金融体制、金融政策与企业产权结构的变迁

金融体制、金融政策与企业产权结构的变迁

一引言

中国大陆自“改革开放”以来的一个重大变化是企业产权结构的变迁，特别是非国有企业的

迅速扩展。这种变化大致可以分成两个阶段。第一阶段是从20世纪70年代后半期到20世

纪90年代中期，该阶段的基本特点是国有企业工业总产值在全国工业总产值中的比重迅速

下降，而非国有的集体企业的比重迅速上升。据《中国统计公鉴》的数据，1978年，国有

企业工业总产值占全国工业总产值的比重为77.6乐到1994年下降为37.3%,而集体企业在

上述年份相应的比重则由22.3%上升到37.7%,与国有企业相当并略高。其间集体企业是非

国有企业发展最重要的部分。第二阶段从90年代中期开始，该阶段的特点是私有企业迅速

发展，而集体企业的相对地位下降。本文试图探讨在第一阶段中，金融体制、政府的金融政

策与企业产权结构变迁之间的关系，特别是其中的一些重要机制。之所以选择第一阶段进行

研究，是考虑到该阶段是中国大陆企业产权结构变迁的奠基时期，同时也突出体现了变迁的

渐进性。

对于本文中使用的产权结构这一用语，需要做一些说明。产杈结构一词，在学术文献中存在

不同用法。在有的文献中是指制度特征（诺思，1991）,而在有的文献中则是指在•定社会

范围内具有不同产权制度安排的经济成分的比例（于光远，1988）。为了避免混淆，本文在

考察产权制度时，使用“产权制度结构”的说法；而在说明给定产权制度的不同经济类型的

比例时，则使用“产权结构”用语。具体而言，本文在讨论中国大陆“企业产权结构变迁”

时，指的是具有不同产权制度结构的企、业比例的变化。当然，在对改革开放前后进行历史性

说明时，我们也会涉及产权制度结构。

产权制度结构涉及社会成员占有经济资源的排他性方位、使用方式、时限等多维度上的特

征，其界定与变迁涉及多种力量的互动（刘世定，1996）。企业产权结构变迁也涉及多种社

会力量的互动。本文不拟全面考察这些复杂的内容，而仅仅从金融体制和政策影响的角度介

入。

我们的研究涉及中国大陆产权和金融变迁的一些基本事实，但本文不是一篇社会经济史论

文。我们试图探讨的是其中的一些机制和逻辑。

二改革前的产权制度结构、政府调拨制和变形的货币制度

为了对改革开放后的变迁有一个清晰的把握，有必要对变迁的起点，即改革开放前的基本产

权制度结构做出概括性描述。

中国大陆实行改革开放政策以前的基本产权制度结构具有如下基本特征:

（1）厂房、设备、矿产、相当数量的土地等生产要素，以及城市中的大量房产在法律上归

国家所有，其使用和调配受政府控制。

（2）在城市中有部分由国有企业或街道（地方政府的派出机构）办的集体企业，但这些企

业生产资料的使用方式也是受控于政府，并不能自由交易；其生产决策对政府不具有排他

性。

（3）在法律上，农村实行土地、大牲畜和农业机械的集体所有制。但土地可以被国家征收

却不能自由买卖。

（4）城市居民个人拥有少量资产，这些资产可以用于个人和家庭消费，或者生产供个人和

家庭使用的产品，出售则是非法的。

（5）农村居民拥有属于个人的小型农具、从集体分得的粮食等消费品；他们有属于自己的

房屋，但不能出售；他们还拥有少量归个人使用的自留地，自留地上的产品可以用丁消费，

也可以在集市.上出售。

（6）不论是城市居民还是农村居民，其个人资产均不能用于自行组织企'也。

在这样的产权制度结构下，虽然在中国政府内部、在经济学界存在着引入某种市场机制（或

类似市场机制）的主张（孙冶方，1956）,然而实际运行的却主要是重要物资的政府调拨制

度。

这种调拨制度在技术上的一个理想模型，是动态投入-产出的实物矩阵（里昂惕夫，

1980）o不过，至少由于信息搜集与处理在技术上存在困难等原因，中国大陆在改革开放之

前，既没有建立起大样本的投入-产出分析系统，也没有实施完全的实物调拨制度，而是保

留了某些货币制度的形态和功能，使实物调拨制度和货币制度形成某种特殊的组合。

纯粹意义上的货币是社会认可的在一定范围内自由选取资源的权利凭证，这需要特定的产权

制度结构支撑。在改革开放前，中国大陆由丁•产权制度结构的约束以及实物调拨制度的广泛

存在，所发行的人民币与纯粹意义上的货币相比，含义发生了很大的扭变。

对企业来说，要获得设备、原材料、人员，必须有两个凭证：一个是按政府计划获得物资和

人员的凭证（通常是以指令批件形式存在）；另一个是得到政府财政部门批准掌握资金的凭

证（通常是用财政部门的批件从银行提取人民币）。二者缺一不可。在这两个凭证中，前一

个更具有根本性，没有前一个凭证就不可能得到后一个凭证，即使有了前一个凭证有时也并

生产资料不仅是由政府控制的供销社统一销售，而且有的生产资料的获得还必须有政府的调

拨批件。

三专业银行体制与产权制度歧视的领域差异

20世纪70年代后期，中国的经济经历了两个进程：一是对“文化大革命”造成的破坏进行

恢复性调整；二是逐步进行产权制度结构改革。这两个进程都使银行体制的作用有所凸显。

就本文的关注点来说，产权制度结构改革中的两个环节特别重要：•个是集体或个人运用掌

握的资源创办企业的“组织权”的扩大一一在我们看来，资源组织权是产权中十分重要的内

容；另一个是人民币“自由选取资源的权利”的扩大。这两者使银行有可能通过信贷活动改

变企业的产权结构。如果没有个人或集体组织权的扩大，非国有企业不可能得到发展，由此

引发的企业产权结构变迁也无从谈起；如果没有人民币“自由选取资源的权利”的扩大，企

业仍受制于政府的资源调拨，那么银行对企业产权结构变迁的影响就可以忽略不计。

值得注意的是，改革开放后逐步恢复了专业银行体制，并由此影响了企业产权结构格局。当

时设了四家国有专业银行，即中国人民建设银行、中国农业银行、中国银行、中国工商银

行。四家国有专业银行的组建或改造时间、主要业务列于表1中。

表1国有专业银行概况

恢复、组建或改造时间主要业务

办理乡村各类组织和农户存

中国农业银行1979年2月款，办理农村国营、集体、个

体和联营企业的贷款与结算

经营国家外汇资金，办理国际

中国银行1979年3月结算、外贸、外汇信贷等业务

及有关人民币业务

把预算内基本建设投资由拨款

改为建设银行贷款。1980年开

中国人民建设银行1979年（职能变化）

始利用吸收的存款发放基本建

设贷款

办理工商企业和机关、团体、

中国工商银行1983年部队、学校等单位的存款及城

镇储蓄存款：办理国营工商企

业、城镇集体企业和个体工商

业的流动资金贷款；办理技术

改造贷款和部分基本建设贷

款；办理现金和转账结算业务

资料来源:钟朋荣,1990：202〜203。

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表1国有专业银行概况

国有专业银行成立后，中央政府从改单埋念出发，虽然确定了将各国有专业银行逐渐转变为

商业银行的目标，“但在本文研究的时间段中，这一目标并未完全实现。国有专业银行仍然

将政府目标的实现作为其行动的重要原则。中国工商银行等肩负着保全国有企业的责任，而

中国农业银行则有责任实现政府的农村发展目标。与此相联系，四家国有专业银行成立之

初，除了按业务领域划分服务对象之外，还连带形成了服务对象的产权分布：中国工商银

行、中国人民建设银行、中国银行事实上都很少向非国有企业开办信贷业务，*而中国农业

银行和农村信用合作社则相当广泛地向当时开始出现的农村集体企业开办信贷业务。即使仅

从政府目标的实现来看，中国农业银行和农村信用合作社支持农村地区发展与支持农村非国

有经济发展也是统一的。它们支持农村地区非国有企业发展，具有政府认可的合法性。

农村信用合作社成立于20世纪50年代，曾是吸纳农民入股的股份制金融机构，在法律上具

有集体所有制性质，但很快成为国有银行的附属机构。在国有专业银行体制恢复后，农村信

用合作社与中国农业银行合署办公，在实际运行上成为中国农业银行的附属机构。农村信用

合作社成为中国农业银行的附属机构产生了一个戏剧性后果：被改变了集体产权性质的农村

信用合作社成为利用国有专业银行支持非国有企业发展的通道。

在改革开放之初，政治、意识形态、政策上的产权制度歧视仍然存在。这种歧视的特征是将

产权制度排序：国有制高于非国有制；在非国有制中，集体所有制高于私人所有制。上面叙

述的四家国有专业银行在业务开展中形成的产权分布格局在一定程度上也反映出这种歧视的

影响。然而，值得强调的是，恰恰是这种格局，在中国农业银行支持下的农村金融中形成了

相对平等对待各类产权制度企业的领域，尽管在90年代中期之前集体企业较私人企业在许

多农村地区仍更为优先。

在20世纪80〜90年代，非国有企业中发展最为活跃的是乡镇企业，这与国有专业银行分工

形成的农村地区对.非国有企业的非歧视性对待不无关联。

四国有企业的拨款改贷款制度与资金渗漏

在歧视性信贷政策下，国有企'业的一些改革措施使非国有企业有了间接获得资全的渠道。

1979年开始试行将国家预算内基本建设投资由财政拨款改为中国人民建设银行贷款。从

1981年起，对独立核算、有还贷能力的企业实行基本建设拨款改贷款制度，同时将原来由

国家经济委员会、财政部安排的部分企业挖潜、革新、改造资金也由国家拨款改为银行贷

款。

在这一时段，国务院于1980年7月发布了《关于推动经济联合的暂行规定》（以下简称

《规定》）。《协定》提出，要隼持自愿原则，不能用行政命令强行组织：组织联合，不受

行业、地区和所有制、隶属关系的限制，但不能随意改变联合各方的所有制、隶属关系和财

务关系。参加联合各方原有的收入解缴关系，以及同银行的债权、债务关系，不得改变；如

果需要改变，应当征得财政部门和银行的同意；要兼顾各方的经济利益，根据各方提供的条

件，包括资金、原料、技术、劳力、场地、设备、设施等，确定分享经营成果（利润、产

品）的比例，签署协议或合同；联合的形式，要从实际出发，允许多种多样，不要硬套某种

模式。

这两项改革结合在一起，在有限地扩大了国有企业和银行的资金运用自主权的同时，也提供

了信贷资金漏出国有经济壁垒、使非国有企业得以利用的机会。

为了在仍存在制度歧视的环境中求得发展，一些非国有企业与国有企业建立了各种形式的联

盟，包括联营、设分厂、挂靠等。在扩大了自主权的条件下，一些国有企业也有利用非国有

企业更为灵活的机制来获取利益的激励。一些企业案例研究揭示了非国有企'也通过与国有企

业联营，“借梯.卜.楼”、“借鸡下蛋”，获得发展的状况和机制（马戎、王汉生、刘世定，

1994）。

概括而言，通过与国有企业建立联盟，非国有企业有了获得银行资金的两条新渠道：一条是

从面向国有企业的银行直接获得贷款；另一条是在与国有企业的联营合作中，间接利用国有

企业的信贷资金。

五信贷规模博弈与双向推动的通货膨胀

在本文研究的改革开放的时间段中，中国的银行体系实行“统一计划”的管理体制。这种管

理体制虽然有变化，在各个更短的时间段中有所不同，但有一点是共同的，即中国人民银行

总行对卜属或被管理银行实行信贷规模控制。当然，规模控制并不意味着将其控制为常量，

也不意味着控制方式一成不变。在国有专业银行恢复/成立以前，中国人民银行总行对各地

的分行划定部分存贷款项目，实行存贷挂钩、核定差额计划的管理；在国有专业银行成立

后，中国人民银行总行向各地分行下达借款额度，由分行借给国有专业银行分行，国有专业

银行分行再将其分配给下属机构。这些资金都转入中国人民银行在当地开立的存款户中支

用。此后，具体管理方式有所改变，但信贷规模控制始终存在。

在钗行存在软预算约束、利率被管制、国有企业的预算约束仍然软化、部分非国有企业（特

别是和地方政府关联密切的非国有企业）存在拖欠还款的机会等条件下，来自企业、地方政

府、中央政府某些部门的要求银行扩大信贷规模的压力持续存在。当压力方存在不同的制度

理念、发展思路、利益关联时，会要求银行向不同的方向扩大信贷规模。

在改革开放后的20世纪80〜90年代中期，有两个领域的利益保护最具有社会合法性：一个

是农村发展；另一个是国有企业的保全。而这两个领域也成为争取银行信贷的重点领域。在

政府中，从保全国有企业的角度对乡镇企业和国有企业争资源的抱怨，从农村发展的角度对

乡镇企业引领农村发展的称颂，此起彼伏。其背景，与争取信贷支持的不同取向有密切关

联。

由此形成了双向推动的信贷规模膨胀博弈。图1简略描述了这种博弈动态。

图1双向推动的信贷规模膨胀博弈

图1简略表述了在农村发展和国企保全之间的信贷规模膨胀博弈。假定存在两个信贷规模扩

张的压力集团，一个强调通过信贷支持农村发展，其中包括乡镇企业发展；另一个强调必须

通过信贷支持国有企业，包括使国企找到新的发展方向、渡过改革难关、不出现大面积倒闭

和失业等。当农村发展获得更多的信贷支持时，强调国企保全的压力集团便呼吁增加国企信

贷，而支持农村发展的压力集团则呼吁保障农村发展资金，等等。银行在压力集团的作用

下，不得不一次又一次扩大信贷规模，导致总体信贷规模持续.上升。

上述模型已做高度的简化，呼吁也是一种高度简化的策略。现实中，人们会运用更复杂多样

的策略集。

表2列出了1986〜1993年国有银行现金收支和投放情况。

表2国有银行的现金收支与投放（1986〜1993年）

单位：亿元

年份现金收入现金支出投放

19866613.36843.9230.6

19878779.69015.7236.1

198812810.513490.0679.5

198915057.515267.6210.1

199017171.117471.4300.3

199121465.121998.5533.4

199231248.032406.21158.2

199348883.850412.51528.7

资料来源：国家统计局（1994）o

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表2国有银行的现金收支与投放（1986〜1993年）

当信贷规模膨胀引发的货币增加达到•定程度时，便导致通货膨胀。

在通货膨胀的条件下，虽然每个人持有的单位货币量能购得的实物量都下降了，但是在动态

中，如果有人运用增发的货币获得了较高的货币收益，而另一些人运用增发的货币得到较低

的货币收益，那么，货币财富和实物财富的分配结构将发生变化，前者处在更有利的位置

上。在我们考察的改革开放后的第一阶段中，非国有企业以远高于国有企业的速度增长，在

一定意义上，通货膨胀是使之在企业产权结构中占据更大比重的助推器。

在银行存在软预算约束、政府对银行信贷施加压力的情况下，银行的信贷质量必然产生劣化

问题。及至20世纪90年代，银行的呆坏账问题日益显现，已经成为一个不争的事实。呆坏

账一方面来自银行在政府要求下对经营不良企业的保全，此时银行承担了社会稳定器职能；

另一方面，也来自银行对一些高风险项目的支持。一个似乎奇怪的现象是，银行的呆坏账日

益严重，而银行的贷款却支撑了持续的高速经济增长。在此过程中，非国有企业获益良多。

通过对这一段制度变迁期中银行功能的反思可以看到，软预算约束的银行在很大程度上扮演

了创业基金、风险资本的角色，它们在一定程度上可被称为软约束下的“创业银行”。企业

产权结构的变迁，和这种“创业银行”的存在有着不可忽视的联系。

在20世纪80〜90年代，银行的呆坏账在•定程度上是靠政府发行货币来抹除。从这个角度

也可以看到，隐蔽通胀助推了产权重新配置。

双向推动的信贷膨胀，带来经济增