问题；后者主要

解决外部性、中央和地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。中央对地

方的转移支付主要体现在前两本账，即一般公共预算和政府性基金预算。一般公

共预算中中央对地方税收返还和转移支付预决算表分为一般性转移支付、专项转

移支付和税收返还三部分，其中专项转移支付科目与一般公共预算支出科目设置

相同。但从2016年起，中央对地方税,收返还和转移支付不再列示类级科目，直接

列示款级科目。

表2:中央对地方税收返还与转移支付科目

一般性转移支付专项转移支付税收饱任

均衡性科移支村监世和强制的腐或诉补助资金增值税返还

火点生态功能区转移支付支持学前教育发展资金消彷税返还

产粮大县奖恸贤金农村义务教育薄弱学校改造补助资金所褥税基数返还

县级楚木财力保障机制奖补资金改善普通高中学校办学条件补助资金成品油税费改革税收返还

资源枯弱城市转移支付中小学及幼儿区教师国家级站训计划资金地方上解

城乡义务教育补助经费现代职业教育质量提升计划垃项资金

农村综合改革转移支付特殊教育补助经费

生猪（牛羊）调出大县奖励资金学生资助补助经费

固定数额补助支持地方高校改革发展资金

老少边中地区转移支付中央财政引导地方科技发展资金

成品油税费改&转移支付中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金

体制结尊补助国家文物保护专项资佥

隔层公检法司的移支付非物质文化遗产保护£项资金

成本养老金特移支付文化产业龙展专顼密企

城乡居民医疗保险转移支付困难群众救助补助资金

就业补助资金

优抚对象补助经费

中央白然灾害生活补助资金

退役安置补助羟费

残疾人事业发展补助资金

陕疗服务能力提升补助资金

公共卫生服务补助资金

基本药物制度补助资金

计划生H转移支付资金

优抚对象灰疗保障的钳

医疗救助补助资金

可再生能源发展专项资金

大气污染防治资金

水污染防治资金

节能成排补助资金

城市曾刚与藻疥金

土堰污染防治专项资金

农村环境将治资金

林业生态保护快狂资金

农业生产救灾及特大防汛抗吊补助资金

农业生产发展资金

林业改革发展资金

水利发展资金

普惠金融发展专项资金

农业保险保哉补贴

目标价格补贴

农业综合开发补助资金

农村上地承包经言权确权置记颁证补助资金

农业资源及生态保护讣助资金

动物防疫等补助经的

大中型水库杵民后期扶持资金

城市公交车成品油补贴

车辆次附移收入柞助他方

政府还贷二级公路收稍收费后补助资金

油业发展与网的报废拆解更新补助资金

工业转型升级资金

安全生产预防及应急专项资金

中小企业发展专项资金

电信普遍服务补助资金

服务业发展资金

外抬贸发展资金

海岛及海域保护资金

理点生态保护化复治理专项资金

特大型地质突苫防治经费

土地抠治工作专项资金

农村危房改造补助资金

中央财政城讥保障性安居1：程专项资金

近要物资铭备贴息资金

粮食风险基金

铳借绍环外国矽府贷款和国尿全肿组依优软顼H

基建支出

其他支出

资料来源：财政部,

中央和地方一般公共预算和政府性基金预算收支存在如下勾稽关系:

图3:中央与地方一般公共预算和政府性基金预算的勾稽关系

曰央一N公共匕行工出全七一线公共少0，1女王出口中央对此方正口返3H旺杉支代工上

私方一用公共,方一s公共斗［?本履收入日中央对匕方桓状返泊过；%超支仔或入

中央政府性基金工工中央政府忤基金本级支出口中央政行性基金对地方北移支付支出

地方私府性基嬴地方政府性基金本级收入日中央政府性基金对地方也移支付收入

资料来源:

正是由于中央和地方财权与事权的严重不匹配，中央对地方税收返还和转移支付

支出占中央一般公共财政支出的比重始终较高，从2003年的52%上升到2012年

的71%,陵后几年有所下降。但由于2020年新冠肺炎疫情的冲击，中央再次加大

了对地方的转移支付力度，2020年比例重回70%以上，2021年预算草案中也保持

了转移支付强度。

相比之下，中央政府性基金对地方转移支付月比则较小，且每年波动较大，从2(X)9

年到2019年基本在25%到35%之间，比较特殊的是2020年，财政部发行1万亿

特别国债，纳入中央政府性基金，其中3000亿调入一般公共预算并转移支付给地

方，其余7000亿直接由中央政府性基金转移支付给地方，因此，2020年中央政

府性基金对她方转移支付支出占比达到74%。

图4:2020年中央对地方税收返还和转移支付占比重回图5：2020年由于抗疫特别国债发行使中央政府性基金对

70%以上地方转移支付占比大幅提升

资料来源：Wind,

2020年新冠肺炎疫情冲击下，地方尤其是基层财政压力骤增。为保基层财政正常

运转，提高转移支付资金的使用效率，中央政府实施了财政资金直达基层的特殊

转移支付制度，将2万亿转移支付资金直达基层。2021年又将财政资金直达机制

常态化，报新增2.8万亿直达资金。

根据2020年财政预算草案和国务院新闻办例行政策吹风会上财政部许宏才副部

长的介绍，2020年2万亿的财政直达资金由四部分构成，分别是在一般公共预算

中新设的将殊转移支付6050亿元，其中3000亿元是由计入政府性基金的抗度特

别国债收入调入；政府性基金里剩余7000亿抗疫特别国债收入；6450亿正常转

移支付按照特殊转移支付方式下达；以及500亿地方政府一般债按照特殊转移支

付方式下达。

图6：2020年2万亿财政直达基层资金构成拆解

资料来源：财政部,

3国库集中收付制度：财政资金是如何运转的？

国库集中收付制度是我国国库制度改革的最终目标。目前由于国库收入制度改革

的条件尚不成熟，目前基本完成的是国库集中支付制度。过去的国库支付制度是

一种分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付

到各部门和各单位在商业银行开设的账户，由各部门和各单位分散支付使用，这

种支付制度缺乏严格的预算约束和预算监督机制，且财政资金周转过程中的范淀

资金莪为分散，不利于提高资金的使用效益。2001年2月，国务院批准《财政国

库管理制度改革方案》，国库集中收付制度改革正式展开。根据财政部统计，截

至2019年底，国库集中支付制度已覆盖中央、省、市、县、乡五级70余万个预

算单位，约占全部预算单位的99%。

国库集中支付的要点是：第一，财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一

的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理，预算资金不再拨付

给各单位分设账户保存；第二，各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批准

的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但要由财政部门直接向供

货商支付货款，不再分散支付；第三，除某些特殊用途外，购买商品和劳务为资

金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供货商。

在国库集中支付制度下，财政支出实行“先支付后清算”的模式，即先由代理很

行将资金划拨给商品和劳务提供方，然后在当日与国库进行清算。央行有时会因

为“临近月末财政支出大幅增加”而回笼流动性，正是为与商业银行进行清算做

准备。

图7:国库集中收入制度示意图

央行国库账户

产纥局林1I纳税、交费、

晌其同补■I债务收入

商业银行账户

支出

资料来源：财政部，

4国库现金管理与国库定存利率：财政与货币的交汇

1985年颁布的《国家金库条例》和2014年通过的新《预算法》均明确“国库业

务由中国人民银行经理”，财政部在央行设立单一国库账户；但财政部也可以将

部分存放式央行的国库活期存款通过招标的方式存到商业银行，商业馄行以国债

或地方政府债券为质押获得存款，目的是提高国库闲置资金的收益率。

从央行的角度来看，经理国库的央行负责执行整个招投标的过程，在业务分类上

属于公开市场业务中的中央国库现金管理业务，属于货币政策的一部分，具有调

节市场流动性的功能。财政与货币在此交汇。

目前国库现金定存的期限有1个月、2个月、3个月、6个月和9个月五种，截至

2021年6月，五种期限招标期数分别是12期、1期、64期、39期和9期。国库

现金定存的利率即国库定存利率。由于国库定存利率是以面向商业银行招投标的

方式确定的，因此市场化程度比较高，反映了商业银行的存款压力。

国库定存利率与同期限的国债到期收益率、银行同业存单到期收益率和SHIBOR

的走势均比较一致，但不具备领先性，因此是观察流动性的辅助指标。

图8:国库定存利率是观察流动性的辅助指标

-----SHIB0R：3个月

------中信国借到期妆益率:3个月

国鼻现金管理:光/抒定期杼款：中标利率：3个A

数据来源：Wind,

2.详解财政〃四本账〃

2.1一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的收支•安排用于保障和改善民生、推动经济社

会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预

算和政府性基金预算一起，于每月中旬公布月度数据，二者之中又以一般公共预

算披露的数据较为详细，因此是分析财政政策的最重要的数据。一般公共预算通

常被称为公共财政，通常所说的公共财政收入和公共财政支出即为一般公共预算

收入和一般公共预算支出。

2.1.1一股公共预算收入

一般公共预算收入主要分为税收收入和非税收入。2020年税收收入占公共财政收

入的比重为84.4%,非税收入仅占15.6%。

表3:一般公共预算收支科目

收入顼目支出项目

一、收收入一、一般公共服务支出

国内增值税二、外交支出

国内消费税三、国防支出

进口货物增位税、消期税四、公共安全支出

进口货物增值税五、教育支出

进口消费品消费税六、科学技术支出

出口货物退增值税、消费税七、文化体育与传媒支出

出口货物退增值税八、社会保障和就业支出

出口消费品退消费税卫生健康支出

企业所得税十、节能环保支出

个人所得税H、城乡社区支出

资源税十二、农林水支出

城市维护建设税十三、交通运输支出

房产税十四、资源勘探信息等支出

印花税卜五、商业服务业等支出

其中：证券交易印花税十六、金融支出

城镇土地使用税十七、援助其他地区支出

土地增值税十八.国土海洋气象等支出

车船税十九、住房保障支出

船舶吨税二十、粮油物资储备支出

车辆购置税廿一、其他支出

关税廿二、债务付息支出

耕地占用税廿三、债务发行责用支出

契税廿四、预备费

烟叶税

环境保护税

其他税收收入

二、非税收入

专项收入

行政事业性收贽收入

罚没收入

国有资本经营收入

国有资源（资产）有偿使用收入

资料来源：财政部，

税收有多种分类方式。按照课税对象可以分为所得课税（如企业所得税、个人所

得机等）、商品课税（如增值税、消费税、关税,等）和财产课税（如财产税、遗

产税、赠与税等）；按照税负是否可以转嫁分为税负不能转嫁的间接税（如增值

税、消费税、关税等）和税负可以转嫁的直接税（如企业所得税、个人所得税）

等。我国占比最大的是国内增值税，2019年占比为395%,之后依次是企业所得

税（23.6%）、国内消费税（80%）和个人所得税（66%）。我国是典型的以间接税

为主体的税制结构。仅就增值税和消费税两大税种来说，若加上进口货物的消费

税和增值桎，2019年两大税种占税收收入的比重达到57.4%o

图9：2020年税收收入与非税收入占一般公共预算收入图10：2019年主荽税种占税收收入比重

比重

资料来源：Wind,

税收是经济活动在政府部门核算中的反映，因此具有一定的“顺周期性”，即经

济增长放缓时税收收入往往也放缓，经济扩张时税收收入往往也回升。特别是对

于税收收入中一些主要税种的分析，能够从侧面印证我们对工业生产和总需求的

判断。例如，增值税可以反映经济中生产活动的活跃程度；消费税能反映经济中

消费活动的活跃程度；与进出口相关的税种（关税'进口货物增值税和消费税、

出口货物退增值税和消费税）能够反映外贸活动的活跃程度；土地增值税能够反

映二手房交易市场的活跃程度；而印花税、尤其是证券交易印花税能够反映资本

市场交易的活跃程度。

结合最近的案例，我们可以从分税种同比增速来印证疫情后经济复苏的结构分化

特征。从2020年底至2021年初的税收收入来看，国内增值税增长斜率高于国内

消费端，表明生产端焚苏强于消费端，但生产端的复苏已经边际放缓；与进出口

相关的税种累计同比同步向上，印证外贸景气度较高，但2月之后出口边际放缓，

而进口继续高增，部分与大宗商品涨价导致进口额较高有关；土地增值税和印花

机、尤其是证券交易印花税在去年基数不低的基础上仍保持大幅增长，体现了实

体经济与金融资产持续分化的状况。因此，从分税种收入可以为我们判断实体经

济冷热提供佐证。

图11：2020年底至今国内增值税和消费税增速斜率表明消图12：2020年底至今进出口相关税种增速斜率表明进口表

费复苏慢于生产现强于出口

图13:2020年底至今土地增值税、印花税高增反映实体经济与金融资产价

格分化

—印花税：累计冏比

—印花税:证卷文易印花税：设计用比

资料来源:Wind,

非税收入在我国财政收入中占比较小，且其分项仅公布年度数据，对财政月度分

析的意义不大。非税收入近年来占一般公共预算收入比重变化较大，主要原因一

是通过税费改革将部分政府性基金科目转入一般公共预算（详见政府性基金一

节）；二是增加了一些新的项目，如国有资本上缴利洞和经营收入、国有资源（资

产）有偿便用收入等。

2015年以来，我国不断加大减税降费力度，财政收入明显承压，在非税收入中增

列国有资本利润上缴和经营收入成为财政“开源”的重要方式之一。2019年在税

收收入增运显著放缓的情况下，非税收入同比增长20%以上，对一般公共预算收

入越到重要的支撑作用，正是由于国有资本上缴利润和经营收入大幅增加所致。

图14:2019年非税收入大幅增长是一般公共预算收入的图15:2019年国有资本上缴利润和经营收入大幅增加是

重要支撑非税收入高增的主要原因

—佗枚收入：累计同比—亦他收人：X计同比

资料来源：Wind,

2.1.2一般公共预算支出

一般公共预算支出的分类比较复杂。按支出的功能可以设置功能分类，按支出产

生效益的时间可以设置经济分类，按财政支出对经济活动的影响，可以设置购买

性支出和转移性支出分类。

功能分类可以清楚的反映政府的各项功能活动，是我国多年以来的预算收支分类

方法。2007年政府收支分类科目改革后，我国按照支出功能按照类、款、项、目

四级科目。类级科目综合反映政府的职能活动，如国防、外交、教育、科技、社

会保障、环境保护等。以教育科目为例，教育类级科目下设的款级科目反映政府

为完成教育活动所进行的某一方面工作，下设普通教育、职业教育、成人教育等；

教育下的项级科目反映为完成教育中的某一方面工作所发生的具体事项，如普通

教育支出款下设学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等。

按照新的政府收支分类还设置了经济分类体系。国际货币基金组织对支出的经济

分类方法是按照支出产生效益的时间分类，分为经常性支出、咨本性支出和净侍

款三类。经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出,

主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出，特点是它的消耗会使社会直接受

益或当期受益；资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需

的支出，其中既有用于建筑厂房、购买机械谀备、修建铁路公路等的生产性支出，

也有用于修建办公楼、购买办公用品等的费生产性支出，特点是它的耗费将形成

供一年以上长期使用的固定资产。

购买性支出是指与商品和服务的市场交换相关联的财政支出，直接表现为政府购

买商品和服务的活动，包括购买日常政务活动所需要的或用于国家投资的商品和

服务，它伍现的是政府的资源配置作用，对生产和就业将产生直接影响；转移性

支出是资金无偿的、单方面的转移，其特点是财政付出了资金，却无任何“所得”，

它体现的是政府的再分配作用，对收入分配产生直接影响。

分析财政数据最主要使用的还是功能分类。我们已在表3中列示了一般公共预算

支出按功能分类的类级科目。由于功能分类科目众多，需要进行一些归类以方便

分析,市场上比较常用的几种归类是公共服务类、民生类、基础设施建设类，此

外通常将债务付息支出单独分析以考察政府债务负担水平。

表4：财政支出按照刚性程度分类

最具刚性中性最具弹性

一般公共服务外交城乡社区事务

教育国的节能环保

社会保陌和就业科学技术商业服务业等事务

卫生健康支出公共安全农林水事务

国债还本付息支出文化体育与传媒交通运输

地方政府债券还本支出住房保障支出金融支出

援助其他地区支出其他支出

国土资源气象等事务

住房保障支出

粮油物资储备事务

资料来源：财政部,

公共服务类支出包括行政管埋支出和国防支出,具中行政管埋支出又包括一股公

共服务支出'公共安全支出和外交支出。同时它们又属于经常性支出和购买性支

出。2019车公共服务类支出占一般公共预算支出的19.7%。

民生类支出主要包括教育支出、卫生健康支出以及社会保障和就业支出。广义口

径下将文化体育与传媒支出和科学技术支出也归类为民生类支出，但其刚性程度

不如前三类支出强。它们也同属于经常性支出和购买性支出。2019年民生类支出

占一般公关预算支出的33.9%o

基础设施类支出主要包括城乡社区支出、农林水支出和交通运输支出三类•广义

口径下也将节能环保支出归为此类。它们又属于投资性支出和购买性支出。2019

年基建类支出占一般公共预算支出的24.9%。

不同类别的财政支出的重要性是不同的。通常来说，民生类支出相较于基建类支

出的刚性更强，也就是说它们是财政支出发挥其功能的底线，即使在财政收入困

难时也很难压降，或者说需要优先保障这类支出.因此，基建类支出增速波动远

大于民生类支出。在2020年民生类与基建类支出刚性差异表现得尤为明显。可以

看到，2020年民生类支出增速始终高于一短公共预算支出增速，而基建类支出增

速则远低于一般公共预算支出。

图16：民生类支出在一般公共预算支出中占比最高图17：民生类支出刚性较大,基建类支出弹性较大

工他矣公共服务艮

-------我公共KM•史出：累计阳比----氏生臭虫出：祟计冏比

・公共及务矣・氏鱼臭・*&玲施议矣•“他更

3-----*在美支出：累计同比

资料来源：Wind,

一般公共预算支出中，预备费是一项特殊的科目。根据《预算法》，各级一股公

共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用

于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开

支。在决算时，预备费未使用资金作为结余资金转入预算稳定基金。例如，2020

年预算执行报告显示，中央预备费预算500亿元，实际支出146.41亿元，主要用

于洪涝灾害灾后恢复重建等方面，剩余353.59亿元全部转入中央预算稳定调节基

金。

一般公共预算收不抵支的部分即列为财政赤字，其中中央政府财政赤字通过发行

国债来弥补，地方政府赤字通过发行地方政府一般债券来弥补。每年财政预决算

表中，国债和地方政府一般债收入不计入一般公共预算收入合计中，相应的债务

还本支出也不计入一般公共预算支出中，但国债和地方政府一般债付息支出、发

行费用支出计入一般公共预算支出。关于赤字问题，在后文会有更详细的讨论。

2.2政府性基金预算

政府性基金是依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或

者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展。政府性基金的原则是以

收定支、专款专用、结余结转下年继续使用•各项基金按规定用途安排•不得调

剂使用。政府性基金盈余是一般公共预算调入资金的重要来源。

2.2.1政府性基金预算收支科目

与一般公关预算类似，全国政府性基金预算收支科目也按照类、款、项、目的层

级进行设置。政府性基金预算收入类科目较为简单，仅有非税收入、债务收入和

转移性收入三类，非税收入下设政府性基金收入和专项债券对应项目专项收入两

款；债务收入下设地方政府债务收入一款；转移性收入下设政府性基金转移收入、

上年结余收入、调入资金和债务转贷收入4款。

由于政府性基金以收定支、专款专用，因此政府性基金的收入项目和支出项目基

本是一一对应的。但这些具体的收支科目大部分不披露月度数据，我们在只能从

年度决算表中看到。

表5:政府性基金预算收支科目

收入项目支出项目

一、农网还贷资金收入—、农网还贷资金支出

二、铁路建设基金收入二、铁路建设基金支出

三、民航发展基金收入三、民航发展基金支出

四、海南省高等级公路车辆通行附加费收入匹、海南省高等级公路车辆通行附加费安井的支出

五、港口建设费收入五、港口建设贽安排的支出

六、旅游发展基金收入八、旅游发展基金支出

七、国家电影事业发展专项资金收入七、国家电影事业发展专项资金安排的支出

八、国有土地使用权出让金收入八、国有土地使用权出让金收入安排的支出

九、国有土地收益基金收入九、国有土地收益基金安排的支出

十、农业土地开发资金收入十、农业土地开发资金安排的支出

卜一、中央水库移民扶持基金收入「一、中央水库移民扶持基金支出

I•二、中央将别国债经营基金财务收入「二、中央特别国债经营基金财务支出

十三、彩票公益金收入十二、彩票公益金安排的支出

十四、城市基础设施配套费收入十四、城市基创设施配套费安排的支出

十五、地方水库移民扶持基金收入十五、地方水库移民扶挣基金支出

十六、国家重大水利工程建设基金收入十六、国家重大水利工程建设基金安排的支出

十七、车辆通行费收入十七、车辆通行费安排的支出

十八、核电站乏燃料处理处置基金收入十八、核电站乏燃料处理处置基金支出

十九、可再生能源电价附加收入十九、可再生能源电价附加收入安排的支出

二十、船舶油污损害赔偿基金收入二十、船舶油污损再嫡偿基金支出

廿一、废弃电器电子产品处理基金收入廿一、废弃电罂电子产品处理基金支出

廿二、彩票发行和精售机构业务费收入廿二、彩票发行和销售机构业务费安排的支出

it三、污水处理费收入廿三、污水处理费安排的支出

什四、其他政府性基金收入廿四、其他政府性基金支出

廿五、地方政府专项债券安排的支出

廿六、地方政府专项债券付息支出

廿七、地方政府专项债券发行费用支出

资料来源：财政部,

2.2.2土地出让金收入与相关支出

政府性基金收入科目中，国有土地使用权出让金收入占比一家独大，2019年占政

府性基金收入的比重为83.6%,而其也是唯一披露月度数据的收入科目，对分析

房地产投资和基建投资的景气程度具有重要的参考意义。

2016年财政部侦布制定的《国有土地使用权出让收支管理办法》明确，土地出让

金收入是指，政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，具体

包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交为款

（不含代收代缴的税费）；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；

转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使

用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款；其他和国有土地使

用权出让或变更有关的收入。

近年来土地出让金收入占政府性基金收入的比重呈现上升趋势，且地方政府性基

金较中央政府性基金对土地出让的依赖度更高。

图18:近年来土地出让金收入占政府性基金收入比重不断提高，地方政

府性基金对土地财政的依赖更强

(%)

■土地出让金收入占比：地方政府性基金

资料来源：Wind,

关于土地出让金，有三点信息值得关注：

第一,土地出让金的征收管理改革。土地出让金是地方政府在一般公共预算外最

重要的收入部分，是政府实现招商引资、塞建投资的重要手段，因此地方政府与

地方融资平台、房地产开发企业的利益通过土地绑定在一起，多年来一直存在对

土地出让金的“截留、挤占、挪用”问题。2021年6月4日，财政部、自然资源

厅、税务总局、人民银行下发通知，将包括国有土地使用权出让收入的四项政府

非税收入划转税务部门征收，并提出按照“先试点后推开”的原则，最终自2022

年1月1日起全面实施征管划转工作。此次征管划转是2018年7月印发的《国税.

地税征管体制改革方案》中提出的划转社会保险费和非税收入征管职责的一部分,

主要目的是提高土地出让金的征管效率，避免过去存在的土地出让金收取过程中

的不规范、不透明的问题。

第二,土地出让金的使用。土地出让收入是政府进行基础设施建设的重要资金来

源。由于土地出让收入实行全额“收支两条线”管理，包含了须依法支付的征她

拆迁等成本补偿性费用，因此，土地出让收入并不完全由政府支配，只有扣除成

本补偿性费用后的土地出让收益，才是政府可用的财力。根据这个特性，土地出

让支出可区分为成本性支出和非成本性支出（即土地出让收益安排的支出）两大

部分。

根据财政部网站《2015年全国土地出让收支情况》，2015年国有土地出让相关支

出中，用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等成本性支出

26844.59亿元，占支出总额79.6%;用于城方建设、农业农村、保障性安居工程等

非成本性支出6883.19亿元，占支出总额204%。也就是说，土地出让收入中仅有

约2成的资金能够真正被政府用来进行基础设施投资。

图19：国有土地使用权出让金收入安排的相关支出

•征地拆迂补侔和补助裱征地农民1出

-眄期土地开发支出

■支付破产或改制企业职工安岂费等其他支出

•城市速设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出

资料来源：Wind,

第三,土地出让金与土地成交价款、土地购置费的关系。土地成交价款指进行土

地使用权交易活动的最终金额。在土地一级市场，是指土地最后的划拨款、“招

拍挂”价格和出让价；在土地二级市场是指土地转让、出租、抵押等最后确定的

合同价格。土地购置费指房地产开发企业通过各种方式取得土地使用权而支付的

费用。土地购置费按当期实际发生额计入投资，若为分期付款的，则分期计入房

地产开发投资。简单来说，地方政府国有土地使用权出让收入是政府卖地所得的

收入，土地购置费是房地产开发商拿地所花费的支出，而土地成交价款则是合同

里写明的交易金额。

2010年，原国土资源部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，

明确规定，土地出让成交后，必须在1。个工作日内签订出让合同，合同签订后1

个月内必系缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款

时间不超过一年。也就是说，土地出让合同签订后，开放商当月要向政府支付至

少50%的价款，因此土地出让金收入与土地成交价款的走势基本一致；但由于土

地购置费是分期付款的，余款可在一年内付清，因此土地购置费的走势取决于开

放商支付的现金流分布,一般来说滞后于土地出让金收入和土地成交价款半年到

--------0

图20:地方政府国有土地使用权出让收入与土地成交价款走势基本一致•

领先于土地购置费

二2左£二二匚二匚二二巳巴巴巴史巴巴

—地方本或政瘠性三公收入：国有土地使用权出让权人：累计同比

----本年土地成交价款：累计同比

----土地购置费：米计同比

资料来源：Wind,

2.23政府性基金预算与一般公共预算的横向调配

2014年，财政部发布了《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，明确2015年

1月1日起，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算

与一般公关预算的统筹主要表现在两个方面。

第一,将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转

等方面的项目收支转列为一般公共预算。具体包括地方教育附加、文化事业建设

费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、

转让政府治贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金'船

舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金。自2015年1月1日起，这11项基

金计入一般公共预算非税收入的专项收入中，直接表现为专项收入从2014年的

3711亿元大幅增加值2015年的6985亿元，而政府性基金收入在当年则有所下降。

图21：2015年政府性基金部分项目转列一般公共预算使一般公共预算专

项收入规模大幅提高

（亿元）（亿元）

8,010.0•100,0000

7.010.0•90,000.0

80,000.0

6,010.0■

70,000.0

5,010.0•60,000.0

4.010.0•50,000.0

3,010.0■40,000.0

30,000.0

2.0100•

20,000.0

1,010.0•10,000.0

10.0•0.0

—全国公共财政收入：非税收收入：专项收入